從經(jīng)濟學(xué)視角看電子廢棄物回收制度實施的困境與完善

趙 奕

（華東政法大學(xué)，上海200042）

一、電子廢棄物回收的現(xiàn)狀

在經(jīng)濟飛速發(fā)展的今天，各類電子產(chǎn)品的出現(xiàn)和廣泛應(yīng)用給人類的生活帶來便利的同時也給環(huán)境帶來了沉重的負擔(dān)。電子廢棄物中含有多種有害物質(zhì)，如果回收、處理不當(dāng)，將會嚴(yán)重損害人體健康和環(huán)境安全，同時也會造成資源的浪費。進入21 世紀(jì)后，中國逐漸成為世界上最大的電子產(chǎn)品生產(chǎn)國和消費國，這同時也意味著我國已進入電子電器產(chǎn)品的快速更新與淘汰期。

2000 年，中國擁有電腦1590 萬臺，到2006 年，我國已經(jīng)有8000 萬臺個人電腦，2010 年，中國超過美國成為最大的電腦市場。2010 年，中國擁有超過5 億臺的電視機。[1]每種電子產(chǎn)品都有它的使用壽命，電視機的平均使用壽命為十年，而電腦只有五年。電子產(chǎn)品被淘汰廢棄后就變成了電子垃圾，所以電子產(chǎn)品的數(shù)量越大，電子垃圾就會越多。2012 年發(fā)布的《廢物資源化科技工程“十二五”專項規(guī)劃》中指出，中國2010 年廢舊電子電器產(chǎn)品年產(chǎn)生量已達300萬噸，預(yù)計到2015 年廢舊電子電器產(chǎn)生量將超過600 萬噸。電子廢棄物污染現(xiàn)象在我國逐漸引起了全社會的廣泛關(guān)注，電子廢棄物的回收處理機制亟待法律和實踐層面上的探究、完善。

二、電子廢棄物的概念

我國2007 年頒布的《電子廢物污染環(huán)境防治管理辦法》將電子廢棄物定義為：“廢棄的電子電器產(chǎn)品、電子電氣設(shè)備及其廢棄零部件、元器件和國家環(huán)境保護總局會同有關(guān)部門規(guī)定納入電子廢物管理的物品、物質(zhì)。包括工業(yè)生產(chǎn)活動中產(chǎn)生的報廢產(chǎn)品或者設(shè)備、報廢的半成品和下腳料,產(chǎn)品或者設(shè)備維修、翻新、再制造過程產(chǎn)生的報廢品,日常生活或者為日常生活提供服務(wù)的活動中廢棄的產(chǎn)品或者設(shè)備,以及法律法規(guī)禁止生產(chǎn)或者進口的產(chǎn)品或者設(shè)備。”這是對于電子廢棄物的一個比較詳盡的概括，也是一個比較廣義的概念。

在電子廢棄物的概念中，區(qū)分“廢”電器和“舊”電器是很重要的，這影響電子廢棄物的流向。2013 年3 月商務(wù)部出臺的《舊電器電子產(chǎn)品流通管理辦法》指出，舊電器電子產(chǎn)品是指已進入消費領(lǐng)域，仍保持全部或者部分原有使用價值的電器。此辦法在2012 年12 月征求意見稿的時候名稱暫定為《廢棄電器電子產(chǎn)品回收管理辦法》，后來考慮到“廢棄電器”會造成歧義，就改成了“舊電器”，來突出表現(xiàn)出其存在部分使用價值的特性；將“回收”改成“流通”，來突出表現(xiàn)出此辦法是只適用于舊電器的收購與銷售活動的。

事實上，廢棄電器這個概念怎么去界定，它有一個客觀標(biāo)準(zhǔn)，也有一個主觀標(biāo)準(zhǔn)?，F(xiàn)在大部分人用電器不會用到完全損壞就淘汰，那對于這些人來說淘汰的電器就是電子廢棄物，但是對于另一些人來說這淘汰的電器尚且還有使用的價值，他們認(rèn)為應(yīng)當(dāng)屬于舊電器。因此，要實實在在地界定“廢棄電器”與“舊電器”是十分困難的。國務(wù)院發(fā)布的《廢棄電器電子產(chǎn)品回收處理管理條例》中也規(guī)定了關(guān)于回收的電器電子產(chǎn)品經(jīng)過修復(fù)后銷售的情況。因此，筆者認(rèn)為電子廢棄物是一個廣義的概念，它主要是那些失去原本使用價值的電器，但也涵蓋了“舊電器”的概念。

三、我國電子廢棄物回收體系中所存在的問題

（一）未建立起正規(guī)的電子廢棄物回收體系，地下回收十分繁榮

我國至今尚未建立全面嚴(yán)密的電子廢棄物回收利用體系，面臨著電子廢棄物回收幾乎完全處于失控和無序的狀態(tài)。現(xiàn)在電子廢棄物的回收方式主要是以流動商販和拾荒人員走街串巷回收為主。這是由于電子廢棄物難以定價，流動商販回收的成本比正規(guī)企業(yè)低很多，就比正規(guī)企業(yè)有價格優(yōu)勢，同時流動商販比正規(guī)企業(yè)回收的頻率更高，更能靈活地深入大街小巷去收購電子廢棄物，因此居民和企業(yè)更傾向于選擇流動商販來回收，有資質(zhì)的正規(guī)回收企業(yè)反而沒有回收的資源。流動商販的回收活動難以受到法律法規(guī)的規(guī)制，電子廢棄物回收之后的走向也難以受到政府的監(jiān)管。

（二）手工拆解作坊處理電子廢棄物造成嚴(yán)重的環(huán)境污染

在我國的一些農(nóng)村地區(qū)和城郊區(qū)存在許多手工拆解作坊，它們簡單地通過酸解或者焚燒提取其中的有價金屬，而將其他殘余物不經(jīng)任何處理直接拋棄，造成嚴(yán)重的環(huán)境污染，危害人體健康。而這些手工拆解作坊因無需處理污染物，在保障一定利潤的情況下其收購還能占據(jù)一定的價格優(yōu)勢。就如廣東的貴嶼鎮(zhèn)，它是我國民間電子垃圾回收分解最為集中的地區(qū)，當(dāng)?shù)厝擞纱双@得豐厚收益的同時也面臨著極為嚴(yán)重的污染威脅[2]。

（三）相關(guān)的法律法規(guī)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的不完善

相關(guān)的法律法規(guī)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)并不完善，導(dǎo)致正規(guī)的電子廢棄物回收體系無法建立。我國有關(guān)電子廢棄物回收的法律法規(guī)主要表現(xiàn)為部門規(guī)章，目前國家并沒有出臺更高層次的法律，當(dāng)法律文件的規(guī)定發(fā)生沖突時會使法律文件無法正常適用，并且這些部門規(guī)章受各自的定位所限，無法從全局的角度規(guī)制電子廢棄物問題，無法推進電子廢棄物管理立法的全面發(fā)展。同時，目前我國多個政府部門管著電子廢棄物的問題，但是卻各自為戰(zhàn)，甚至互相推諉責(zé)任，使電子廢棄物問題難以得到有效規(guī)制。

四、電子廢棄物回收的經(jīng)濟學(xué)分析

（一）外部性理論（externality）

當(dāng)一個人從事一種影響旁觀者福利，而對這種影響既不付報酬又得不到報酬的活動時，就產(chǎn)生了外部性。如果對旁觀者的影響是不利的，就成為負外部性；如果這種影響是有利的，就成為正外部性。由于買者和賣者在決定其需求量或供給量時忽略了他們行為的外部效應(yīng)，因此在存在外部性時，市場均衡并不是有效的。例如，將二噁英排放到周邊是一種負外部性，利己的造紙企業(yè)不會考慮他們在生產(chǎn)過程中引起的全部污染成本，而紙張的消費者也不會考慮他們的購買決策所引起的全部污染成本。[3]

英國經(jīng)濟學(xué)家庇古據(jù)此認(rèn)為，由于這一外部成本與造成污染的產(chǎn)品的生產(chǎn)者和消費者沒有直接的聯(lián)系，環(huán)境污染并不會影響到該產(chǎn)品的生產(chǎn)者和消費者的交易，因而不能在市場上自行消除，即存在所謂的“市場失靈”。[4]在這種情況下，只有國家或政府進行干預(yù)，采取稅收或者補貼的形式，將污染成本增加到產(chǎn)品的價格中去，即將外部性內(nèi)部化，才能促進污染者采取措施防治污染。

電子廢棄物回收利用具有顯著的正外部性，電子廢棄物回收利用產(chǎn)業(yè)給產(chǎn)業(yè)外的行為主體帶來了良好的環(huán)境，例如減少了垃圾污染、改善了環(huán)境；減少了垃圾數(shù)量、節(jié)省了垃圾收集、運輸和填埋或焚燒等處置成本；由廢棄物轉(zhuǎn)變?yōu)橘Y源，替代了部分原生資源，減少了原生資源的使用量；避免了土地填埋、焚燒等其他處置方式對土地、大氣、水體造成的環(huán)境隱患。同時，電子廢棄物的非法回收和處理又具有負外部性。手工拆解作坊的處理方式嚴(yán)重污染了周圍環(huán)境，危害了周圍居民的身體健康；很多電子廢棄物“因棄而廢”，隨意丟棄使電器中可再利用的資源沒有得到回收利用，造成資源的嚴(yán)重浪費。

（二）稀缺資源理論

一種資源只有在稀缺時才具有交換價值。在經(jīng)濟學(xué)里，稀缺被用來描述資源的有限可獲得性，人的欲望是無限的，但資源是有限的，相對于無限的欲望，有限的資源就是稀缺。稀缺是指這樣一個狀態(tài)：相對與需求，物品總是有限的。隨著生產(chǎn)力水平的提高、人口的增加，人類的生產(chǎn)和生活活動對環(huán)境功能的需求開始產(chǎn)生競爭、對立、矛盾和沖突，環(huán)境資源多元價值的矛盾和環(huán)境功能的稀缺性日益顯露。而這種環(huán)境資源的稀缺性是我們思考電子廢棄物的回收制度的重要原因，電子廢棄物的回收不僅保護了環(huán)境不受污染，也使電子廢棄物中的資源得到了回收再利用。

（三）“公地悲劇”理論（the tragedy of the commons）

該理論認(rèn)為，在公地自由使用的社會里，每個人都在追求利益最大化，但所有人爭先恐后追求的結(jié)果是整體的崩潰。“公地悲劇”理論也可以用來說明環(huán)境污染問題。在環(huán)境可以不加限制地自由使用情況下，環(huán)境向所有排放污染物的主體開放。[5]由于向公有的環(huán)境排放污染物是自由而免費的，企業(yè)和消費者只會考慮節(jié)約處置電子廢棄物的成本，甚至直接忽視電子廢棄物的正當(dāng)處置，而不會去考慮整個環(huán)境的污染和退化，也不會考慮電子廢棄物中的可再利用資源的浪費，從而釀成“公有環(huán)境污染的悲劇”。這就體現(xiàn)了環(huán)境資源的公共性，這種的公共性導(dǎo)致產(chǎn)權(quán)界定的困難。解決“公地悲劇”的方法主要是加強政府的管制以及將公權(quán)轉(zhuǎn)換為私權(quán)。

（四）所有權(quán)學(xué)派和科斯定理

科斯等人認(rèn)為：產(chǎn)權(quán)制度是經(jīng)濟運行的根本基礎(chǔ)，對資源配置具有根本的影響。只要明確產(chǎn)權(quán)和依法保障產(chǎn)權(quán)，就可以在無需政府行政干涉的情況下，通過產(chǎn)權(quán)方、侵權(quán)方或圍繞產(chǎn)權(quán)的有關(guān)各方的討價還價，而實現(xiàn)沒有社會成本的環(huán)境優(yōu)化管理。[6]這也是電子廢棄物回收制度重要的經(jīng)濟學(xué)理論依據(jù)。

五、電子廢棄物回收制度的完善

（一）政府命令與控制政策：管制

應(yīng)通過法律法規(guī)的完善、通過禁止和限制某些行為使電子廢棄物回收體系正規(guī)化，來解決電子廢棄物的負外部性問題。要取締非法收購、處理、銷售電子廢棄物的商家及個人。流動商販的回收活動難以受到法律法規(guī)的規(guī)制，電子廢棄物回收之后的走向也難以受到政府的監(jiān)管，并且嚴(yán)重影響了正規(guī)回收企業(yè)的經(jīng)營。《廢棄電器電子產(chǎn)品回收處理管理條例》中規(guī)定了禁止未取得廢棄電器電子產(chǎn)品處理資格的單位和個人處理廢棄電器電子產(chǎn)品。法律法規(guī)應(yīng)當(dāng)加大對沒有回收和處理電子廢棄物的單位和個人的處罰力度，對其法律責(zé)任進行詳細的規(guī)定，尤其是加大對處理電子廢棄物時排放污染物的單位和個人的處罰力度。

（二）以市場為基礎(chǔ)的政策：補貼

政府可以通過以市場為基礎(chǔ)的政策向企業(yè)或個人提供符合社會效率的激勵，通過對有正外部性的活動提供補貼來使外部性內(nèi)在化。

2012 年國家出臺了《廢棄電器電子產(chǎn)品處理基金征收使用管理辦法》，規(guī)定了電器電子產(chǎn)品生產(chǎn)者、進口電器電子產(chǎn)品的收貨人或者其代理人應(yīng)當(dāng)履行基金繳納義務(wù)，基金主要是用于廢棄電器電子產(chǎn)品回收處理費用補貼等?！痘鸸芾磙k法》是在借鑒歐盟、日本和一些發(fā)達國家的基礎(chǔ)上孕育而生的，但是我國國情和這些國家差距很大?！痘鸸芾磙k法》對前置條件的設(shè)置比較多，后期的監(jiān)管、管理卻遠遠跟不上，應(yīng)當(dāng)對管理辦法的后期工作進行詳細的規(guī)定，并且在日后定期對管理辦法進行修改。

首先，應(yīng)當(dāng)增加補貼資金的來源，從而增加對電子廢棄物回收企業(yè)補貼的數(shù)額，加大對正規(guī)回收企業(yè)的激勵力度，降低回收企業(yè)的成本。生產(chǎn)與銷售電子電器產(chǎn)品的企業(yè)是電子電器產(chǎn)品生產(chǎn)和流通的源頭，依據(jù)生產(chǎn)者責(zé)任延伸①基本原理，應(yīng)當(dāng)是污染付費主體之一，消費者是電子廢棄物產(chǎn)生的源頭，也應(yīng)當(dāng)為污染付費②。此外，環(huán)境對每一個人的身體健康有著直接影響，環(huán)境污染的直接結(jié)果便是消費者的健康損害。電子廢棄物回收與再生利用客觀的改善了環(huán)境污染，減少了環(huán)境污染給消費者的健康損害，消費者是環(huán)境保護的直接受益群體③,因此，消費者理應(yīng)為此支付一定的費用。但政府作為公共行政的主體，承擔(dān)相應(yīng)的社會職能，包括環(huán)境保護職能，而消費者向政府繳納稅收，理應(yīng)享受政府提供的公共服務(wù)，因此，政府有義務(wù)部分或全部承擔(dān)這一部分費用。電子廢棄物回收利用發(fā)揮著明顯的節(jié)能功效，整個社會因此受益，政府作為社會主體的代表應(yīng)當(dāng)為此支付費用。因此，生產(chǎn)與銷售電器電子產(chǎn)品的企業(yè)、購買電器的消費者和政府應(yīng)當(dāng)履行基金繳納的義務(wù)，從而增加補貼的來源[7]。

其次，應(yīng)通過有關(guān)法律法規(guī)減少對補貼申請的程序條件，提高補貼的審批效率，加大補貼的激勵力度。

再次，應(yīng)當(dāng)增加補貼的方式，除了政府直接給予補貼的方式，還可以增加稅收優(yōu)惠的方式，來盡可能保障企業(yè)的流動資金，增強企業(yè)的運營活力。以多種方式來給予回收企業(yè)補貼，才能使正規(guī)回收企業(yè)在面臨流動的回收商販時具備一定的價格優(yōu)勢，使電子廢棄物的回收體系逐漸正規(guī)化。

注釋

①生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度指生產(chǎn)者應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，不僅在產(chǎn)品的生產(chǎn)過程之中，而且還要延伸到產(chǎn)品的整個生命周期，特別是廢棄后的回收和處置。

②經(jīng)濟合作與發(fā)展組織（OECD）于1970 年代提出了“污染者付費原則”。這一原則的核心就是要求所有的污染者都必須為其造成的污染直接或者間接支付費用。

③受益者負擔(dān)原則由污染者付費原則發(fā)展而來，受益者負擔(dān)原則可以有效改善收益者的行為方式，使其自覺克服自身行為導(dǎo)致的外部不經(jīng)濟性。

[1] 中國網(wǎng)絡(luò)電視臺. 電子垃圾的奇妙再生[EB/OL].http：//jishi.cntv.cn/dianzilajideqimiaozaisheng/classpage/video/20110515/100499.shtml ，2011-5-15。

[2] 中華網(wǎng). 污染之痛：目擊全球電子垃圾拆解地廣東貴嶼[EB/OL].http：//news.china.com/zh_cn/ljfl/11084324/20100728/16048 250.html，2010-7-28.

[3][美]曼昆.經(jīng)濟學(xué)原理[M].北京：北京大學(xué)出版社,2009.212.

[4]陳忠.排污權(quán)交易制度的經(jīng)濟學(xué)分析[J].中共福建省委黨校學(xué)報,2004(5)：45-46.

[5]王金南.環(huán)境經(jīng)濟學(xué)：理論、方法、政策[M].北京：清華大學(xué)出版社,1994.100.

[6][美]R.科斯.財產(chǎn)權(quán)利與制度變遷[M].上海：上海三聯(lián)書店，1996.

[7]劉元華,我國電子廢棄物回收利用系統(tǒng)的經(jīng)濟學(xué)分析[D],北京工業(yè)大學(xué)碩士學(xué)位論文，2012.5.