城市土地管理體制：變遷、缺陷及完善

殷舉文

摘 要：新中國成立之初，我國實行的城市土地政策是土地國有化，改革開放以后，國有土地可以有償征用。但是我國城市土地管理體制在改革過程中仍然存在著很多問題。本文首先介紹了城市土地管理體制的變遷過程，指出城市土地管理體制存在的種種缺陷，并為完善城市土地管理體制提出了可操作性的建議。

關(guān)鍵詞：城市土地管理體制；變遷；缺陷；策略

1949年新中國成立后，我國的土地制度發(fā)生了翻天覆地的變化，由地主階級的私有制變?yōu)樯鐣髁x公有制，隨后在1952年的土地改革后，轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)民土地所有制，之后又朝著社會主義公有制過渡，在這一波三折的過程中，我國的土地制度經(jīng)歷了一個從不完善到逐漸完善的過程。

1 城市土地管理體制變遷

新中國成立以來，我國的城市土地管理體制改革分為兩個步驟，先是城市土地國有化，然后向國有土地有償使用過渡。以十一屆三中全會作為起點，在此之前和之后的幾年內(nèi)屬于計劃經(jīng)濟體制時期，中共十四大以后是社會主義市場經(jīng)濟建立時期，這兩個時期的共同點是城市土地使用權(quán)歸國家所有；而根本的區(qū)別就是，后者的城市土地可以有償使用，土地的流轉(zhuǎn)權(quán)誕生。

2 城市土地管理體制存在的缺陷

2.1 中央和地方的權(quán)力界定混亂

我國的土地管理法里是這樣說的，我國的土地所有制是社會主義公有制，也就是全民所有或者是部分集體所有。這句話并沒有規(guī)定地方政府對土地的權(quán)限界定，并沒有指出我國地方政府對土地到底有沒有所有權(quán)。最近幾年，我國的“土地財政”所引發(fā)的矛盾日益尖銳，主要是中央和地方對土地的權(quán)力界定混亂所導(dǎo)致的。因為最近幾年由于房地產(chǎn)行業(yè)的火熱發(fā)展，土地帶來的巨大的收益是顯而易見的，雖然在土地管理法中對土地的權(quán)限有了明確的說法，但是在實際過程當中，地方政府采取各種手段，不經(jīng)過審批或者是虛假審批，通過土地的收益增加地方的財政。

2.2 城市土地的儲備制度存在嚴重缺陷

土地儲備制度是最近幾年具有創(chuàng)新性的制度，是我國政府職能發(fā)揮的健全和完善，在宏觀調(diào)控中發(fā)揮了一定的作用。但是，隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，其產(chǎn)生的弊端被無限放大：首先，土地儲備機關(guān)的設(shè)置和政府的職能機關(guān)重疊。政府的職能發(fā)揮作用的目的是實現(xiàn)公共利益的最大化，而土地儲備機關(guān)的目的是獲得最大的土地收益，兩者之間有時候是相矛盾的。其次，土地收購價格沒有一個統(tǒng)一的標準。政府在干預(yù)的同時，也沒有遵循土地市場的導(dǎo)向作用，不同的地方從自己的情況出發(fā)而制定不同的價格。

2.3 土地“黑市”普遍存在

所謂土地黑市其實是非法的，沒有按照我國土地法的規(guī)定進行交易。這主要表現(xiàn)在城市和農(nóng)村兩個區(qū)域：首先，城市存量土地非法交易存在。主要指的是政府劃撥的土地進入土地市場進行炒作。我國土地法律明確規(guī)定，政府劃撥后的經(jīng)營性用地，不得進入土地市場炒作，包括不得轉(zhuǎn)租、抵押和入股等。但是在操作中，很多政府劃撥的土地都私自進入了土地市場，并被隨意地進行處理，這些都是違法行為。這些黑市的存在就造成了國有資產(chǎn)大量流失，落入了私人的腰包。在農(nóng)村中，按照法律規(guī)定，國家必須要征用農(nóng)村的集體土地，這些土地才能改變所有制，成為國家所有，國家才可以把這些土地變?yōu)槌鞘薪ㄔO(shè)用地。由于我國的城鄉(xiāng)發(fā)展很不平衡，特別是在城鄉(xiāng)的銜接地區(qū)，不同所有制造成的土地價格差價很大，這種巨大的價格差異使得土地的供需雙方都對農(nóng)村的土地產(chǎn)生了極大的興趣。一方面由于征地的價格不高，農(nóng)民就愿意把屬于自己的土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)給私人；另一方面，這種土地的租金價格又遠低于城市土地的市場價格，所以，這對于土地開發(fā)商來說是一種極大的利益誘惑，這就導(dǎo)致了“以租代征”等違法用地的大量存在。

3 完善城市土地管理體制的策略

3.1 合理協(xié)調(diào)中央和地方政府之間的權(quán)利關(guān)系

目前看來，城市管理“三權(quán)分立”模式是比較理想的模式，是一種比較創(chuàng)新的管理體制?？梢杂行У亟鉀Q土地產(chǎn)權(quán)劃分不清的矛盾。這種土地所有權(quán)和使用權(quán)以及管理權(quán)各自獨立，相互制約的模式，指的是最高一級政府擁有對土地的所有權(quán)，并把土地的使用權(quán)出租給地方各級政府，獲得城市的地租稅收；地方各級政府受最高一級政府委托，行使中央政府賦予的土地使用權(quán)進行有效管理，取得各種形式的地租；企業(yè)組織、事業(yè)單位以及個人可以獲得城市土地的使用權(quán)，城市通過使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓補充地方財政收入，它們在經(jīng)營的過程中，除了上繳國家的地租和財稅之外，獲得屬于自己的利潤。

3.2 城市土地備用機制要完善

首先，要合理分配土地儲備機構(gòu)的權(quán)力和職能，協(xié)調(diào)各級地方政府和土地儲備機構(gòu)的關(guān)系，由政府委托，建立土地儲備市場運營體系，讓那些實力強勁的大型企業(yè)由政府授權(quán)，進行市場化運作，實現(xiàn)企業(yè)和政府的雙贏。其次，要完善土地儲備制度的監(jiān)督機制。努力實現(xiàn)土地市場信息的透明和公開，實行土地收購相關(guān)信息的對外公示制度，及時地反饋信息。

3.3 完善土地市場交易制度

目前我國嘗試應(yīng)用的是土地招拍掛制度，當時制定制度的目的旨在解決國有資產(chǎn)流失嚴重的現(xiàn)象，遏制腐敗現(xiàn)象的滋生。但是實際上，理想中的制度在作用的發(fā)揮來看，并沒有起到原本的預(yù)期效果。因此，這種制度需要不斷的完善和健全，控制土地供需的規(guī)模，使程序更加合理化和科學(xué)化，對土地招拍掛的過程進行全程監(jiān)督和管理。

總之，我國的城市土地管理制度，經(jīng)過新中國成立幾十年來的發(fā)展，正在不斷完善和健全之中，新事物的發(fā)展是前進性和曲折性的統(tǒng)一，經(jīng)過實踐的檢驗，在不斷的整改城市土地管理制度的缺陷過程中，我國的城市土地管理制度定會朝著健康和正確的道路上發(fā)展。

參考文獻：

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