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    有“牙”還需配“手腳”

    2015-05-30 10:48:04謝慶裕
    環(huán)境 2015年10期
    關(guān)鍵詞:環(huán)保法工商戶裁量權(quán)

    謝慶裕

    面對企業(yè)多項污染物超標(biāo),同時適用數(shù)種行政處罰和強(qiáng)制措施的情況下,環(huán)保部門是否要窮盡新環(huán)保法及其配套辦法規(guī)定的所有手段?如何操作才能既盡職、又免責(zé)?

    “有牙還需真咬”,史上最嚴(yán)新環(huán)保法實施大半年,這部被譽(yù)為“長牙齒”的法律推行以來討論的聲音一直不斷。如何進(jìn)一步規(guī)范明確自由裁量權(quán)的使用、理順新法實施中與司法部門的配合、彌補(bǔ)新法與現(xiàn)行環(huán)保條文銜接中的漏洞,將成為新環(huán)保法對污染行為實施“真咬”的關(guān)鍵。

    湖北經(jīng)濟(jì)學(xué)院院長呂忠梅在接受媒體采訪時表示,新環(huán)保法被定位為生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的綜合性法律,具有基礎(chǔ)性地位,主要是建立全局性、原則性的制度體系。從這個意義上,應(yīng)該有制度將新環(huán)保法的原則性規(guī)定,根據(jù)各類環(huán)境違法問題和各地情況進(jìn)行具體化。

    “長了‘牙齒的新環(huán)保法,如果不配套‘手腳,其可行性就會變差?!?呂忠梅說。

    自由裁量權(quán)過大,執(zhí)法存風(fēng)險

    “罰太少,沒有震懾力。罰太多了,又可能被企業(yè)投訴濫罰,甚至引起訴訟。”某地方環(huán)保局執(zhí)法人員訴苦,在新環(huán)保法中同時也加大了對環(huán)保部門的問責(zé)力度,執(zhí)法過程中也會更謹(jǐn)慎。但新環(huán)保法一些條款自由裁量權(quán)過大、過寬,也在執(zhí)行中帶來困惑。

    如珠海市環(huán)保局一名環(huán)保執(zhí)法人員指出,新環(huán)保法的配套辦法對于某些環(huán)境違法行為的查處,可以交叉適用。例如,對于超標(biāo)排放含重金屬等有毒有害物質(zhì)的違法行為、私設(shè)暗管或者不正常運(yùn)行污染防治設(shè)施的違法行為,可以同時適用按日計罰、查封扣押、限產(chǎn)停產(chǎn)等措施,而面對這類違法行為是否要窮盡新環(huán)保法的配套辦法規(guī)定的所有措施?作為執(zhí)法部門如何判斷應(yīng)采取哪一種措施才能達(dá)到實際的查處效果,做到盡職免責(zé),建議國家考慮出具相應(yīng)的指導(dǎo)意見予以明確。

    環(huán)境保護(hù)部出臺的《實施環(huán)境保護(hù)查封、扣押暫行辦法》(征求意見稿)中對可實施查封、扣押和應(yīng)當(dāng)立即實施查封、扣押的6種情形予以了明確,規(guī)定了實施程序,細(xì)化了原條文,但嚴(yán)重污染和一般污染未相對嚴(yán)格區(qū)分,可以用與應(yīng)當(dāng)用也未明確。“查封、扣押權(quán)是一把雙刃劍,一方面賦予環(huán)保部門強(qiáng)制執(zhí)法權(quán),另一方面也對失職明確予以規(guī)定,要追究相關(guān)人員的責(zé)任,但關(guān)鍵是條文中的使用條件也模糊,盡職失職界限不明確,執(zhí)法風(fēng)險大?!?/p>

    有基層執(zhí)法人員指出,原條文的本意是希望具體問題具體分析,賦予環(huán)保部門自由裁量權(quán),加大基層執(zhí)法的靈活性,但作為基層執(zhí)法,自由裁量權(quán)模糊就等于可能面臨追責(zé)的風(fēng)險,寧可從上到下的統(tǒng)一執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn),便于操作,避免追責(zé),因此對于此條款的適用條件還需進(jìn)一步細(xì)化明確。

    而今年7月1日起實施的新《廣東省環(huán)保條例》(以下簡稱“新條例”)雖然結(jié)合我省實際,對新環(huán)保法的若干規(guī)定進(jìn)行了進(jìn)一步細(xì)化。但新條例中涉及的自由裁量權(quán)在實際操作中如何拿捏,已引起了環(huán)保部門關(guān)注。如按日計罰中包含“法律法規(guī)規(guī)定的其他行為”。這里面的其他行為是指哪些行為,就存在環(huán)保部門執(zhí)法中的自由裁量權(quán)問題,或者需要人大出臺細(xì)則解釋。又如“重點(diǎn)排污單位不公開或者不如實公開環(huán)境信息的”也可以實施按日計罰,這里面多長時間不公開才屬于按日計罰范疇,整改時間是否納入等等,都需要進(jìn)一步解釋。

    據(jù)省環(huán)境保護(hù)廳相關(guān)負(fù)責(zé)人介紹,在新《條例》實施過程中,將修訂完善環(huán)境行政處罰自由裁量權(quán)裁量標(biāo)準(zhǔn),規(guī)范行政執(zhí)法行為。同時加強(qiáng)新環(huán)保法和新條例的配套立法,積極推進(jìn)飲用水源保護(hù)、大氣和固體廢物污染防治等地方性法規(guī)的修訂工作,完善配套政策措施。省環(huán)境保護(hù)廳關(guān)于<廣東省環(huán)境保護(hù)條例>的環(huán)境行政處罰自由裁量權(quán)裁量標(biāo)準(zhǔn)》今年7月已公開征求意見,該《標(biāo)準(zhǔn)》對多種違法行為的具體違法事實與情節(jié)相對應(yīng)的處罰標(biāo)準(zhǔn)都進(jìn)行了細(xì)化。

    司法銜接有待進(jìn)一步理順

    “我們查封了企業(yè)的違法排污設(shè)備,后來發(fā)現(xiàn)封條被撕毀,報警想讓警察介入,但警方認(rèn)為由于沒有拍到撕封條的錄像而無法辦理?!睎|莞市環(huán)監(jiān)局相關(guān)負(fù)責(zé)人告訴筆者這一令人無奈的經(jīng)歷。中山市環(huán)保局也建議,環(huán)保部或省環(huán)保廳與公安機(jī)關(guān)專門就查封后擅自撕毀封條、變更查封狀態(tài)等問題出臺規(guī)范性文件,督促公安機(jī)關(guān)及時跟進(jìn)處理。

    珠海等地方環(huán)監(jiān)局人士則反映,在“兩法銜接”的實施過程中,監(jiān)測報告的認(rèn)可以及涉及固體廢物的認(rèn)定工作耗時較長,較難滿足公安部門的時限要求,也難以及時控制環(huán)境違法責(zé)任人。建議簡化、優(yōu)化相關(guān)流程?!拔U鑒定機(jī)構(gòu)全省只有3家,一來一回就耗費(fèi)很長時間,而法律規(guī)定拘留一個月就要放人。如果超標(biāo)3倍以上還要送省里具備相關(guān)資質(zhì)的機(jī)構(gòu)認(rèn)可后,才能通知公安去抓人,企業(yè)往往都已經(jīng)跑了?!?/p>

    新環(huán)保法賦予了環(huán)保部門查封扣押,移送公安進(jìn)行行政拘留等權(quán)利。但當(dāng)遭遇暴力抗法、或者移送環(huán)境污染犯罪時,與公安等司法部門如何更緊密的聯(lián)動執(zhí)法,仍是環(huán)保執(zhí)法人員的普遍期盼。

    深圳市環(huán)保部門反映,其作出的環(huán)境處罰決定通常都要求違法企業(yè)立即停止違法行為或者拆除違法生產(chǎn)工序等,但個別企業(yè)往往繳納罰款后并不停止違法行為,導(dǎo)致污染繼續(xù)發(fā)生。針對這種情況,環(huán)保部門依法申請法院強(qiáng)制執(zhí)行,但是法院對“停止違法行為”或“停止違法項目的運(yùn)行使用”的強(qiáng)制執(zhí)行不予支持,抑制了環(huán)保部門執(zhí)法的積極性,同時也降低了法律的權(quán)威性和環(huán)保部門的公信力。

    去年以來,佛山設(shè)立的“環(huán)保警察”成為環(huán)保與公安機(jī)關(guān)執(zhí)法聯(lián)動機(jī)制的創(chuàng)新亮點(diǎn),引起廣泛關(guān)注。但佛山市環(huán)保部門人員坦言,從長遠(yuǎn)來看,目前的“環(huán)保警察”還是要打上引號,這是因為其還不是真正意義上的一個獨(dú)立警種, “人員是在原有公安經(jīng)偵支隊的人力配置中,抽調(diào)組成。可以說,領(lǐng)導(dǎo)重視是目前‘環(huán)保警察能夠運(yùn)行的最重要的組織保障?!?/p>

    “但是,如果在行政的推動恢復(fù)常態(tài)之后,人力是否還調(diào)動得起來,機(jī)制是否還一如既往的順暢,還有待長遠(yuǎn)觀察,應(yīng)考慮建設(shè)長效機(jī)制”,該人士指出。據(jù)悉,河北“環(huán)保警察”就是專門從事環(huán)境偵查案件工作,人員常駐環(huán)保局,隨時接受環(huán)保部門調(diào)遣。

    廣東省環(huán)保社會監(jiān)督員、廣東三環(huán)匯華律師事務(wù)所律師程躍華表示,作為一項新生事物,“環(huán)保警察”需要在實踐中不斷磨合,“寧可放慢一點(diǎn),也要做好一點(diǎn),貴在堅持不懈,防止半途而廢”。環(huán)保部門和公安部門都要加強(qiáng)溝通和培訓(xùn)。

    程躍華說,例如執(zhí)法全程錄像符合刑事訴訟法的證據(jù)鏈要求,以往只習(xí)慣于拍照取證的環(huán)保監(jiān)察人員就要學(xué)習(xí),可以邀請公檢法系統(tǒng)的專家對一些典型案件進(jìn)行詳細(xì)解讀,提升環(huán)保監(jiān)察人員的業(yè)務(wù)及法律水平。而在污染程度的取證方面,“環(huán)保警察”則需要向環(huán)保部門“取經(jīng)”。

    近日,肇慶市也在環(huán)境執(zhí)法聯(lián)動上制定了相關(guān)的實施意見。如在市各級環(huán)委會的框架下,建立由政府牽頭、富有環(huán)保監(jiān)管責(zé)任的20個部門為成員參與的環(huán)境執(zhí)法聯(lián)動工作會議制度。日常建立聯(lián)絡(luò)員制度,負(fù)有環(huán)保監(jiān)管職責(zé)部門確立1到2名聯(lián)絡(luò)員,負(fù)責(zé)環(huán)保執(zhí)法日常事務(wù)聯(lián)絡(luò)工作,原則上每季度召開1次聯(lián)絡(luò)員會議。在市公安局經(jīng)濟(jì)犯罪偵查支隊成立“環(huán)保警察”的基礎(chǔ)上,各縣(市、區(qū))公安部門各指定2名骨干力量協(xié)助環(huán)保工作聯(lián)絡(luò)室工作,負(fù)責(zé)與環(huán)境部門聯(lián)系、溝通與移交案件工作。

    事實上,法律機(jī)制與政策條文并不缺乏,關(guān)鍵在于如何貫徹落實。例如,為了解決行政執(zhí)法與刑事司法在打擊環(huán)境污染過程中職責(zé)不明確,信息不對稱等問題,省高級人民法院、省人民檢察院、省環(huán)境保護(hù)廳、省公安廳今年初聯(lián)合制定并印發(fā)《關(guān)于查處涉嫌環(huán)境污染犯罪案件的指導(dǎo)意見》,該《意見》規(guī)定,當(dāng)環(huán)保部門在執(zhí)法檢查,依法實施排污設(shè)施查封、扣押等行政強(qiáng)制措施時,如遇暴力阻撓或者對執(zhí)法人員進(jìn)行恐嚇等情況,公安與環(huán)保部門應(yīng)互相配合開展聯(lián)合執(zhí)法。而當(dāng)公安部門在偵查時需要環(huán)保部門配合取證、監(jiān)測、評估污染損失的情況時,環(huán)保部門也應(yīng)積極配合。

    對無牌無證、個體工商戶

    存執(zhí)法尷尬

    廣東民營經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá),小微企業(yè)以及個體工商戶眾多,一些無牌無證,個體經(jīng)營戶沒有排污證、沒有辦環(huán)保手續(xù),卻是超標(biāo)排放、偷排污染的“??汀薄P颅h(huán)保法實施后,如何對其監(jiān)管處罰,在各地的執(zhí)法實踐中,也有不少有待明晰的地方。

    “無牌無證沒有法定代表人,在當(dāng)事人不配合的情況下,難以確定違法主體;或今天是張三承認(rèn)了是違法主體,第二天張三反口了,說是李四才是違法主體?!睎|莞市環(huán)保局相關(guān)負(fù)責(zé)人表示,在這種情況下,環(huán)保執(zhí)法人員只能找到房東來作見證,查封污染設(shè)備。該局透露,在采用查封扣押的執(zhí)法手段中,一半以上都是無牌無證的電鍍企業(yè)。

    此外,執(zhí)法過程中,小型作坊經(jīng)營者頻繁更換。當(dāng)小型作坊遇到環(huán)保部門立案調(diào)查,事后會馬上去辦理營業(yè)執(zhí)照經(jīng)營者的變更手續(xù)。當(dāng)查封時,該作坊經(jīng)營者與調(diào)查時不相符,故未能進(jìn)行查封處理。由此導(dǎo)致這些小型作坊又再次死灰復(fù)燃,繼續(xù)違法生產(chǎn)。

    有地方環(huán)保部門則建議,對于現(xiàn)場負(fù)責(zé)人“躲貓貓”的情況,如由于現(xiàn)場負(fù)責(zé)人不出現(xiàn)導(dǎo)致難以制作執(zhí)法筆錄和查封決定書等文書,導(dǎo)致查封難的,一是建議環(huán)保部門可先行查封,研究新增“接受調(diào)查通知書”等文書要求經(jīng)營者到環(huán)保部門接受調(diào)查等后續(xù)跟辦措施,以及時停止現(xiàn)場違法排污行為;二是建議與公安部門建立聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制,對經(jīng)營者不出現(xiàn)的情況由公安部門通過詢問工作人員等手段調(diào)出經(jīng)營者戶籍人口信息,由環(huán)保部門制作執(zhí)法筆錄,嚴(yán)厲打擊環(huán)境違法行為。

    “新環(huán)保法還規(guī)定,企、事業(yè)單位未取得排污許可證排放污染物,被責(zé)令停止排污,拒不執(zhí)行的,可以拘留。而同樣沒有排污許可證的個體工商戶,從事相近或相同的生產(chǎn),卻不受排污許可證約束,可能無須承擔(dān)同等的法律責(zé)任?!苯T市環(huán)保局一位負(fù)責(zé)人表示道。

    據(jù)了解,即使是有牌的個體工商戶,隨著商事登記制度改革的推進(jìn),環(huán)保審批已經(jīng)從工商登記前置調(diào)到后置,也就是說,以往要經(jīng)過環(huán)保登記或者環(huán)評審批才能夠拿到工商營業(yè)執(zhí)照,現(xiàn)在都已經(jīng)取消這些前置條件。這導(dǎo)致在珠三角不少城市,拿到工商登記后就沒有辦環(huán)保手續(xù)的企業(yè)有所增多, 一些工商登記為個體經(jīng)營戶的企業(yè),實則進(jìn)行加工等存在污染物排放工序的情況也有所增加。

    而根據(jù)現(xiàn)行排污許可證的規(guī)定,個體工商戶并不需要領(lǐng)排污許可證,環(huán)保部門也沒有給個體工商戶發(fā)排污許可證。而新環(huán)保法規(guī)定,實行排污許可管理的企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)按照排污許可證的要求排放污染物;未取得排污許可證的,不得排放污染物。對此,大量個體工商戶的無證排污尚未能按新環(huán)保法進(jìn)行有效監(jiān)管查處。即使按未驗先投來處罰,個體工商戶也毋需進(jìn)行環(huán)保驗收,通過了環(huán)保驗收才能申領(lǐng)的排污證,這些個體工商戶自然也不可能領(lǐng),未驗先投無從罰起。

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