土地流轉(zhuǎn)中的糧食安全問題

李付良

從糧食安全、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化（或農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化）的角度，審視當(dāng)前土地流轉(zhuǎn)過程中“非糧化”問題，進(jìn)行多重因素分析，探討土地流轉(zhuǎn)，尋求糧食安全的線路和制度選擇，進(jìn)而從政策、理論及可操作的層面提出問題解決之道。對(duì)當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)

提供理論支持。

“民以食為天，農(nóng)以糧為本”和“無糧不穩(wěn)，有糧不慌”是古往今來人所共知的道理。特別是我們這個(gè)泱泱人口大國(guó)，更應(yīng)把保證糧食安全作為不可動(dòng)搖的國(guó)策，作為農(nóng)業(yè)工作的重中之重。因此，長(zhǎng)期以來黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視糧食安全問題，為嚴(yán)格控制耕地紅線采取了不少舉措，為推廣良種良法提高糧食單產(chǎn)給予了不少投入，并取得了很大成效。但是近年來，隨著農(nóng)村改革的不斷深入和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的轉(zhuǎn)變，出現(xiàn)了一些挑戰(zhàn)糧食安全的新問題，如當(dāng)前正在全國(guó)迅速推進(jìn)的大規(guī)模的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)就存在影響糧食安全的隱患，必須引起人們高度關(guān)注。

土地流轉(zhuǎn)存在嚴(yán)重的“非糧化”問題

日前，河南省地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)調(diào)查隊(duì)發(fā)布的一份報(bào)告顯示，河南省一般農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地的“非糧”比例已經(jīng)高達(dá)40%，而土地經(jīng)營(yíng)大戶的“非糧”比例從2010年的43.7%上升至目前的60%。

2013年4～8月，西北農(nóng)林科技大學(xué)“糧食主產(chǎn)區(qū)土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀及機(jī)制構(gòu)建”課題組曾對(duì)河北、河南、山東、安徽四省的土地流轉(zhuǎn)進(jìn)行了深入調(diào)查。結(jié)果顯示，這四個(gè)糧食主產(chǎn)省土地流轉(zhuǎn)的“非糧化率”達(dá)61.1%，且流轉(zhuǎn)規(guī)模越大，“非糧化”傾向越明顯。

雖然國(guó)家近年來加大了對(duì)糧食種植的鼓勵(lì)扶持政策力度，但糧食作物與果蔬等經(jīng)濟(jì)作物相比，經(jīng)濟(jì)效益仍然處于劣勢(shì)?？偟膩碚f，我國(guó)耕地質(zhì)量是不斷降低的，種糧成本不斷提高。為什么土地會(huì)非農(nóng)化、非糧化？就是因?yàn)榻?jīng)過多次流轉(zhuǎn)后，成本很高，不得不非農(nóng)化、非糧化。據(jù)我粗略了解，一畝地糧食平均利潤(rùn)270元（5種糧食），一畝地蔬菜平均收入3940元（9種蔬菜），再加上一畝地1000元左右的流轉(zhuǎn)費(fèi)，種糧食是虧本的。由于土地轉(zhuǎn)入的成本很高，必須有收益，才能獲得一定的利潤(rùn)空間。種藥材、特色農(nóng)產(chǎn)品，有利于農(nóng)民增收，但卻威脅到糧食安全。農(nóng)民和企業(yè)家更關(guān)注的是個(gè)人利益，而糧食安全具有深刻的國(guó)家戰(zhàn)略意義。

保障種糧農(nóng)戶利益，積極引導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)

隨著城鎮(zhèn)化不斷加快，農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工越來越多，如何解決“誰(shuí)來種地”問題，為什么現(xiàn)在農(nóng)民都不愿意種糧食，因?yàn)榧Z食價(jià)格太低。

糧食具有社會(huì)屬性和商品屬性雙重性質(zhì)，要堅(jiān)持一手抓市場(chǎng)的基礎(chǔ)性作用，一手抓政府的支持保護(hù)和宏觀調(diào)控。一方面著力培育一個(gè)統(tǒng)一、規(guī)范、有序、對(duì)價(jià)格反應(yīng)敏感的大市場(chǎng)，讓農(nóng)民根據(jù)市場(chǎng)需求，主動(dòng)調(diào)整糧食結(jié)構(gòu)，推廣應(yīng)用高產(chǎn)、優(yōu)質(zhì)、高效技術(shù)和良種，實(shí)行定向生產(chǎn)。另一方面，充分發(fā)揮政府的調(diào)控作用，適時(shí)矯正市場(chǎng)缺陷；在現(xiàn)有政策基礎(chǔ)上，采取更加傾斜的措施，以主產(chǎn)區(qū)為重點(diǎn)，加大支持力度，讓種糧農(nóng)民有利可圖，得到更多實(shí)惠。

在土地充分確權(quán)的基礎(chǔ)上，按照依法自愿有償?shù)脑瓌t，引導(dǎo)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)向生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)能手集中，大力培育和發(fā)展種植大戶和家庭農(nóng)場(chǎng)；加強(qiáng)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的管理與服務(wù)，建立和健全農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，健全土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)解仲裁制度；鼓勵(lì)新型經(jīng)營(yíng)主體與農(nóng)戶建立利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，探索推行租金動(dòng)態(tài)調(diào)整或土地入股保底紅線等辦法。

加強(qiáng)政策引導(dǎo)，鼓勵(lì)國(guó)有糧食企業(yè)積極參與

土地流轉(zhuǎn)引發(fā)的土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)激活了高效農(nóng)業(yè)的發(fā)展，不少企業(yè)和土地受讓業(yè)主一般都選擇發(fā)展藥材、水果、蔬菜、花卉苗木以及特種養(yǎng)殖等效益好的、市場(chǎng)前景好的優(yōu)勢(shì)特色產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)品，造成了耕地的大量流失，進(jìn)而對(duì)糧食產(chǎn)量帶來了不利的影響。

國(guó)有糧食企業(yè)主動(dòng)參與土地流轉(zhuǎn)、建設(shè)生產(chǎn)基地，有利于確保耕地的“糧屬”性質(zhì)，對(duì)保持糧食產(chǎn)量規(guī)模、從根本上保障國(guó)家糧食安全具有不容忽視的作用。加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是大勢(shì)所趨，國(guó)有糧食企業(yè)應(yīng)當(dāng)適應(yīng)這種形勢(shì)，充分利用從中央到地方各級(jí)政府鼓勵(lì)土地流轉(zhuǎn)、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的有利契機(jī)，積極主動(dòng)參與土地流轉(zhuǎn)，建設(shè)糧源生產(chǎn)基地，在提升糧源掌控力度、完善發(fā)展產(chǎn)業(yè)鏈的同時(shí)，推動(dòng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)“三化同步”發(fā)展。

注重糧食生產(chǎn)領(lǐng)域調(diào)控，維護(hù)糧食市場(chǎng)穩(wěn)定

目前糧食宏觀調(diào)控政策體系著重于流通領(lǐng)域調(diào)控，如糧食的托市收購(gòu)、臨時(shí)收儲(chǔ)等，而生產(chǎn)領(lǐng)域則缺少調(diào)控政策。在糧食生產(chǎn)宏觀調(diào)控中，應(yīng)引入政府種植計(jì)劃概念。比如小麥每年需要產(chǎn)量多少，需要多少種植面積，將此目標(biāo)任務(wù)層層落實(shí)下去，落實(shí)到地塊上、農(nóng)業(yè)合作社上，并給予相關(guān)補(bǔ)助。并適當(dāng)引入調(diào)控機(jī)制，將制度設(shè)計(jì)和家庭農(nóng)場(chǎng)相結(jié)合，按照種植面積來實(shí)行補(bǔ)助，將補(bǔ)助和種糧相統(tǒng)一。

關(guān)于糧食生產(chǎn)調(diào)控政策，政府對(duì)主要農(nóng)產(chǎn)品事先安排計(jì)劃性種植規(guī)模及面積，在糧食生產(chǎn)區(qū)的各省、區(qū)、縣公布并分配計(jì)劃指標(biāo)。通過生產(chǎn)者與政府部門的溝通，引導(dǎo)農(nóng)民參與。對(duì)參與計(jì)劃的生產(chǎn)者給以有針對(duì)性的生產(chǎn)補(bǔ)貼，其他未參與生產(chǎn)調(diào)控計(jì)劃的生產(chǎn)者則可以自主決定種植品種，但不能享受政府補(bǔ)貼。政府可以通過調(diào)整計(jì)劃面積和補(bǔ)貼額度，確保供與求在可控的范圍內(nèi)，利用補(bǔ)貼的高低實(shí)現(xiàn)種植計(jì)劃的落實(shí)。當(dāng)生產(chǎn)者的種植意愿過強(qiáng)時(shí)，政府可適當(dāng)減少計(jì)劃面積或調(diào)低補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，當(dāng)生產(chǎn)者的種植積極性偏低時(shí)，政府則可以適當(dāng)擴(kuò)大計(jì)劃面積或調(diào)高補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。

明確土地流轉(zhuǎn)的戰(zhàn)略定位，保障糧食安全的可持續(xù)

保障糧食安全的可持續(xù)就要摸清耕地紅線、糧食紅線和生態(tài)紅線，把糧食安全目標(biāo)逐省逐市進(jìn)行分解，把糧食生產(chǎn)指標(biāo)分到各個(gè)省市，實(shí)行國(guó)家調(diào)控，省統(tǒng)籌、市協(xié)調(diào)、縣落實(shí)、鄉(xiāng)兜底，重點(diǎn)扶持發(fā)展四類新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，種糧大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)，構(gòu)建糧農(nóng)增收和糧食增產(chǎn)雙重目標(biāo)導(dǎo)向的糧食生產(chǎn)支持保護(hù)體系。

（作者單位：中共開封市委黨校）