有理有據(jù)打擊“超標排放行為”

劉敏

今年以來，“史上最嚴”新環(huán)保法的實施，賦予了環(huán)保部門揮向污染行為的“狼牙棒”。加之配套的《環(huán)境保護主管部門實施限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治辦法》（以下簡稱“辦法”）發(fā)布，幫助環(huán)保部門更加“穩(wěn)、準、狠”地打擊“超標排放行為”。

雖然“辦法”是對新環(huán)保法條款的具體化，但一直以來，圍繞誰是實施責令停業(yè)、關閉的執(zhí)法主體，兩者都未作出明確規(guī)定。本文將對誰是責令停業(yè)、關閉的實施機關，以及如何實施責令停業(yè)、關閉作出回答。

加快排污許可和總量控制制度

顧名思義，“超標排放行為”是指企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者超過污染物排放標準或者超過重點污染物排放總量控制指標排放污染物的行為。其中涉及的兩項指標均由有管轄權的環(huán)保部門核準，均是基于行政許可而確立。

顯而易見，“超標排放行為”只在合法設立并獲得環(huán)保部門排污許可的排污主體中出現(xiàn)，未經(jīng)批準的建設項目并不適用這一條款。因此，在排污許可法律制度未實施前，如何規(guī)范排污許可工作，是影響規(guī)制“超標排放行為”的關鍵因素。

此外，“辦法”嚴格區(qū)分了實施責令限制生產(chǎn)和停產(chǎn)整治的不同情形。其中，對責令限制生產(chǎn)特別規(guī)定了“超過重點污染物日最高允許排放總量控制指標”，這就要求現(xiàn)行的排污許可工作要把重點污染物排放總量控制指標細分到日最高允許排放值。

筆者認為，落實新環(huán)保法規(guī)定的“國家實行重點污染物排放總量控制制度”尚需時日，因為該項制度尚不健全，僅規(guī)定“由國務院下達，省、自治區(qū)、直轄市人民政府分解落實”，但“分解落實”單位并沒有明確。而現(xiàn)行的做法是，任何一級環(huán)保部門都在許可。但這種許可在法律未授權的情況下，是否合法仍需評估修正。

由于分解落實企業(yè)事業(yè)單位重點污染物排放總量控制指標，是一個龐大的系統(tǒng)工程，因此加快排污許可法律制度和重點污染物排放總量控制制度建設進程，才能使“超標排放行為”得到懲罰，執(zhí)法落到實處。

“情節(jié)嚴重的”須實施行政處罰

環(huán)保法第60條規(guī)定包含兩層含義：一是企事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者超過污染物排放標準或者超過重點污染物排放總量控制指標排放污染物的，縣級以上人民政府環(huán)境保護主管部門可以責令其采取限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治等措施；二是企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者超過污染物排放標準或者超過重點污染物排放總量控制指標排放污染物情節(jié)嚴重的，（縣級以上人民政府環(huán)境保護主管部門）報經(jīng)有批準權的人民政府批準，責令（其）停業(yè)、關閉。

具體而言，第一層是賦予縣級以上人民政府環(huán)境保護主管部門實施行政強制措施權，第二層是賦予縣級以上人民政府環(huán)境保護主管部門實施有限的行政處罰權。行政強制措施顯然不同于行政處罰，分別由《行政強制法》和《行政處罰法》進行規(guī)范。該條在實踐中運用起來估計會出現(xiàn)一些疑難問題，主要在于執(zhí)法者對其是否作出統(tǒng)一且唯一理解。

根據(jù)新環(huán)保法第59條規(guī)定，“超標排放行為”屬于“違法排放污染物”，因此環(huán)保部門可以作出“罰款”、甚至“按日連續(xù)處罰”的行政處罰。此外，第60條對“超標排放行為”作出了特別規(guī)定，即對“情節(jié)嚴重的”必須實施“責令停業(yè)、關閉”的行政處罰。

為何是“必須實施”呢？因為第二層含義不同于第一層含義，沒有規(guī)定“可以”，當作“應當”來理解?！翱梢浴?，是賦予執(zhí)法主體“自由裁量”的選擇權，指“可以做出也可以不做出”，而“應當”是必須做出。

政府與環(huán)保部門各司其職

然而，上述的第二層含義中包含兩個主體：即“有批準權的人民政府”和“縣級以上人民政府環(huán)境保護主管部門”，這兩者的職責又該如何明確？

其實條款中已經(jīng)給出答案，縣級以上人民政府環(huán)境保護主管部門”履行對“超標排放行為”的初步審查，并判斷是否“情節(jié)嚴重”，情節(jié)嚴重的向“有批準權的人民政府”提交擬做出“責令停業(yè)、關閉”決定的請示。同時，政府履行批準權，或者說是履行“責令停業(yè)、關閉”的決定權。

這也意味著，對于“超標排放行為”情節(jié)嚴重的，有管轄權的環(huán)保部門應當向有批準權的人民政府提出對當事人“責令停業(yè)、關閉”的請示，有批準權的人民政府應當做出批準或者不予批準的決定。但在新環(huán)保法中沒有具體規(guī)定政府履行批準權的期限，為執(zhí)法帶來困擾。

筆者認為，這必須納入具體案件辦理過程的內部程序，作為查辦案件的一個內部環(huán)節(jié)。有管轄權的環(huán)保部門根據(jù)有批準權的人民政府的“批準決定”，向當事人履行告知程序，制作并送達“責令停業(yè)、關閉”的行政處罰決定書。行政處罰實施機關就是行政處罰決定書的制作單位（加蓋該單位印章），即環(huán)保部門?！坝信鷾蕶嗟娜嗣裾弊鞒雠鷾蕸Q定，只是辦理該行政處罰案件的關鍵環(huán)節(jié)，也是決定該行政處罰合法生效的必經(jīng)程序。但環(huán)保部規(guī)章的相關規(guī)定并不作如此解釋。

厘清監(jiān)管主體責任追究

就誰是責令停業(yè)、關閉的實施機關而討論，其意義在于落實新環(huán)保法第60條以及第68條責任追究相關規(guī)定的執(zhí)行，關鍵是依法劃清“有批準權的人民政府”和“縣級以上人民政府環(huán)境保護主管部門”在“依法應當作出責令停業(yè)、關閉的決定而未作出的”案件中各自應當承擔的責任，以及實現(xiàn)對行政管理相對人依法享有相關權益的法律救濟（比如提起行政訴訟等）。

根據(jù)新環(huán)保法第67條，開展執(zhí)法監(jiān)督活動時，追究“依法應當作出責令停業(yè)、關閉的決定而未作出的”責任，必須厘清有批準權的人民政府以及有管轄權的環(huán)保部門相互應當承擔的各自責任。在筆者看來，如果屬于有管轄權的環(huán)保部門未向有批準權的人民政府報告的，由有管轄權的環(huán)保部門承擔全部責任；如果屬于已經(jīng)報告政府但不予批準或者不作出是否批準決定的，由有批準權的人民政府承擔全部責任。

當事人不服“責令停業(yè)、關閉”的行政處罰決定，可以提起行政復議或者行政訴訟。批準處罰的人民政府以及作出處罰決定的環(huán)保部門作為共同被告。由于批準處罰的人民政府以及作出處罰決定的環(huán)保部門不確定具有直接的隸屬上下級關系，也不確定處于相同的住所，因此，復議機關以及受理訴訟的法院有待法律解釋予以確定。

環(huán)保部門落實相應措施

規(guī)章第8條中“由環(huán)境保護主管部門報經(jīng)有批準權的人民政府責令停業(yè)、關閉”的表述，以及規(guī)章第18條中“被有批準權的人民政府依法責令停業(yè)、關閉”的規(guī)定，很容易讓人產(chǎn)生歧義，將“有批準權的人民政府”視為“責令停業(yè)、關閉”的執(zhí)法主體。

由于第8條省卻“批準”兩字，既是“報經(jīng)”而非“報請”，語法上顯得不通順。盡管如此，還是會讓人們理解為，“責令停業(yè)、關閉”應當是“有批準權的人民政府”實施。而第18條“被有批準權的人民政府依法責令停業(yè)、關閉”的表述，更是讓人感覺到完全排除了“縣級以上人民政府環(huán)境保護主管部門”在實施“責令停業(yè)、關閉”行政處罰中的執(zhí)法主體地位。

由于之前所述，“責令停業(yè)、關閉”應當由“縣級以上人民政府環(huán)境保護主管部門”實施（該結論基于對環(huán)保法第60條邏輯推斷所獲得的，并不具有強制說服力，權當個人學術觀點），而環(huán)保部為環(huán)保法配套發(fā)布的規(guī)章作出與之不統(tǒng)一的規(guī)定，加劇了人們對法律認識的分歧。 從邏輯上判斷，如果“責令停業(yè)、關閉”處罰決定書是由“有批準權的人民政府”直接作出，那么，根本不需要再規(guī)定“有批準權的人民政府”作出“批準”。由自己批準自己做出某種決定純屬多此一舉！顯然不是立法原意。

綜合以上分析，環(huán)保法第60條規(guī)定的“責令停業(yè)、關閉”，應當由“縣級以上人民政府環(huán)境保護主管部門”實施。但是，該部門實施責令停業(yè)、關閉又是有限的行政處罰權，實施前必須報經(jīng)有批準權的人民政府批準。

人民政府實施層級管轄

要正確實施“責令停業(yè)、關閉”的行政處罰，必然要依據(jù)上述第二層含義中的規(guī)定，準確判定“有批準權的人民政府”。新環(huán)保法賦予執(zhí)法主體有限的行政處罰權，是為了延續(xù)舊環(huán)保法的相應規(guī)定，并充分尊重客觀現(xiàn)實。

但在筆者看來，這一精神無形當中把執(zhí)法主體以及對應的監(jiān)管對象劃分出了行政層級，即環(huán)保部管轄“央企”，?。ㄗ灾螀^(qū)）環(huán)保廳管轄省級企業(yè)，依此類推。而該級別的企業(yè)，由設立該企業(yè)的投資主體的行政級別確定。試想，省、市、縣環(huán)保廳（局）如何能夠直接向國務院報告，請求其批準責令轄區(qū)內的“央企”停業(yè)、關閉？

其實，實施需要報經(jīng)批準的“責令停業(yè)、關閉”行政處罰主要針對的是國有企業(yè)、國有控股企業(yè)以及外商投資企業(yè)。因此，在環(huán)保系統(tǒng)內部需要按層級劃分監(jiān)管企業(yè)事業(yè)單位的領域（在地域管轄原則的基礎上做出重要的補充），有必要區(qū)分“央屬”、“省屬”、“市屬”和“縣屬”國有資產(chǎn)投資的企業(yè)事業(yè)單位，以及按批準設立外商投資企業(yè)的政府部門的行政層級，確定由相應級別的政府環(huán)保部門進行管轄，以利于向同級政府履行報批的程序。

由于民營企業(yè)的設立大部分不需要政府批準（某些特殊投資領域需要批準的除外），致使這部分企事業(yè)單位眾多，很難區(qū)分層級管轄。因此，筆者主張，對所有監(jiān)管對象，在遵循屬地管轄原則基礎上，作出例外規(guī)定，由環(huán)保部、省、市、縣（區(qū)）環(huán)保部門共同協(xié)商劃分國控、省控、市控、縣控企業(yè)事業(yè)單位。（作者系環(huán)保部華南督查中心督查一處副處長）