基層執(zhí)法有些難

梁光源

今年1至7月，環(huán)保部門在全國范圍內(nèi)實施按日連續(xù)處罰案件共348件，罰款數(shù)額共28203.42萬元。而這項被譽為對違法排污企業(yè)最具殺傷力的經(jīng)濟處罰殺手锏，在廣東的運用卻是臨深履薄。資料顯示，今年1至6月期間，廣東按日連續(xù)處罰案件僅為6件，處罰金額也是少之又少。

今年1月1日，被稱為“史上最嚴(yán)”的新環(huán)保法正式實施，其中，按日計罰、查封扣押等被視為環(huán)保執(zhí)法新利器。然而，記者連日走訪廣東省內(nèi)各市環(huán)保部門發(fā)現(xiàn)，這些環(huán)保執(zhí)法新利器在基層環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法實際運用中，仍存在一些問題和困難。不少地市環(huán)境執(zhí)法人員呼吁國家盡快出臺具體操作細(xì)則，進(jìn)一步增強其可操作性。

按日計罰實施難

“新《環(huán)境保護法》對按日計罰作了嚴(yán)格規(guī)定，《環(huán)境保護主管部門實施按日連續(xù)處罰辦法》（以下簡稱《按日連續(xù)處罰辦法》），也給出了5種具體的適用情形，但近9個月的執(zhí)法實踐中，我們發(fā)現(xiàn)條例中的某些適用問題和具體操作仍然不是很清晰，需進(jìn)一步規(guī)范?！苯T市環(huán)境監(jiān)察局相關(guān)負(fù)責(zé)人向記者坦言道。

比如根據(jù)《按日連續(xù)處罰辦法》第十二條：“環(huán)境保護主管部門復(fù)查時發(fā)現(xiàn)排污者拒不改正違法排放污染物行為的，可以對其實施按日連續(xù)處罰?！?在這條款中，怎樣的行為才算是“拒不改正”，困擾著不少基層執(zhí)法人員。

“舉例來說，第一次發(fā)現(xiàn)排放的水污染物中氨氮超標(biāo)，復(fù)查時發(fā)現(xiàn)氨氮達(dá)標(biāo)排放，而其他水污染物因子（如化學(xué)需氧量等）或者大氣污染物因子卻超標(biāo)排放，是否也可以認(rèn)定為‘拒不改正并實施按日連續(xù)處罰？”廣州市環(huán)境監(jiān)察局負(fù)責(zé)人向記者提到。

目前很多排污企業(yè)都涉及水、氣、渣這三種污染物的排放。記者比對了多家企業(yè)歷年來的監(jiān)測數(shù)據(jù)記錄，發(fā)現(xiàn)企業(yè)同一時間存在兩種不同污染物超標(biāo)的機率非常高，環(huán)境監(jiān)察局執(zhí)法人員所擔(dān)憂的情況并非罕見。

在一些環(huán)保法學(xué)專家看來，《按日連續(xù)處罰辦法》的出臺，只是明確了按日連續(xù)處罰的適用范圍，在一定程度上為基層環(huán)境執(zhí)法人員正確實施處罰明確了目標(biāo)方向、提供了有力的依據(jù)，但在具體實踐實施過程中，具體條文適用問題，仍需進(jìn)一步明確。

“對于‘拒不改正，我認(rèn)為是針對同一種類的違法行為，例如前后都是水污染物超標(biāo)或者是大氣污染物超標(biāo)的行為，如果是污染物跨界超標(biāo)，也要面臨被按日連續(xù)處罰，這有失公平性?！币晃欢嗄陱氖颅h(huán)保法研究的業(yè)內(nèi)專家告訴記者，如果復(fù)查時只發(fā)現(xiàn)其有違反環(huán)境保護法律的行為即可啟動按日連續(xù)處罰，這對于企業(yè)來說過于苛刻，也難讓企業(yè)心服口服?！叭绻撬廴疚铮煌蜃映瑯?biāo)，此時啟動按日連續(xù)處罰則無可厚非?！?/p>

近日報載今年1至7月，環(huán)保部門在全國范圍內(nèi)實施按日連續(xù)處罰案件共348件，罰款數(shù)額共28203.42萬元。而這項被譽為對違法排污企業(yè)最具殺傷力的經(jīng)濟處罰殺手锏，在廣東的運用卻是臨深履薄。資料顯示，今年1至6月期間，廣東按日連續(xù)處罰案件僅為6件，處罰金額也是少之又少。

“按日連續(xù)處罰制度里存在一定的訴訟風(fēng)險?！睆V州市某律師所律師向記者介紹到，因按日計罰在法律上可能只是對企業(yè)違法行為的一種推定，在證據(jù)中并無企業(yè)每一天的監(jiān)測報告作為超標(biāo)證據(jù)，這種推定或不符合行政處罰以事實為依據(jù)的原則?！缎姓幜P法》第五條第二款規(guī)定：“設(shè)立和實施行政處罰必須以事實為依據(jù)，與違法行為的事實、性質(zhì)、情節(jié)以及社會危害程度相當(dāng)”“如果確定的行政處罰內(nèi)容達(dá)到‘顯失公正程度，在行政復(fù)議或者行政訴訟中就會被撤銷或者變更”。如當(dāng)事人在收到《行政處罰決定書》后選擇行政復(fù)議或行政訴訟，且有證據(jù)證明在按日連續(xù)處罰期間內(nèi)某一天確實未進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營活動，按日連續(xù)處罰可能被推翻?！爸槿堑貐^(qū)毗鄰港澳，人們的法制意識普遍較強，企業(yè)也不例外，和環(huán)保部門對薄公堂的情況并不鮮見，由于按日連續(xù)處罰并無先例，對我們的執(zhí)法取證是很大的考驗。”佛山市環(huán)保局一位執(zhí)法人員對記者說。

查封扣押執(zhí)行難

2015年1月1日正式實施的《環(huán)境保護主管部門實施查封、扣押辦法》（以下簡稱《查封、扣押辦法》）界定了環(huán)境保護主管部門實施查封、扣押的適用情形及具體對象，全面規(guī)定了調(diào)查取證、審批、決定、執(zhí)行、送達(dá)、實施期限、保管、解除、移送以及檢查監(jiān)督等實施程序。

記者從廣東省環(huán)境保護廳了解到，今年1月至6月期間，廣東對違法排污企業(yè)實施查封扣押的案件有288件，占全省上半年總案件的60%，其中排名前三的分別是，揭陽有52件，廣州有19 件，東莞有16件。

不少基層環(huán)境執(zhí)法人員反映，以前環(huán)境執(zhí)法時，由于環(huán)境執(zhí)法人員沒有現(xiàn)場執(zhí)法權(quán)，違法排污的“三無”小作坊經(jīng)常跟執(zhí)法人員玩起“貓捉老鼠”的游戲——查時停產(chǎn)整治、走時開工生產(chǎn)?！坝辛瞬榉?、扣押權(quán)后，有利于保存現(xiàn)場證據(jù)，能追究環(huán)境犯罪嫌疑人的刑事責(zé)任，更有效地防治污染。”

“從其他部門的執(zhí)法經(jīng)驗來看，查封、扣押是一種行之有效的執(zhí)法手段?！睎|莞市環(huán)境監(jiān)察局鄭偉達(dá)向記者坦言，“目前，在實踐過程中，我們環(huán)境執(zhí)法的查封扣押力度還是相對較弱?！?/p>

“發(fā)現(xiàn)違法排污企業(yè)后，我們環(huán)保部門立刻貼了封條，現(xiàn)場制止了企業(yè)違法排污。但我們執(zhí)法人員走后，有些企業(yè)就會將封條撕毀，或者熟視無睹照常生產(chǎn)。”鄭偉達(dá)告訴記者，雖然有明確的條文說明擅自撕毀封條等會遭受嚴(yán)厲處罰，但由于此項工作需要協(xié)同公安部門共同處理，且要證明到底是誰撕毀了封條，太難了。

目前，由于排污單位環(huán)保意識淡薄，環(huán)境、法治觀念缺乏，對環(huán)境保護的要求無知或者不重視，這種違法行為時有發(fā)生?！叭绻矙C關(guān)沒有及時進(jìn)行跟進(jìn)處理，會助長了違法單位的氣焰，削弱了查封的震懾力。建議環(huán)保部或省環(huán)保廳與公安機關(guān)專門就查封后擅自撕毀封條、變更查封狀態(tài)等問題出臺規(guī)范性文件，督促公安機關(guān)及時跟進(jìn)處理?！敝猩绞协h(huán)保局法規(guī)科相關(guān)負(fù)責(zé)人說。

此外，雖然新《環(huán)境保護法》賦予了環(huán)保部門查封扣押、限產(chǎn)停產(chǎn)等強硬執(zhí)法手段，但是環(huán)保部門由于執(zhí)法編制的限制，一般都是兩名執(zhí)法人員到場檢查，在執(zhí)法過程中面臨違法者暴力抗法、危及執(zhí)法者人身安全等的風(fēng)險?！安榉鈺r，不少涉案企業(yè)抵觸情緒非常強烈，有時甚至?xí)霈F(xiàn)毆打執(zhí)法人員的現(xiàn)象。”

“目前我市查封扣押的案件主要還是以查封為主，扣押成本太高了?！?鄭偉達(dá)說。在具體執(zhí)法過程中，由于涉嫌企業(yè)的生產(chǎn)設(shè)備往往過于龐大，難以搬運，且扣押后保存地點的堆放也是一道難題。

“在日常執(zhí)法過程中，往往不知道下一家待檢查企業(yè)會出現(xiàn)什么樣的違法行為，數(shù)月的實踐，我們學(xué)會了預(yù)先辦理查封扣押的文件，現(xiàn)場對涉事企業(yè)進(jìn)行簡單填寫就可實行相關(guān)查封、扣押?！苯T市環(huán)境監(jiān)察局相關(guān)人員告訴記者，現(xiàn)場查封、扣押后，24小時內(nèi)再補辦相關(guān)手續(xù)，這樣更能有效地控制排污總量、控制偷排等環(huán)境違法行為。據(jù)了解，《查封、扣押辦法》第十三條規(guī)定，“情況緊急，需要當(dāng)場實施查封、扣押的，應(yīng)當(dāng)在實施后二十四小時內(nèi)補辦批準(zhǔn)手續(xù)……”

記者了解到，該項工作中，除上述這些普遍存在的共性問題以外，還存著一些區(qū)域性的問題。如深圳羅湖區(qū)就存在著由于涉事企業(yè)是汽修、餐飲等規(guī)模較小的服務(wù)行業(yè)，污染擾民問題頻發(fā)，但卻難以根治，并不適用對其進(jìn)行查封、扣押?！斑@些污染小、卻影響不斷的環(huán)境違法行為，是否可以改用其他方式進(jìn)行有效監(jiān)管？”深圳市人居環(huán)境委相關(guān)人員表示。

未批先建認(rèn)定難

據(jù)了解，新《環(huán)境保護法》堵住了現(xiàn)行《環(huán)境影響評價法》和《建設(shè)項目環(huán)境保護條例》規(guī)定中“限期補辦”的漏洞，加大了環(huán)評違法項目的處罰力度，對環(huán)評違法項目直接規(guī)定責(zé)令停止建設(shè)、處以罰款，并可以責(zé)令恢復(fù)原狀，終結(jié)了以往建設(shè)項目環(huán)評管理允許“先上車后補票”的做法。

“新環(huán)保法里，并沒對‘未批先建作出明確定義，建議國家或省級環(huán)保部門就此問題進(jìn)行明晰?！?東莞市環(huán)境保護局李科長說，例如目前，東莞市很多企業(yè)都是租用現(xiàn)有的廠房進(jìn)行生產(chǎn)和經(jīng)營，但在現(xiàn)有廠房裝修或安裝生產(chǎn)設(shè)備是否屬于“開工建設(shè)”？這些問題的存在，讓該項處罰工作舉步維艱。

此前，有業(yè)內(nèi)專家建議，國家環(huán)保部門對“未批先建”應(yīng)該有比較明確的定義，例如對水利、城市交通設(shè)施（如：公路、鐵路）、城市基礎(chǔ)設(shè)施及房地產(chǎn)、社會事業(yè)與服務(wù)業(yè)（如：醫(yī)院、學(xué)校）等建設(shè)項目，“未批先建”的環(huán)評違法行為以實際工程開工建設(shè)為標(biāo)準(zhǔn)；對于工業(yè)類建設(shè)項目，綜合考慮廠房產(chǎn)權(quán)歸屬和設(shè)備是否進(jìn)場以判斷，若企業(yè)為租賃廠房建設(shè)的，“未批先建”的環(huán)評違法行為以生產(chǎn)設(shè)備進(jìn)場為標(biāo)準(zhǔn)，若企業(yè)為自建廠房建設(shè)的，“未批先建”的環(huán)評違法行為以廠房的建設(shè)工程開工為標(biāo)準(zhǔn)。

此外，在“未批先建和未驗先投”的問題上，記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，根據(jù)新環(huán)保法中第六十一條指出：“建設(shè)單位未依法提交建設(shè)項目環(huán)境影響評價文件或者環(huán)境影響評價文件未經(jīng)批準(zhǔn)，擅自開工建設(shè)的，由負(fù)有環(huán)境保護監(jiān)督管理職責(zé)的部門責(zé)令停止建設(shè)，處以罰款，并可以責(zé)令恢復(fù)原狀”。也就是說，對于此類情況，環(huán)保部門可以直接罰款，然而規(guī)定卻沒有明確具體罰款數(shù)額。如果結(jié)合廣東省環(huán)境保護條例相關(guān)處理措施，未驗先投的經(jīng)濟處罰額度為10萬元以上。

“對于規(guī)模小的項目或者加工店處罰10萬元以上，會導(dǎo)致群眾意見很大的?！崩羁崎L指出，此外，未投產(chǎn)（未批先建）的比已經(jīng)投產(chǎn)（未驗先投）的處罰還重，這讓群眾也無法理解。

據(jù)了解，雖然目前新環(huán)保法中第六十一條并沒對“未批先建”作出明確的處罰金額，但可參考《環(huán)境影響評價法》第三十一條第一款的規(guī)定：“由有權(quán)審批該項目環(huán)境影響評價文件的環(huán)境保護行政主管部門責(zé)令其停止建設(shè)，限期補辦手續(xù)；逾期不補辦手續(xù)的，可以處五萬元以上二十萬元以下的罰款”。

“這對于公路、鐵路及房地產(chǎn)來說，二十萬元以下的經(jīng)濟處罰也太輕了吧?！睋?jù)了解，新法適用至今，由于未批先建的施工項目，除被處以責(zé)令停止建設(shè)、經(jīng)濟罰款外，責(zé)令恢復(fù)原狀的情況，在全國范圍內(nèi)，并未呈現(xiàn)?！皣覍用鎽?yīng)盡快明確未批先建處罰金額及適用范圍，進(jìn)一步增強其可操作性。”業(yè)內(nèi)環(huán)保人士指出。