哪些公共文化設(shè)施適用PPP

邵堅(jiān)寧

在國(guó)家的大力推動(dòng)下，PPP已成為當(dāng)前公共設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域最熱的運(yùn)作模式，不少地方政府和行業(yè)主管部門躍躍欲試。但并非所有項(xiàng)目都適合采用PPP模式，在文化大繁榮大發(fā)展的背景下，PPP到底適用于哪些公共文化領(lǐng)域亟待厘清。

公共文化設(shè)施PPP應(yīng)用不多

黨的十八屆三中全會(huì)后，隨著財(cái)政體制改革的推進(jìn)，地方政府融資逐漸從隱性債務(wù)向顯性債務(wù)轉(zhuǎn)變，加之中國(guó)經(jīng)濟(jì)“新常態(tài)”下各地財(cái)政收入壓力增大，主要依靠財(cái)政投入建設(shè)公共設(shè)施的模式難以為繼，政府和社會(huì)資本合作模式（Public-Private Partnership，簡(jiǎn)稱PPP）逐漸成為我國(guó)政府著力推廣的一種公共設(shè)施和公共服務(wù)供給模式。

2014年以來，國(guó)務(wù)院、財(cái)政部、國(guó)家發(fā)展改革委、中國(guó)人民銀行等有關(guān)部門陸續(xù)發(fā)布了《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問題的通知》（財(cái)金〔2014〕76號(hào)）、《關(guān)于政府和社會(huì)資本合作示范項(xiàng)目實(shí)施有關(guān)問題的通知》（財(cái)金〔2014〕112號(hào)）、《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）》（財(cái)金〔2014〕113號(hào)）、《關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見》（國(guó)發(fā)〔2014〕60號(hào)）、《關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見》（發(fā)改投資〔2014〕2724號(hào)）、《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式指導(dǎo)意見的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2015〕42號(hào)）等推廣PPP模式的文件。繼2014年11月財(cái)政部發(fā)布了30項(xiàng)PPP示范項(xiàng)目后，今年5月，國(guó)家發(fā)展改革委又發(fā)布了1043個(gè)PPP項(xiàng)目，涉及總投資達(dá)1.97萬億元。一時(shí)間，PPP成為公共設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域最熱的運(yùn)作模式。

公共文化設(shè)施屬公共服務(wù)領(lǐng)域中的一大類別，根據(jù)中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳2015年初發(fā)布的《關(guān)于加快構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系的意見》，公共文化設(shè)施包括文化設(shè)施、廣電設(shè)施、體育設(shè)施、流動(dòng)設(shè)施、輔助設(shè)施五類。

與地鐵、橋梁、機(jī)場(chǎng)、電廠、水廠、污水與垃圾處理等傳統(tǒng)PPP項(xiàng)目相比，公共文化領(lǐng)域中的文化中心、博物館、圖書館、美術(shù)館、體育場(chǎng)等公共文化項(xiàng)目，收益和市場(chǎng)需求較為不穩(wěn)定，這些領(lǐng)域在什么情況下可采用PPP模式，目前國(guó)家有關(guān)部門并沒有給出相關(guān)指引，還有待進(jìn)一步研究。

綜觀國(guó)外，政府管理中并沒有界限清晰的“公共文化設(shè)施”概念，由于意識(shí)形態(tài)、政府理念、歷史沿襲和現(xiàn)實(shí)因素等差異，國(guó)外政府公共產(chǎn)品和服務(wù)供給模式也各有差異，主要分為以法國(guó)、日本為代表的“政府主導(dǎo)”模式，以美國(guó)、加拿大、瑞士等為代表的“民間主導(dǎo)”模式和以澳大利亞、芬蘭英國(guó)等為代表的“一臂之距”模式三種類型。

而在國(guó)內(nèi)，自2005年10月黨的十六屆五中全會(huì)第一次正式提出要“逐步形成覆蓋全社會(huì)的比較完備的公共文化服務(wù)體系”起，特別是2012年中共十七屆六中全會(huì)發(fā)布《中共中央推動(dòng)文化大發(fā)展大繁榮的決定》以后，理論界對(duì)于PPP在公共服務(wù)領(lǐng)域中的應(yīng)用探討開始興起，但現(xiàn)實(shí)操作中公共文化設(shè)施采用PPP模式的案例并不多，還缺乏可資借鑒的經(jīng)驗(yàn)。

起初，有學(xué)者提出可在公共圖書館項(xiàng)目中應(yīng)用PPP模式等市場(chǎng)化運(yùn)作模式，也有一些學(xué)者在分析新疆、西安等地文化產(chǎn)業(yè)和文化事業(yè)融資模式時(shí)提出可采用PPP模式，但初期的研究只對(duì)PPP模式進(jìn)行了簡(jiǎn)單的介紹，并未就公共文化設(shè)施建設(shè)如何采用PPP模式進(jìn)行分析。

隨著研究的深入，一些學(xué)者從理論層面對(duì)公共文化設(shè)施應(yīng)用PPP模式的機(jī)理和路徑進(jìn)行了研究。如，李艷芳、趙瑋采用公共物品理論、交易成本理論的視角，就農(nóng)村公共文化產(chǎn)品及服務(wù)供給如何采用PPP模式進(jìn)行了分析，提出了具體操作流程;張艷茹、陳通、汪勇杰從博弈論的視角，分析了PPP模式下政府建設(shè)單位應(yīng)對(duì)承包商機(jī)會(huì)主義行為的演化路徑，并提出了政府的應(yīng)對(duì)建議。

此外，也有一些學(xué)者從實(shí)踐層面，對(duì)國(guó)內(nèi)僅有的國(guó)家體育場(chǎng)、寧波文化廣場(chǎng)大劇院等公共文化設(shè)施應(yīng)用PPP模式的經(jīng)典案例進(jìn)行了分析，得出了公共文化設(shè)施運(yùn)用PPP模式的可行性結(jié)論。

誰可成功牽手

理論上，PPP模式適用于公共圖書館、公共博物館、公共美術(shù)館、文化館、文化站、綜合文化服務(wù)中心、公共體育場(chǎng)館、廣播設(shè)施等各類公共文化設(shè)施建設(shè)。但判斷是否真的適用，還須從項(xiàng)目成功因素的角度進(jìn)行分析。

北京奧運(yùn)期間采用PPP模式建設(shè)國(guó)家體育場(chǎng)算是國(guó)內(nèi)公共文化領(lǐng)域較為成功的案例。

在國(guó)家體育場(chǎng)（鳥巢）的項(xiàng)目測(cè)算中，由于場(chǎng)館內(nèi)觀眾席僅為91000個(gè)，而通常在場(chǎng)館內(nèi)舉辦的活動(dòng)大部分為大型體育賽事，觀眾往往爆滿。當(dāng)觀眾人數(shù)達(dá)到限定數(shù)量時(shí)，場(chǎng)館無法容納新增加的觀眾人群。此時(shí)，國(guó)家體育場(chǎng)具有排他性，屬于準(zhǔn)公共物品，可通過市場(chǎng)機(jī)制來提供。于是，北京市政府決定采用PPP模式開展國(guó)家體育場(chǎng)項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。

自2002年4月起，原北京市計(jì)委開始組織國(guó)家體育場(chǎng)項(xiàng)目法人招標(biāo)事宜。經(jīng)過談判，并報(bào)北京市政府批準(zhǔn)，2003年7月最終確定了由中國(guó)中信集團(tuán)公司、北京城建集團(tuán)有限責(zé)任公司、國(guó)安岳強(qiáng)有限公司（香港）、金州控股集團(tuán)有限公司（美國(guó)）4家企業(yè)組成的中信集團(tuán)聯(lián)合體，成為國(guó)家體育場(chǎng)項(xiàng)目法人合作方招標(biāo)的中標(biāo)人。由代表北京市政府的北京國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理有限公司和中信集團(tuán)聯(lián)合體合作組建的項(xiàng)目公司——國(guó)家體育場(chǎng)有限責(zé)任公司負(fù)責(zé)建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。

事實(shí)上，類似體育場(chǎng)的博物館、文化館、美術(shù)館、文化站等其他公共文化設(shè)施，都具有一定的空間規(guī)模，存在相應(yīng)的可容納人數(shù)限制，具有某種程度的排他性，屬于準(zhǔn)公共物品，構(gòu)成了采用PPP模式的基本條件。

而更深層次的原因在于，穩(wěn)定而大量的受眾需求與“使用者付費(fèi)機(jī)制”相結(jié)合，保障了國(guó)家體育場(chǎng)（鳥巢）在運(yùn)營(yíng)中能夠獲得穩(wěn)定而大量的收益，使得項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)方在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)中有利可圖，為鳥巢項(xiàng)目的成功運(yùn)營(yíng)奠定了基礎(chǔ)。

與國(guó)家體育場(chǎng)形成對(duì)比的是國(guó)家大劇院項(xiàng)目，該項(xiàng)目總投資超過30億元，建成后每年在水、電等能源及外部清潔方面的維護(hù)消耗將達(dá)數(shù)千萬元。且大劇院定位于國(guó)家級(jí)的公益性文化設(shè)施，在經(jīng)營(yíng)理念上要求始終把追求社會(huì)效益放在首位。要達(dá)到提高人民群眾文化生活水平的目標(biāo)，就得讓群眾消費(fèi)得起，只能采取低于市場(chǎng)平均水平的低票價(jià)運(yùn)營(yíng)模式，私人部門參與此項(xiàng)設(shè)施的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)難以保證獲利。該項(xiàng)目最終采用政府主導(dǎo)的建設(shè)模式，全部投資來自于政府財(cái)政，并成立事業(yè)單位對(duì)大劇院進(jìn)行管理運(yùn)營(yíng)。

由此可見，公共文化設(shè)施項(xiàng)目采用PPP模式的基本條件大致為四個(gè)方面：具備準(zhǔn)公共物品的屬性;政府部門“有利可圖”，此處的“利”理解為采用PPP模式與政府部門自己投資建設(shè)相比，成本更低、質(zhì)量更高、更符合政治績(jī)效;私人部門“有利可圖”，此處的“利”理解為凈利潤(rùn);有穩(wěn)定而大量的受眾需求。

但盡管公共文化設(shè)施基本都具備準(zhǔn)公共物品的特性，然而并非所有公共文化設(shè)施都滿足其他三個(gè)條件。一方面并非所有公共文化設(shè)施都使政府部門“有利可圖”。如村級(jí)綜合文化服務(wù)中心、街道文化站等基層公共文化設(shè)施的建設(shè)中，由于基層政府更了解當(dāng)?shù)鼐用駥?duì)文化服務(wù)的需求，信息更完備;相反，私人部門由于不掌握當(dāng)?shù)鼐用竦木唧w情況和服務(wù)訴求，此時(shí)，政府部門比私人部門可能具備更低的建設(shè)成本和更好的服務(wù)效果。

另一方面并非所有公共文化設(shè)施的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)都能使私人部門有利可圖。如博物館、圖書館、文化館、綜合文化服務(wù)中心等項(xiàng)目，往往在建設(shè)初期投入較大，建成正式運(yùn)營(yíng)后往往采用免費(fèi)或低價(jià)提供服務(wù)的方式，無穩(wěn)定的現(xiàn)金流，私人部門無利可圖，難以直接采用PPP模式。

再者，并非所有公共文化設(shè)施都有穩(wěn)定而大量的受眾需求。如在一些邊遠(yuǎn)地區(qū)或外出務(wù)工情況較為嚴(yán)重的農(nóng)村建設(shè)綜合文化服務(wù)中心、圖書館等公共文化設(shè)施，由于大部分青壯年已外出務(wù)工，留守人員主要為老人和兒童，總受眾群體人數(shù)不多，且受老人和兒童行為習(xí)慣影響，文化服務(wù)需求不高，難以形成穩(wěn)定而大量的受眾需求。

可見，在分析是否適合采用PPP模式時(shí)，需根據(jù)公共文化設(shè)施的具體情況進(jìn)行具體分析。

但值得注意的是，雖然一些公共文化設(shè)施項(xiàng)目本身并不具備采用PPP模式的基本條件，條件允許時(shí)，可通過人為的方案設(shè)計(jì)，創(chuàng)造條件去采用PPP模式。如廣東清遠(yuǎn)市2015年6月發(fā)布了圖書館、城市館與博物館、演藝中心等擬招標(biāo)的PPP項(xiàng)目，并在標(biāo)書中明確指出“本項(xiàng)目為純公益性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，缺乏‘使用者付費(fèi)機(jī)制，因此回報(bào)機(jī)制采用政府付費(fèi)方式。由政府在項(xiàng)目建成后，通過購(gòu)買服務(wù)方式支付該項(xiàng)目的投資成本、運(yùn)營(yíng)維護(hù)費(fèi)用及不少于8%的投資回報(bào)?！?/p>

這表明，盡管一些項(xiàng)目本不具備使私人部門“有利可圖”的基本條件，但通過政府購(gòu)買服務(wù)的方案設(shè)計(jì)，也可人為地使私人部門從中“有利可圖”，PPP模式仍有用武之地。

但值得注意的是，如果脫離客觀實(shí)際，一味硬創(chuàng)造條件上馬PPP項(xiàng)目，恐怕項(xiàng)目還是會(huì)以失敗告終。

（作者：中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院公共財(cái)政與公共政策在讀博士）