如何防范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的風(fēng)險(xiǎn)與對(duì)策

李文權(quán)

隨著農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的不斷加快，糾紛的日益增多，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)概不例外，也存在風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。對(duì)待風(fēng)險(xiǎn)，既不能畏懼，更不能回避，只有正確認(rèn)識(shí)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)，才能積極主動(dòng)地采取綜合措施，有效防范和化解土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)，趨利避害，化危為機(jī)，變被動(dòng)為主動(dòng)，從而更好地推動(dòng)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)規(guī)范有序流轉(zhuǎn)，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定快速發(fā)展。本文結(jié)合當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)糾紛的現(xiàn)狀，對(duì)發(fā)包方在土地流轉(zhuǎn)中的風(fēng)險(xiǎn)防范進(jìn)行思考，以期進(jìn)一步促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)更好的快速發(fā)展。

一、風(fēng)險(xiǎn)存在的可能性

任何決策都會(huì)有風(fēng)險(xiǎn)，都有可能發(fā)生經(jīng)濟(jì)損失，發(fā)生損失的可能性越大，說(shuō)明風(fēng)險(xiǎn)就越大。隨著農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的穩(wěn)步推進(jìn)，流轉(zhuǎn)速度越來(lái)越快，流轉(zhuǎn)規(guī)模逐年擴(kuò)大，流轉(zhuǎn)大戶不斷增多，流轉(zhuǎn)作用更加明顯，但是流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)也逐步顯現(xiàn)。在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中存在流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)是必然的，流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)最終發(fā)不發(fā)生，關(guān)鍵在于流轉(zhuǎn)雙方有沒(méi)有抗風(fēng)險(xiǎn)能力，如果流轉(zhuǎn)雙方抗風(fēng)險(xiǎn)能力強(qiáng)，對(duì)流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)處置得當(dāng)，雖然有風(fēng)險(xiǎn)但最終也有可能不會(huì)發(fā)生。

二、流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)的類型

1.自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)。在流轉(zhuǎn)合同履行期間，如果發(fā)生旱災(zāi)、洪災(zāi)、冰雹、泥石流、地震等自然災(zāi)害，對(duì)流轉(zhuǎn)業(yè)主的資產(chǎn)和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)造成巨大損失，或者重大虧損，以致于難以履行或者無(wú)法履行流轉(zhuǎn)合同，這可能會(huì)給流轉(zhuǎn)雙方帶來(lái)?yè)p失，這種損失還有可能是致命性的，一但發(fā)生就很難恢復(fù)。

2.產(chǎn)業(yè)政策調(diào)整變動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)。在流轉(zhuǎn)合期間內(nèi)，發(fā)生國(guó)家實(shí)施宏觀調(diào)控，財(cái)政政策、貨幣政策以及產(chǎn)業(yè)政策調(diào)整，以及遭遇經(jīng)濟(jì)衰退、通貨膨脹等等原因，對(duì)流轉(zhuǎn)業(yè)主的資產(chǎn)和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)造成巨大損失，或者重大虧損，以致于難以履行或者無(wú)法履行流轉(zhuǎn)合同，既定的流轉(zhuǎn)合同收益得不到保障而帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。

3.經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。在流轉(zhuǎn)期限內(nèi)，流轉(zhuǎn)業(yè)主由于經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目選擇不當(dāng)，經(jīng)營(yíng)虧損，流動(dòng)資金不足，或者經(jīng)營(yíng)管理不善等經(jīng)營(yíng)原因，導(dǎo)致流轉(zhuǎn)業(yè)主無(wú)法持續(xù)經(jīng)營(yíng)而帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。

4.承包方的項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。在土地流轉(zhuǎn)中，流轉(zhuǎn)后不得用于非農(nóng)用途是國(guó)家法律有明確規(guī)定和要求的。土地流轉(zhuǎn)后進(jìn)行糧食規(guī)模種植、生態(tài)農(nóng)業(yè)的，承包合同終止、解除后，由于不涉及土地復(fù)耕問(wèn)題，發(fā)包方收回土地后即可耕種，其風(fēng)險(xiǎn)一般不大。流轉(zhuǎn)后進(jìn)行養(yǎng)殖、農(nóng)家樂(lè)等對(duì)土地使用方式有重大變化的，其風(fēng)險(xiǎn)較大，主要在于承包合同終止、解除后，除合同有特別約定外，農(nóng)民要求土地復(fù)耕是其應(yīng)當(dāng)享有的權(quán)利，但是土地復(fù)耕所需資金大，甚至與承包方的盈利或投入不相匹配，且承包方的投入將一文不值。特別是承包方經(jīng)營(yíng)不善虧損嚴(yán)重時(shí)亦無(wú)力支付。而如果不復(fù)耕，項(xiàng)目本身是否有價(jià)值及發(fā)包方是否有能力繼續(xù)經(jīng)營(yíng)對(duì)發(fā)包方而言也是一個(gè)很大的問(wèn)題。

三、防范土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)的對(duì)策

通過(guò)土地流轉(zhuǎn)，能將農(nóng)民分散的土地向種植、養(yǎng)殖、生態(tài)農(nóng)業(yè)等大戶集中，產(chǎn)生規(guī)模效益，農(nóng)民除獲得土地收益外，還可獲得務(wù)工等收入，是一條有利于實(shí)現(xiàn)農(nóng)村、農(nóng)民富裕的致富之路，是必要的。

1.增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)。參與農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)各方要牢固樹(shù)立風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)，在土地流轉(zhuǎn)的業(yè)主資質(zhì)考察、經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的選擇、流轉(zhuǎn)租金價(jià)格和合同期限的確定、流轉(zhuǎn)合同的簽訂、合同鑒證備案登記和跟蹤管理等各流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)上，都應(yīng)采取風(fēng)險(xiǎn)控制措施，實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和風(fēng)險(xiǎn)管理，把流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)降到最低或者可以接受的程度。

2.對(duì)承包方擬實(shí)施的項(xiàng)目進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，防范產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。特別是對(duì)土地使用方式有重大變化的項(xiàng)目，應(yīng)就其對(duì)環(huán)境、土壤的影響及合同解除后項(xiàng)目自身的價(jià)值進(jìn)行評(píng)估。確定合同解除后是否需復(fù)耕、復(fù)耕所需資金及資金保障。

3.建立流轉(zhuǎn)市場(chǎng)準(zhǔn)入機(jī)制。加強(qiáng)對(duì)流轉(zhuǎn)業(yè)主方的資信情況、履約能力、項(xiàng)目效益、風(fēng)險(xiǎn)、以及農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)能力等進(jìn)行考察和審查，對(duì)不具備流轉(zhuǎn)資質(zhì)的單位，不準(zhǔn)參與農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，從而規(guī)避和防范流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)。

4.建立流轉(zhuǎn)價(jià)格的形成機(jī)制。建立流轉(zhuǎn)價(jià)格的形成機(jī)制，有效開(kāi)展農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)價(jià)格評(píng)估，及時(shí)為土地流轉(zhuǎn)雙方提供參考價(jià)格，促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)交易公平公正，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)交易行為，克服和杜絕土地流轉(zhuǎn)交易價(jià)格過(guò)高或過(guò)低的不公平流轉(zhuǎn)現(xiàn)象發(fā)生，減少或避免土地流轉(zhuǎn)矛盾糾紛。

5.注意流轉(zhuǎn)合同的完善。一是防止出于降低門(mén)檻、吸引技術(shù)、資金、人才的目的，對(duì)土地的租金約定和合同期滿后的土地恢復(fù)問(wèn)題規(guī)定得較為籠統(tǒng)、含糊，合同期滿后租賃土地的恢復(fù)對(duì)投資方?jīng)]有約束條款，則存在著風(fēng)險(xiǎn)，且這個(gè)風(fēng)險(xiǎn)有可能由村委會(huì)和農(nóng)戶承擔(dān)而損害農(nóng)民利益。二是對(duì)于國(guó)家政策及市場(chǎng)變化所導(dǎo)致的利益和風(fēng)險(xiǎn)的歸屬與承擔(dān)，應(yīng)在合同中予以明確約定。

6.建立利益聯(lián)結(jié)機(jī)制。深入推進(jìn)股份合作、基地帶動(dòng)、租賃經(jīng)營(yíng)、轉(zhuǎn)讓經(jīng)營(yíng)等土地流轉(zhuǎn)模式，大力發(fā)展專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民專業(yè)合作社等規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體，引導(dǎo)農(nóng)民將承包地成片流轉(zhuǎn)給企業(yè)、大戶集中經(jīng)營(yíng)，連片開(kāi)發(fā)，建立現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)基地、農(nóng)業(yè)科技示范基地，形成共享收益、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的合作機(jī)制，增強(qiáng)流轉(zhuǎn)活力。

7.建立風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制。提倡和支持土地流出方向受讓方提取一定的風(fēng)險(xiǎn)保證金，專戶儲(chǔ)蓄，共同管理，探索建立風(fēng)險(xiǎn)保證金制度，合同期滿如無(wú)違約，則如數(shù)退還風(fēng)險(xiǎn)保證金本息，一次性流轉(zhuǎn)土地規(guī)模較大的，可以實(shí)行流轉(zhuǎn)行為擔(dān)保，切實(shí)保障流轉(zhuǎn)雙方權(quán)益。加強(qiáng)對(duì)業(yè)主的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)指導(dǎo)和跟蹤管理，幫助解決流轉(zhuǎn)中的實(shí)際困難和問(wèn)題，增強(qiáng)盈利能力和抗風(fēng)險(xiǎn)能力，有效防范和化解流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)。

8.探索建立土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)基金，切實(shí)保障農(nóng)民利益。建立土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)基金，如梁平縣屏錦鎮(zhèn)的土地風(fēng)險(xiǎn)保障資金制度，以降低農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，建議商業(yè)保險(xiǎn)公司就土地流轉(zhuǎn)開(kāi)設(shè)新的險(xiǎn)種，用投保的形式化解經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，保護(hù)農(nóng)民的利益。

9.建立糾紛調(diào)處機(jī)制。積極開(kāi)展農(nóng)村土地承包糾紛仲裁試點(diǎn)，建立協(xié)商、調(diào)解、信訪、仲裁、司法等多渠道的流轉(zhuǎn)糾紛調(diào)處機(jī)制，有效解決土地流轉(zhuǎn)糾紛，維護(hù)雙方合法權(quán)益和社會(huì)穩(wěn)定。

10.防范“假流轉(zhuǎn)”風(fēng)險(xiǎn)。要注意審查承包方的資格條件，有無(wú)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)能力，有無(wú)資金保障能力，防止有的業(yè)主為了編項(xiàng)目爭(zhēng)取國(guó)家的資金投入，“假流轉(zhuǎn)”農(nóng)民的土地，導(dǎo)致農(nóng)民利益受損。

（作者單位：164700黑龍江省拜泉縣富國(guó)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)站）