地方政府債務(wù)管理及融資改革

駱李靜

內(nèi)容摘要：傳統(tǒng)的“城投債”融資模式下，土地出讓收入是地方財(cái)政重要的收入來(lái)源，導(dǎo)致了地方債務(wù)高企和“土地財(cái)政”問(wèn)題。在“新常態(tài)”經(jīng)濟(jì)下，房地產(chǎn)低迷帶來(lái)土地出讓金收入下滑和財(cái)政收入減少，土地財(cái)政徹底終結(jié)。為解決地方債務(wù)問(wèn)題，我國(guó)中央政府在全面審計(jì)的基礎(chǔ)上，開始對(duì)地方債務(wù)的規(guī)范化管理，采取了多項(xiàng)規(guī)范措施，力圖解決存量債務(wù)，控制新增債務(wù)，規(guī)范舉債機(jī)構(gòu)，完善配套制度建設(shè)等。本文闡述了我國(guó)地方政府債務(wù)的規(guī)范化管理舉措，并分析了各種融資新工具對(duì)當(dāng)前迫切需要解決的償債問(wèn)題和緩解投資壓力的作用。

關(guān)鍵詞：地方債務(wù) 融資

2015年8月29日，《國(guó)務(wù)院關(guān)于提請(qǐng)審議批準(zhǔn)2015年地方政府債務(wù)限額的議案》（以下簡(jiǎn)稱“議案”）確定將地方政府債務(wù)限額控制在16萬(wàn)億元。地方政府債務(wù)是省級(jí)、市級(jí)、縣級(jí)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府舉借的債務(wù)。過(guò)去許多年，地方政府進(jìn)行了大規(guī)模的“造城”運(yùn)動(dòng)，產(chǎn)生了債務(wù)高企的問(wèn)題。在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，土地財(cái)政難以為繼，中國(guó)經(jīng)濟(jì)去杠桿和結(jié)構(gòu)調(diào)整仍將持續(xù)，創(chuàng)新機(jī)制驅(qū)動(dòng)的新興產(chǎn)業(yè)和服務(wù)業(yè)增長(zhǎng)尚難以沖抵傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)的萎縮，地方政府面臨著財(cái)政收入下滑，償債困難的問(wèn)題。我國(guó)投資驅(qū)動(dòng)增長(zhǎng)的格局決定了現(xiàn)階段政府仍然需要實(shí)施積極的財(cái)政政策，穩(wěn)定對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資，對(duì)償還存量債務(wù)和控制新增債務(wù)增加了難度。近年來(lái)，中央政府開始將地方債納入規(guī)范化管理軌道，進(jìn)行融資模式的創(chuàng)新與改革，嚴(yán)格控制債務(wù)規(guī)模。

1.地方政府債務(wù)的基本情況

1.1形成原因

1994年以來(lái)，我國(guó)開始實(shí)行分稅制，中央政府和地方政府在財(cái)權(quán)和事權(quán)劃分上存在著矛盾。在推進(jìn)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化過(guò)程中，地方政府大規(guī)模興建了經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)、工業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)等新型城區(qū)，配套了大量的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)。這些基礎(chǔ)建設(shè)的投資金額巨大，回收期限長(zhǎng)，大大超出了彼時(shí)當(dāng)?shù)氐呢?cái)政收入。地方政府為使項(xiàng)目提前“上馬”，通過(guò)城投公司等融資平臺(tái)進(jìn)行大規(guī)模融資，以獲得土地出讓金收入和銀行貸款資金為主要資金來(lái)源，彌補(bǔ)了建設(shè)資金不足的問(wèn)題，同時(shí)逐漸累積了高額的債務(wù)。

1.2債務(wù)負(fù)擔(dān)

地方政府的隱形債務(wù)極大地增加了財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。審計(jì)署2013年對(duì)全國(guó)政府性債務(wù)進(jìn)行了全面審計(jì)，顯示：截至2013年6月底，我國(guó)負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)約20.7萬(wàn)億元。其中，中央政府的債務(wù)金額約9.8萬(wàn)億元;省級(jí)約1.78萬(wàn)億元，市級(jí)約4.84萬(wàn)億元，縣級(jí)約3.96萬(wàn)億元，鄉(xiāng)鎮(zhèn)約0.31萬(wàn)億元，合計(jì)地方政府的債務(wù)金額約10.89萬(wàn)億元。地方融資平臺(tái)公司作為主要的借債主體，其借債金額約為4.08萬(wàn)億元，約占37.4%。近幾年將是我國(guó)地方政府的償債高峰，其中2015年需償還債務(wù)約1.86萬(wàn)億元，約占總償債金額的17.06%;2016年需償還債務(wù)約1.26萬(wàn)億元，占11.58%;2017年需償還債務(wù)為0.85萬(wàn)億元，占7.79%;2018年及以后，需償還債務(wù)約2.04萬(wàn)億元，占18.76%。

《國(guó)務(wù)院關(guān)于提請(qǐng)審議批準(zhǔn)2015年地方政府債務(wù)限額的議案》中確認(rèn)，截至2014年底，地方債約15.4萬(wàn)億元，2015年新增債務(wù)6000億元，即限制總額為16萬(wàn)億元。

2.地方債務(wù)規(guī)范化管理舉措

2.1“修明渠，堵暗道”，嚴(yán)控融資渠道

中央政府在摸清情況的基礎(chǔ)上，開始規(guī)范地方舉債機(jī)制。首先，嚴(yán)格限制借債主體的資格，賦予地方政府適度的舉債權(quán)限。省、自治區(qū)、直轄市級(jí)政府經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)后可以適度舉借債務(wù)，市縣級(jí)政府需由上級(jí)政府代為舉借債務(wù)。其次，劃清政府債與企業(yè)債的界限。地方融資平臺(tái)回歸企業(yè)信用，銀行對(duì)其資產(chǎn)質(zhì)量、現(xiàn)金流狀況進(jìn)行評(píng)估。再次，推廣政府和社會(huì)資本合作（PPP），劃清政府和社會(huì)資本方的責(zé)任。投資者或項(xiàng)目公司可以通過(guò)銀行貸款、企業(yè)債、項(xiàng)目收益?zhèn)①Y產(chǎn)證券化等市場(chǎng)化方式發(fā)債并償債，政府承擔(dān)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)、合理定價(jià)、財(cái)政補(bǔ)貼責(zé)任。

2.2“還舊債，限新債”，化解存量債務(wù)

中央政府頒布新預(yù)算法，在甄別政府債和企業(yè)債的基礎(chǔ)上，將政府債納入全口徑預(yù)算管理，分為一般債務(wù)和專項(xiàng)債務(wù)。地方政府可以通過(guò)申請(qǐng)發(fā)行債券置換，以降低利息負(fù)擔(dān)，優(yōu)化期限結(jié)構(gòu)，降低償債高峰對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的壓力和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。采取注入優(yōu)良資產(chǎn)等多種措施，提高項(xiàng)目盈利能力，增強(qiáng)項(xiàng)目自身的償債能力。新增地方政府債務(wù)實(shí)行限額管理制度，嚴(yán)控債務(wù)增長(zhǎng)速度。

2.3完善配套制度建設(shè)

首先，建立債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制。按照各地區(qū)一般債務(wù)、專項(xiàng)債務(wù)、或有債務(wù)等情況，測(cè)算債務(wù)率、新增債務(wù)率、償債率、逾期債務(wù)率等指標(biāo)，評(píng)估各地區(qū)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)狀況，建立債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制?！蹲h案》預(yù)計(jì)2015年地方政府債務(wù)率為86%，明確將“債務(wù)率不超過(guò)100%”作為我國(guó)地方政府債務(wù)的整體風(fēng)險(xiǎn)警戒線。其次，中央政府實(shí)行不救助原則，地方政府出現(xiàn)償債困難時(shí)，要通過(guò)控制項(xiàng)目規(guī)模、壓縮經(jīng)費(fèi)、處置資產(chǎn)等方式，籌集資金自償債務(wù)。再次，建立地方政府性債務(wù)的統(tǒng)計(jì)報(bào)告公開制度，重大措施如棚戶區(qū)改造的政府性債務(wù)單獨(dú)統(tǒng)計(jì)報(bào)告。另外，建立問(wèn)責(zé)考核機(jī)制，把政府性債務(wù)作為一個(gè)硬指標(biāo)納入政績(jī)考核。

3.地方政府融資新模式

現(xiàn)階段，地方政府需要多渠道地采取適當(dāng)?shù)娜谫Y方式，化解地方政府債務(wù)危機(jī)，有必要考察各種融資方式化解地方債務(wù)的能力。

3.1置換地方政府存量債務(wù)

財(cái)政部在甄別存量債的基礎(chǔ)上，將短期、高息債務(wù)置換成中長(zhǎng)期、低成本的債券，有利于優(yōu)化債務(wù)期限結(jié)構(gòu)，降低債務(wù)的融資成本，化解集中償債的風(fēng)險(xiǎn)。2015年，3月12日，財(cái)政部首次確認(rèn)1萬(wàn)億的地方債置換額度。6月12日，財(cái)政部再次確認(rèn)1萬(wàn)億的地方債置換額度?！秶?guó)務(wù)院關(guān)于提請(qǐng)審議批準(zhǔn)2015年地方政府債務(wù)限額的議案》確認(rèn)總額為3.2萬(wàn)億的地方債置換額度。

3.2市場(chǎng)化政府舉債機(jī)制

中央政府賦予地方政府適度發(fā)行債券的權(quán)限，同時(shí)，在全口徑預(yù)算管理和嚴(yán)格發(fā)債程序的基礎(chǔ)上，實(shí)施債務(wù)上限的限額管理，即地方政府每年新增債務(wù)需在考慮審計(jì)結(jié)果和當(dāng)年財(cái)政赤字的基礎(chǔ)上設(shè)定債務(wù)“天花板”。地方政府可以在每年的動(dòng)態(tài)限額范圍內(nèi)自主發(fā)行地方政府債務(wù)。2009年，中央政府以“代發(fā)代還”方式幫助地方政府償還債務(wù)，經(jīng)過(guò)不斷發(fā)展，到2014年其代發(fā)規(guī)模達(dá)到約4000億元。2014年，上海、浙江、廣東、深圳等10省市啟動(dòng)“自發(fā)自還”的地方債務(wù)總規(guī)模超過(guò)1000億元。截至2015年8月底，地方政府共發(fā)行了約1.874萬(wàn)億元的地方債，其中大部分為5-10年期的債券，對(duì)于緩解2015年的償債壓力具有重要作用。

3.3政府和社會(huì)資本合作

政府和社會(huì)資本合作（PPP）機(jī)制是政府方與社會(huì)資本方通過(guò)建立合作伙伴關(guān)系來(lái)生產(chǎn)、提供或經(jīng)營(yíng)公共產(chǎn)品或服務(wù)的一種方式。2014年開始，國(guó)家發(fā)展改革委和財(cái)政部積極推動(dòng)PPP機(jī)制，發(fā)布了兩部委的《通用合同指南》，建立了各自的PPP示范項(xiàng)目庫(kù)，逐步實(shí)現(xiàn)特許經(jīng)營(yíng)立法，完善財(cái)政補(bǔ)貼和預(yù)算制度，建立和完善項(xiàng)目管理體系和績(jī)效評(píng)價(jià)體系等配套建設(shè)，為我國(guó)PPP項(xiàng)目投資發(fā)展創(chuàng)造了各種必備條件。我國(guó)尚處于PPP模式發(fā)展的初級(jí)階段，目前PPP機(jī)制推行過(guò)程中存在諸多困難，短期內(nèi)試圖通過(guò)PPP模式來(lái)化解存量債務(wù)尚有難度。但是，通過(guò)新建項(xiàng)目和在建項(xiàng)目采購(gòu)優(yōu)先采用PPP機(jī)制，有利于解決融資困難的問(wèn)題，有利于控制債務(wù)增量。

3.4境外發(fā)債

境外發(fā)債的優(yōu)勢(shì)在于能夠獲得較低的資金成本，并且少受上級(jí)政府的約束。例如，北京市基礎(chǔ)設(shè)施投資有限公司在海外成立20億美元中期票據(jù)計(jì)劃。但是境外發(fā)債程序復(fù)雜，融資平臺(tái)公司難以獲得較高的信用評(píng)級(jí)，獲得海外投資者的認(rèn)可具有難度。境外發(fā)債機(jī)制處于艱難探索之中，未來(lái)發(fā)展空間有限。

4.政策建議

從根本上解決地方政府債務(wù)問(wèn)題，仍然需要依賴于我國(guó)各項(xiàng)改革綜合發(fā)揮作用，如財(cái)稅體制改革、投資體制改革、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展機(jī)制等。2015年為解決當(dāng)前償債問(wèn)題，需要使用各種新的融資模式，例如通過(guò)發(fā)行地方政府債務(wù)，置換高息債務(wù)，采用PPP機(jī)制吸引社會(huì)資本投資，探索境外發(fā)債等。雖然各種融資方式發(fā)揮作用均有局限，不能完全解決存量債務(wù)問(wèn)題和滿足新增投資需求，但是隨著我國(guó)政府繼續(xù)深化改革，規(guī)范債務(wù)管理，化解存量債務(wù)，嚴(yán)控新增債務(wù)，有利于解決地方債務(wù)問(wèn)題。建議繼續(xù)深化財(cái)稅體制改革，轉(zhuǎn)變政府職能，從公司型變?yōu)楣卜?wù)型。建議轉(zhuǎn)變投資建設(shè)思維模式，地方基礎(chǔ)設(shè)施投資需要考慮財(cái)政資金的使用效率，需要考慮資金層面的制約。建議繼續(xù)完善“自發(fā)自還”的舉債機(jī)制，完善PPP機(jī)制的配套制度建設(shè)。

參考文獻(xiàn)

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（作者單位：中國(guó)社會(huì)科學(xué)院研究生院）