印度電信普遍服務(wù)規(guī)制經(jīng)驗及其啟示

摘 ?要：作為世界上人口僅次于中國的國家，印度在電信普遍服務(wù)發(fā)展模式的選擇上，有很多經(jīng)驗值得我們借鑒。印度對電信市場的開放，以及規(guī)制制度建設(shè)，不僅形成了目前的較為有效的競爭格局，也為電信普遍服務(wù)的競爭模式奠定了基礎(chǔ)。

關(guān)鍵詞：印度;電信普遍服務(wù);市場開放;規(guī)制改革

中圖分類號：F123.15 ? ? 文獻標(biāo)識碼：A ? ? ?文章編號：1006-8937（2015）35-0142-02

1 ?印度電信普遍服務(wù)新舉措

上世紀(jì)90年代起，印度政府決定改革電信普遍服務(wù)提供模式，即由原來的一家運營商單獨提供，改變?yōu)槎嗉疫\營商競標(biāo)提供。但兩種方式，都需要政府提供適當(dāng)?shù)难a償。1994年開始，印度采用了兩種補償方式：

一是采取電信接入虧損補償政策，以聯(lián)通附加費的形式向所有電信運營商征收，以補償普遍服務(wù)提供者的接入虧損;

二是建立全國范圍的電信普遍服務(wù)基金，通過招投標(biāo)的方式來決定電信普遍服務(wù)的提供者，中標(biāo)者獲得標(biāo)的基金。

1.1 ?接入虧損補償（ADC）

隨著電信市場的逐步開放，印度電信規(guī)制局（TRAI）于2003年1月設(shè)立互聯(lián)使用費跨行業(yè)補貼，向BSNL等主要電信運營商提供虧損補償。TRAI最初確定的補貼金額為1 300億盧比（約合29億美元），但后來將數(shù)額減少了一半。隨著時間的推移，TRAI逐步減少接入虧損補貼，2008年取消了這一制度。

1.2 ?普遍服務(wù)基金

1994起，TRAI對運營商規(guī)定了進入市場的附加條件：參與城市電信市場競爭的同時，必須為偏遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)提供服務(wù)，否則將面臨罰款。但由于繳納罰款比提供普遍服務(wù)更為“劃算”。因此，該附加條件收效甚微。因此，2002年4月，TRAI開始建立電信普遍服務(wù)基金，通過招投標(biāo)方式，解決激勵問題。

目前印度電信普遍服務(wù)基金規(guī)模為每年5億美元左右。印度將全國劃分為21個片區(qū)和上百個小片區(qū)，以小片區(qū)為單位進行組合招標(biāo)。

招標(biāo)程序一般為：首先是片區(qū)內(nèi)牌照運營商擁有先行投標(biāo)權(quán)，如果其放棄投標(biāo)，或其投標(biāo)額低于基準(zhǔn)價格，則其他片區(qū)的運營商可以進入該片區(qū)并投標(biāo)競爭。隨著該機制運行初見成效，2003年印度通過了《電信法修正案》，正式確立了普遍服務(wù)基金的法律地位：每家運營商均從總收益中提取5%，作為基金來源。

2 ?印度電信普遍服務(wù)規(guī)制實踐經(jīng)驗及不足

2.1 ?印度電信市場的開放實現(xiàn)的三大目標(biāo)

歷史地看，隨著印度電信體制改革逐步推向深入，電信普遍服務(wù)模式也日臻完善。印度電信市場的開放成功實現(xiàn)了三大目標(biāo)。

2.1.1 ?政企分離

TRAI將長途電信業(yè)務(wù)和孟買、德里兩地的市話業(yè)務(wù)從BSNL公司剝離，成立VSNL和MTNL兩家新公司。2001年，TRAI將通信部（DoT）拆分，DoT從此成為單純的監(jiān)管機構(gòu)，而新成立的BSNL公司，繼承了當(dāng)時DoT的運營功能。

2.1.2 ?電信企業(yè)股份多元化

TRAI對電信企業(yè)實施社會化運營，允許民間資本和外資參股。VSNL和MTNL兩家公司，非國有資本持股比例均較高，特別是MTNL公司，政府持股57%，非國有資本持股43%。

2.1.3 ?創(chuàng)新提供模式

即上文提到過的通過普遍服務(wù)基金的招投標(biāo)，既能激發(fā)運營商的積極性，又能降低基金成本，減輕財政負(fù)擔(dān)。

2.2 ?存在的困難或不足

但印度在實施普遍服務(wù)過程中，仍面臨一些困難或存在一些不足，主要體現(xiàn)在以下三個方面。

2.2.1 ?市場開放有限

印度電信市場的準(zhǔn)入門檻過高，特別是分區(qū)牌照制度嚴(yán)重影響了市場主體的參與力度：規(guī)制者地將全國市場劃分為21個片區(qū)，每個區(qū)單獨發(fā)牌，管理成本過高，比如主導(dǎo)運營商BSNL公司擁有除孟買和德里之外的全國經(jīng)營牌照，可以自由進入全國市場進行普遍服務(wù)投標(biāo)，而其他運營商競爭地位并不對等，要進入不同的片區(qū)，得先繳納一筆昂貴的牌照費用。

2.2.2 ?接入虧損補償費用過高

TRAI曾采用ADC作為電信普遍服務(wù)過渡政策來補償在位運營商的接入虧損，并將其放在互聯(lián)結(jié)算費中。TRAI對短途通話和長話設(shè)計了不同的ADC標(biāo)準(zhǔn)。印度2003年制定的ADC標(biāo)準(zhǔn)見表1。

相對于短途通話，其長途通話分為9種業(yè)務(wù)：固話-固話、固話-WLL（M）、固話-移動電話、WLL（M）-固話、WLL（M） -WLL（M）、WLL（M）-移動電話、移動電話-固話、移動電話-WLL（M）、移動電話-移動電話，該9種業(yè)務(wù)亦按通信區(qū)間相隔長度進行收費，其中0～50 kms為0.3盧比/min，50～200 kms為0.3盧比/min，200 kms及以上為0.80盧比/min。國際長途部分，不論呼出或者接入，均為4.25盧比/min。

而網(wǎng)間互聯(lián)費的設(shè)置，在一定程度上體現(xiàn)了政府公平性的考慮：對主導(dǎo)運營商先前的沉淀投資進行補償。但該補償體制并不完善：被人為抬高的長話價格，大大壓制了市場需求。

與長途資費標(biāo)準(zhǔn)相比，ADC過于昂貴，且長話的價格彈性和收入彈性也較大，達(dá)到了0.75的程度，國際長話更是達(dá)到了0.90;收入彈性部分，國內(nèi)長話和國際長話則分別為1.50和1.70?；诖?，印度在2009年廢除了ADC制度。

2.2.3 ?競爭投標(biāo)的規(guī)制俘虜

印度目前的普遍服務(wù)基金招標(biāo)制度以下弊端：

①基準(zhǔn)價格的計算問題

印度的基準(zhǔn)價格制定是依據(jù)國有運營商BSNL的歷史成本數(shù)據(jù)來進行測算的。由于歷史成本大大高于長期增量成本，因此，計算出來的基準(zhǔn)價格往往比采用長期增量成本模型的計算結(jié)果大很多。這對BSNL非常有利。

②主管招標(biāo)的基金管理部隸屬于DoT，其與BSNL有著緊密聯(lián)系。

BSNL等主導(dǎo)運營商對DoT施加影響，使之制定有利于自身的政策，阻礙了競爭者的進入，減小了投標(biāo)的競爭性，DoT上成為了BSNL的“規(guī)制俘虜”。

比如，2004年9月的農(nóng)村地區(qū)電信服務(wù)招標(biāo)中，每個村莊安裝一部電話，共有46 253個村莊，BSNL的中標(biāo)比例為184/300;在2004年11月的針對55 822個行政村電話招標(biāo)中，BSNL竟然全部勝出;在2005年3月針對短途服務(wù)區(qū)內(nèi)提供家庭直接交換線路的招標(biāo)中，BSNL的中標(biāo)比例為171/274。挑戰(zhàn)者中標(biāo)率很低，有時甚至不足三成;在很多地區(qū)，BSNL中標(biāo)價等于基準(zhǔn)價格。究其原因，新進入者受到地區(qū)牌照的限制，無法取得全國招標(biāo)資格，使得BSNL競爭優(yōu)勢過于明顯，競爭機制效力無從發(fā)揮。

3 ?結(jié) ?論

通過分析印度電信普遍服務(wù)規(guī)制改革實踐歷程得知，印度政府為加強普遍服務(wù)競爭性，設(shè)立了普遍服務(wù)基金競標(biāo)機制，取得了一定成效。但其缺乏有效的電信市場進入機制，導(dǎo)致競標(biāo)的實際效果大打折扣。同時，印度采用了過時的ADC政策來補貼主導(dǎo)運營商，與電信競爭時期的普遍服務(wù)要求相悖。印度電信普遍服務(wù)實踐過程的經(jīng)驗和教訓(xùn)，值得我國認(rèn)真總結(jié)和吸取。

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