淺議行政事業(yè)單位內(nèi)部控制審計(jì)

曾琴娜

摘要：內(nèi)部控制對(duì)于提高行政事業(yè)單位管理水平，改進(jìn)公共服務(wù)的質(zhì)量和效率，規(guī)范財(cái)經(jīng)秩序，建設(shè)服務(wù)型政府都具有重要意義。內(nèi)部控制審計(jì)是對(duì)內(nèi)部控制的監(jiān)督和再控制，是組織完善治理、增加價(jià)值的內(nèi)在要求。

關(guān)鍵詞：行政事業(yè)；內(nèi)部控制；審計(jì)

引言

2012年11月，財(cái)政部正式下發(fā)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，將內(nèi)部控制定義為“單位為實(shí)現(xiàn)控制目標(biāo)，通過(guò)制定制度、實(shí)施措施和執(zhí)行程序，對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范和管控”，確定內(nèi)部控制的目標(biāo)主要包括“合理保證單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)合法合規(guī)、資產(chǎn)安全和使用有效、財(cái)務(wù)信息真實(shí)完整，有效防范舞弊和預(yù)防腐敗，提高公共服務(wù)的效率和效果”。這對(duì)于提高行政事業(yè)單位管理水平，改進(jìn)公共服務(wù)的質(zhì)量和效率，規(guī)范財(cái)經(jīng)秩序，建設(shè)服務(wù)型政府都具有重要意義。

內(nèi)部控制審計(jì)就是確認(rèn)、評(píng)價(jià)內(nèi)部控制有效性的過(guò)程，包括確認(rèn)和評(píng)價(jià)內(nèi)部控制設(shè)計(jì)和控制運(yùn)行的缺陷，分析缺陷形成原因，并提出改進(jìn)內(nèi)部控制的建議。內(nèi)部控制審計(jì)是對(duì)內(nèi)部控制的監(jiān)督和再控制，是組織完善治理、增加價(jià)值的內(nèi)在要求。

一、內(nèi)部控制審計(jì)的歷史演變及現(xiàn)狀

自1934年美國(guó)證券法頒布前實(shí)施的內(nèi)部控制檢查以來(lái)，經(jīng)歷了20世紀(jì)初期至20世紀(jì)60年代的制度基礎(chǔ)審計(jì)中內(nèi)部控制評(píng)價(jià)階段、20世紀(jì)70年代至20世紀(jì)90年代的內(nèi)部控制審核階段，直至21世紀(jì)初以來(lái)的內(nèi)部控制審計(jì)階段，美國(guó)開啟內(nèi)部控制審計(jì)制度化的時(shí)代。而我國(guó)內(nèi)部控制審計(jì)的正式開展不足十年，由2000年之前的財(cái)務(wù)報(bào)表審計(jì)中內(nèi)部控制評(píng)價(jià)階段，演變?yōu)?1世紀(jì)初至2008年的內(nèi)部控制會(huì)計(jì)控制審核階段，最終在2008年財(cái)政部等五部委聯(lián)合發(fā)布《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》后正式確立了內(nèi)部控制審計(jì)制度。

2010年4月，財(cái)政部正是發(fā)布《內(nèi)部控制審計(jì)指引》，規(guī)定自2011年1月1日起，內(nèi)部控制審計(jì)制度先在境內(nèi)、境外同時(shí)上市的公司實(shí)施；自2012年1月1日期，在我國(guó)上海和深圳主板上市的所有公司都要實(shí)施內(nèi)部控制審計(jì)制度。至此，我國(guó)內(nèi)部控制審計(jì)正式開始實(shí)施，納入制度化運(yùn)行軌道。

由于內(nèi)部控制審計(jì)，尤其是行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制審計(jì)在我國(guó)正式開展的時(shí)間不長(zhǎng)，在實(shí)際運(yùn)行中還存在著一些缺陷。從近年審計(jì)情況來(lái)看，行政事業(yè)單位不嚴(yán)格遵守財(cái)經(jīng)法規(guī)的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，甚至違法亂紀(jì)的情形也并不鮮見，其根源就在于內(nèi)部控制缺失，而內(nèi)部控制審計(jì)不到位、審計(jì)監(jiān)督不全面也是造成這種亂象的一個(gè)主要原因。

一是內(nèi)部控制審計(jì)機(jī)構(gòu)不健全，審計(jì)專業(yè)人員缺乏。

二是審計(jì)人員業(yè)務(wù)能力不強(qiáng)，很多時(shí)候還局限在報(bào)表審計(jì)、財(cái)務(wù)審計(jì)層面，對(duì)于內(nèi)部控制審計(jì)感到無(wú)從下手。

三是有的單位不重視內(nèi)部控制審計(jì)。認(rèn)為只要把數(shù)審清了就行，而沒(méi)有從內(nèi)部控制角度去分析原因。

二、內(nèi)部控制審計(jì)的一般方法

（一）風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估

風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估包括兩個(gè)層面，分別為單位層面和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)業(yè)務(wù)層面，當(dāng)我們?cè)趯?shí)際工作中進(jìn)行單位層面的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的時(shí)候，首先應(yīng)該重點(diǎn)關(guān)注企業(yè)內(nèi)部控制工作開展的情況，以及組織內(nèi)部建設(shè)情況，還需要關(guān)注內(nèi)部組織的管理制度的建設(shè)和財(cái)務(wù)管理信息情況等。在進(jìn)行經(jīng)濟(jì)活動(dòng)業(yè)務(wù)層面上的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估時(shí)，應(yīng)該把關(guān)注的重點(diǎn)放在企業(yè)收入和預(yù)算開支上，以及單位內(nèi)部的項(xiàng)目管理開支、內(nèi)部資產(chǎn)的控制等。

（二）審查內(nèi)部控制關(guān)鍵點(diǎn)

1. 預(yù)算業(yè)務(wù)關(guān)鍵控制點(diǎn)

首先需要明確崗位設(shè)置是否合理，明確崗位應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的職責(zé)權(quán)限，要和相關(guān)的預(yù)算、開支、審批、執(zhí)行等崗位相互分離，不能重疊設(shè)置造成管理上的混亂。其次是需要關(guān)注預(yù)算編制是否做到科學(xué)、合理。編制財(cái)務(wù)預(yù)算的時(shí)候需要注重預(yù)算完成的及時(shí)性、完整性和相關(guān)項(xiàng)目的精確化，用于預(yù)算評(píng)估的數(shù)據(jù)需要保障其真實(shí)性和有效性。第三個(gè)方面需要按照規(guī)定的程序展開預(yù)算批復(fù)，要把預(yù)算指標(biāo)層層分解，然后逐漸下達(dá)執(zhí)行，規(guī)范組織內(nèi)部預(yù)算追加的程序。最后還需要建立預(yù)算執(zhí)行分析的制度，而且需要在組織內(nèi)定期通報(bào)各個(gè)部門的預(yù)算執(zhí)行情況，及時(shí)展開分析，對(duì)于預(yù)算出入過(guò)大的，需要及時(shí)查找原因進(jìn)行調(diào)整，高效率的處理預(yù)算執(zhí)行中可能出現(xiàn)的問(wèn)題。

2. 政府采購(gòu)業(yè)務(wù)關(guān)鍵控制點(diǎn)

首先需要明確相關(guān)崗位的具體職責(zé)，然后政府在按照需求進(jìn)行內(nèi)部審批、相關(guān)合同的審批查看、以及驗(yàn)收相關(guān)物品并進(jìn)行保管。其次需要強(qiáng)化政府采購(gòu)的相關(guān)預(yù)算編制和執(zhí)行，各個(gè)部門之間需要相互協(xié)調(diào)、溝通，然后共同為編制出力。第三需要看政府部門在采購(gòu)活動(dòng)中是否建立了相關(guān)的采購(gòu)、資產(chǎn)管理、開支管理等相關(guān)知促，同時(shí)是否和其他部門之間有相互制約。第四需要看是否根據(jù)規(guī)定的驗(yàn)收制度和政府采購(gòu)文件，加強(qiáng)對(duì)政府采購(gòu)項(xiàng)目驗(yàn)收的管理；是否由指定部門或?qū)Ｈ藢?duì)所購(gòu)物品的品種、規(guī)格、數(shù)量、質(zhì)量和其他相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行驗(yàn)收，并出具驗(yàn)收證明。

3. 合同業(yè)務(wù)關(guān)鍵控制點(diǎn)

首先需要看是否對(duì)合同實(shí)施歸口管理，建立財(cái)會(huì)部門與合同歸口管理部門的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)合同管理與預(yù)算管理、收支管理相結(jié)合。其次需要看是否加強(qiáng)對(duì)合同訂立的管理，明確合同訂立的范圍和條件。第三看是否對(duì)合同履行情況實(shí)施有效監(jiān)控。第四需要明確財(cái)務(wù)部門是否根據(jù)合同履行情況辦理價(jià)款結(jié)算和進(jìn)行賬務(wù)處理。最后需要明確是否加強(qiáng)對(duì)合同登記的管理，定期對(duì)合同進(jìn)行統(tǒng)計(jì)、分類和歸檔，詳細(xì)登記合同的訂立、履行和變更情況，實(shí)行對(duì)合同的全過(guò)程管理。

三、內(nèi)部控制審計(jì)對(duì)行政事業(yè)單位的促進(jìn)作用

一是有助于完善內(nèi)部控制制度，提高行政事業(yè)單位內(nèi)部管理水平。行政事業(yè)單位作為公共服務(wù)的提供者和社會(huì)事務(wù)的監(jiān)管者，代表著黨和政府履行相關(guān)職能，在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過(guò)程中起著至關(guān)重要的作用。能否有效地履行職能，關(guān)鍵在于是否具備較高的管理水平。通過(guò)內(nèi)部控制審計(jì)，可以明確被審計(jì)的單位內(nèi)部的控制制度中存在的一些問(wèn)題和不足，有助于幫助企業(yè)及時(shí)調(diào)整、完善自身內(nèi)部控制制度。審計(jì)工作不僅僅可以揭露出經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中存在的問(wèn)題，還可以配合單位執(zhí)行的控制制度找到問(wèn)題癥結(jié)所在，從而可以針對(duì)性的處理發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，幫助可以健康發(fā)展，也有利于企業(yè)完善管理，提高辦公效率。

二是有助于規(guī)范資金管理和使用，提升財(cái)政管理的水平和財(cái)政資金的使用效益。行政事業(yè)單位在履行社會(huì)管理職能過(guò)程中，或多或少都會(huì)管理并使用財(cái)政資金。通過(guò)內(nèi)部控制審計(jì)，可以促進(jìn)被審計(jì)單位重點(diǎn)圍繞完善制度、明確職責(zé)、理順流程、控制節(jié)點(diǎn)方面管理和使用財(cái)政資金，推進(jìn)財(cái)政資金管理的科學(xué)化、規(guī)范化和信息化，保證管理職能和業(yè)務(wù)開展穩(wěn)健高效，確保財(cái)務(wù)記錄、財(cái)務(wù)報(bào)告信息和其他管理信息的及時(shí)、可靠、完整。

三是有助于加強(qiáng)廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制建設(shè)，推動(dòng)建設(shè)廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府。黨的十八大明確指出：要深化行政體制改革，建設(shè)職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府。要規(guī)范公共權(quán)力的運(yùn)行，就必須加強(qiáng)對(duì)行政權(quán)力的監(jiān)督。通過(guò)內(nèi)部控制審計(jì)，可以形成制度的籠子，從經(jīng)濟(jì)活動(dòng)入手加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管控、嚴(yán)格規(guī)范權(quán)力行使，運(yùn)用制衡機(jī)制堵塞單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)管理中的漏洞，建立健全權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督體系，減少自由裁量權(quán)的空間和余地。（作者單位：北京經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)審計(jì)局）

參考文獻(xiàn)：

[1]行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行），財(cái)政部，2012

[2]張建虹，新形勢(shì)下行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制審計(jì)，財(cái)經(jīng)界，2009（11）