中國工程質量監(jiān)督管理體系的制度研究

賈正華

【摘 要】建設工程安全監(jiān)督管理體系的研究是轉變政府職能的必然選擇，也是體現把握大局、科學發(fā)展的根本需要，它有利于提高建設領域安全監(jiān)督管理水平，也有利于建設領域的和諧穩(wěn)定。

【關鍵詞】建設工程；安全監(jiān)督；管理體系

1建設工程安全監(jiān)督存在諸多瓶頸和制約因素

為了降低建設工程的事故發(fā)生率，建設工程安全監(jiān)督機構也采取了大量對策和措施，投入了大量的人力、物力、財力用于安全監(jiān)督管理。但是，受客觀因素制約，這些對策和措施，并不能從根本上有效遏制安全事故頻發(fā)的現狀。

建設工程安全監(jiān)督管理體系是一個系統(tǒng)工程，它的發(fā)展和完善需要一個漫長的過程。從現實來看，它的發(fā)展已經滯后于社會的發(fā)展速度，因而暴露出諸多矛盾和問題，如監(jiān)督機構在建設工程安全監(jiān)督中扮演什么角色；項目施工階段是工程安全控制的薄弱部位和關鍵環(huán)節(jié)，也是監(jiān)督機構重點監(jiān)控的階段，如何對建設工程施工階段的全過程進行監(jiān)控；如何調動各參建主體的積極性？如何確保安全防護用品性能達標等等。其中如何確保施工安全，遏制施工現場安全事故發(fā)生，成為各級建設行政主管部門研究的重要課題。

2建設工程安全監(jiān)督管理的重要意義

2.1建設工程安全監(jiān)督管理有利于社會和諧。

安全事故的發(fā)生，損壞了公眾利益，破壞了企業(yè)形象，影響社會和諧。黨的十八大提出了“落實科學發(fā)展觀，構建和諧社會”的重要思想?？茖W發(fā)展觀的核心觀點就是 “以人為本”，人的生命是無價的。建設工程安全監(jiān)督管理就是在施工過程中，確保施工現場所有作業(yè)人員的人身安全和健康，避免傷亡發(fā)生。

2.2建設工程安全監(jiān)督管理有利于維護社會主義市場經濟的平穩(wěn)發(fā)展。

目前，我國市場經濟還不完善，還不能夠實現市場條件下的自由競爭，為加快經濟發(fā)展，政府大開方便之門降低市場準入，積極鼓勵社會力量參與現代化建設，使得城市建設日新月異，縣域經濟繁榮發(fā)展。政府也在摸著石頭過河階段，一些資信不佳的企業(yè)也想從開發(fā)建設中分一杯羹。他們?yōu)榱顺袛埞こ?，壓低工程報價，造成建設領域惡意競爭；為了最大幅度的獲得利潤，甚至以犧牲安全為代價，造成了安全生產事故的高發(fā)。建設工程安全監(jiān)督管理就能夠規(guī)范建設領域的安全生產行為，淘汰管理混亂的企業(yè)，促使建設領域的生產企業(yè)重新洗牌，創(chuàng)造公平競爭、自由競爭的良好秩序，從而保證社會主義市場經濟的健康有序發(fā)展。

2.3建設工程安全監(jiān)督管理能夠保護弱勢群體的合法權益。

農民工是我國建設領域從事一線操作的主要力量，近年來，他們工作條件堅苦、工資拖欠不發(fā)、傷亡事故頻發(fā)、權益保障不到位的現狀仍未得到徹底改善。年輕一代特別是 80后和 90 后不愿從事該行業(yè)，從業(yè)人員出現斷層。建筑工人主要集中在 40-60 歲年齡段，年齡結構偏大，這部分人群上有老下有小，生活壓力較大。同時他們沒有經過專業(yè)、系統(tǒng)的教育和嚴格的上崗培訓，總體素質偏低，在施工過程中，他們是隱患制造者，也是事故受害者。建設工程安全監(jiān)督管理一個重要職能就是保護這些弱勢群體的人身和生命財產不受損失。

3建設工程安全監(jiān)督管理體系分析

3.1組成要素

建設工程安全監(jiān)督管理體系由安全監(jiān)督機構、建設單位、監(jiān)理單位、施工單位、勘察設計單位、材料供應單位和中介組織組成，各方相互影響、相互制約，共同承擔整個建設項目的安全生產工作。

在這一體系中，安全監(jiān)督機構是最高層次的管理者，它監(jiān)督建設單位、施工單位、監(jiān)理單位等的安全生產行為。建設單位是次高層的管理者，他在受到安全監(jiān)督機構監(jiān)管，同時還可以監(jiān)督施工單位和監(jiān)理單位等。而監(jiān)理單位是第三層次的管理者，他受到安全監(jiān)督機構和建設單位的監(jiān)管，同時還管理施工單位的安全生產行為。施工單位處在管理體系的最末端，是名副其實的被管理者。但是建設項目能否確保施工安全不僅僅是施工單位的責任，而是所有相關部門共同作用的結果。

3.2管理模式

我國目前建設工程安全監(jiān)督管理體系是由國家監(jiān)督、行業(yè)管理、企業(yè)負責、社會監(jiān)督四個基本面組成。從縱向來看，主要是依靠上級機關對下級部門業(yè)務考核，新標準、規(guī)范的宣貫以及執(zhí)法能力培訓等實現監(jiān)督管理；同時下級機關及時向上級機關匯報工作情況，使上級能夠及時調整政策，促進安全生產工作。從橫向來看，主要是依靠設計單位、建設單位、監(jiān)理單位等參建主體實現對建設項目的安全監(jiān)督管理；并且引進社會力量，調動群眾和新聞媒體，及時曝光和舉報建設工程違法違規(guī)行為。同時施工企業(yè)內部要加強自控，扎實提高從業(yè)人員特別是管理人員的安全意識和自身素質。

3.3管理職能

建設工程安全監(jiān)督管理體系是一項系統(tǒng)工程，它是根據職業(yè)健康安全管理體系（GB/T28001-2001）的相關要求，依靠國家賦予的權利，強制糾正工程建設過程中危害從業(yè)人員安全與健康的行為，監(jiān)督安全防護用具和相關資源的配置和使用、力促施工現場安全生產、文明施工的規(guī)范化和標準化。通過對建設工程安全監(jiān)督管理定義的描述，決定了其職能主要有：

其一、預防職能。在項目建設實踐中，各項目均有較大差異性，把握好項目特質，對建設過程中可能存在的風險進行辨別、分析和評價，采取合理的措施，有效管控風險因素，降低風險級別，提前編制應急預案，防止事態(tài)擴大，確保建設過程中相關人員的生命安全，預防事故發(fā)生。

其二、補救職能。一是發(fā)現并及時消除施工現場的安全隱患，發(fā)現并制止從業(yè)人員的“三違”（違章操作、違章指揮、違反勞動紀律）行為；二是對于發(fā)生安全事故的，采取合理措施降低人員傷亡和經濟損失，消除社會影響。

其三、評價職能。通過對轄區(qū)內的建設項目所使用的安全防護用具（如腳手管、安全網、安全帶、安全帽等）、大型起重設備（塔吊、物料提升機、施工電梯等）、施工機具（攪拌機、電焊機、對焊機、彎曲機等）、臨時用電（TN-S系統(tǒng)）和安全資料等進行監(jiān)督檢查，對施工企業(yè)的安全生產管理水平和安全生產條件進行評價。

其四、信息職能。搜集建設項目安全生產信息，暢通主管部門與企業(yè)之間信息傳遞渠道，降低信息不對等造成的對立，減輕監(jiān)管的盲目性，提高企業(yè)安全生產的主動性。

3.4管理內容

政府建設工程安全監(jiān)督工作是以工程實體是否形成為界線將其分為施工前的安全監(jiān)督、施工中的安全監(jiān)督和竣工后的安全監(jiān)督三個方面，是實現全過程、全方位的監(jiān)督管理思想的具體體現。

開工前安全監(jiān)督機構要對項目的安全生產條件進行評審，其內容如下：審查建設單位保證施工安全的措施、安全文明措施費用列支情況、達到施工隊進場條件；審查施工單位安全生產制度、安全生產機構的設置和人員的配置、各專項施工方案、施工現場強制性標準的執(zhí)行情況。施工許可證頒發(fā)機關對審查的結果有異議，可以對現場進行復查。

施工期間的安全監(jiān)督管理是整個安全監(jiān)督最重要的環(huán)節(jié)。施工過程動態(tài)性使得安全隱患也呈現動態(tài)性，建筑工人物化的勞動變成了工程實體，該過程的安全監(jiān)督僅僅依靠安全監(jiān)督機構的力量是不夠的，需要設計、建設、監(jiān)理單位的密切配合。該階段的安全監(jiān)督需要把各方主體的安全行為納入監(jiān)管的全過程，使其相互制約，互相監(jiān)督。

竣工階段的安全監(jiān)督管理是針對裝修施工階段的安全監(jiān)督管理。這一階段管理的核心是安全生產、文明施工，主要內容是施工用電、施工機具、外掛吊籃的管理以及各工種交叉作業(yè)等。

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