從公共價值沖突論我國地方政府治理

作者簡介：劉軍杰（1986.04-），河南洛陽人，西藏民族學院13級碩士研究生，研究方向：民族地區(qū)公共管理。

摘要：目前我國處于社會轉型期，地方政府在進行治理過程中面臨多樣的沖突，尤其是在政府行政過程中產生的政府與公民的沖突，對地方政府維護社會秩序，保障公民生活條件，建設和諧社會帶來了消極影響。因此，公共價值理論作為治理理論的發(fā)展，其公共價值沖突理論對于地方政府尋找社會沖突的解決提供了一個新的視角。本文通過梳理公共價值沖突產生的背景以及研究現(xiàn)狀，對比我國地方政府治理中存在的困境，嘗試為地方政府提升治理成效提供一個新的切入點。

關鍵詞：地方政府治理；公共價值；沖突

一、 公共價值沖突的產生，研究現(xiàn)狀

公共價值沖突產生于公共價值創(chuàng)造的過程中，是公共價值在實踐中的一個具體表現(xiàn)。公共價值理論起源于美國哈佛大學資深教授馬克·莫爾的《創(chuàng)造公共價值：公共部門的戰(zhàn)略管理》一書。莫爾認為，確保政府組織的延續(xù)是政府的首要任務，政府作為創(chuàng)造者，需要依據他們對公共價值的理解和環(huán)境的變化，改變政府的職能和行為，創(chuàng)造新的價值，因此，為社會創(chuàng)造公共價值是政府管理的最終目的[1]。

關于公共價值的內涵，何艷玲認為：公共價值的范疇比公共物品更加廣泛，是一個價值體，其包括產出與結果，另外，公共價值不是決策者自認為對公民或對自己最好的東西或服務，而是取決于公民的主觀滿足感而言的[2]。因此，目前對于公共價值沖突的研究主要包括兩個方面，一是分析沖突的來源，發(fā)現(xiàn)哪些公共價值是產生沖突的根本原因，然后針對這些根本原因進行管理；Bozemand等學者在研究公共價值過程中提出公共價值是關于權利、義務和規(guī)范形成的共識，并且形成了一個公共價值類型和價值集分類，從而為公共管理者在分析公共價值沖突產生原因時提供了基礎參考[3]；而Davis 和 West 提出要用不穩(wěn)定的價值管理系統(tǒng)來取代靜態(tài)的公共價值分類，試圖將公共價值沖突利用系統(tǒng)結構轉換成公共政策輸出[4]；Graaf和Van Der Wal 將公共價值沖突與善治進行分析，并將善治作為公共價值沖突的管理框架；[5]二是研究公共價值沖突的管理機制，探究有效的應對策略，進而形成一系列基本的公共決策。

二、 地方政府治理中的沖突表現(xiàn)

（一）地方政府治理過程中對公共價值認知差異導致沖突產生

不同群體之間對于公共價值認知存在差異，這是不可避免的實際問題。地方政府作為公共事務的主要管理者，與社會公民之間存在不同的公共價值集。地方政府把經濟持續(xù)發(fā)展，社會秩序穩(wěn)定等作為其首要的價值追求，而公民則對社會公平公正，居住環(huán)境健康，基礎服務完善等更加關注。但現(xiàn)實中政府和公民之間不平等的地位導致本沒有根本性沖突的價值體變得不協(xié)調，不兼容。長期的“唯GDP”論導致以資源大量消耗和環(huán)境污染為代價，換取經濟的快速發(fā)展，引起了近年來多起公民質疑地方政府管理行為不公正，忽視環(huán)境和公民健康，違規(guī)審批通過高污染企業(yè)建設的群體性事件。

（二）地方政府制度改革與現(xiàn)實需要產生的公共價值沖突

改革開放以來長期的將經濟發(fā)展指標作為考核一個地方政府治理成效的主要標準，導致了地方政府為了經濟發(fā)展忽視環(huán)境污染，違規(guī)土地征收和拆遷等行為，扭曲了一個合格地方政府的價值體系，導致政府和公民之間發(fā)生激烈沖突；再者，面對社會轉型期產生的大量社會問題，政府對于公民價值訴求往往借助制度的不完善而采取消極不作為的態(tài)度。諸如信訪辦之類機構在溝通政府和公民之間由于缺乏強力部門支持這樣的制度問題導致效率低下，越級上訪頻發(fā)。

（三）地方政府行政過程中不當?shù)男袨榉绞揭鸸矁r值沖突

近年來中國的城市化進程取得了巨大的成功，大量農村人口進入城市，和原有的城市人口一起為城市的發(fā)展建設貢獻自己的力量。為了應對大量進城人員對城市環(huán)境的影響，地方政府重設和增加了原有的機構設置。城市管理行政執(zhí)法局或城市管理綜合行政執(zhí)法局，簡稱“城管局”、“城管”，負責綜合行政執(zhí)法。然而，卻因為其與廣大的普通民眾在社會生活中大量的沖突而飽受詬病，廣為人知。執(zhí)法人員在行政執(zhí)法過程中的方式過于簡單粗暴，對于普通小商販不能夠公正合理的進行引導教育，缺乏有效的治理手段，產生了大量的沖突事件，影響了社會的穩(wěn)定，造成了政府部門公信力的下降。

三、 公共價值沖突理論的實踐

（一） 縮小政府與公民之間公共價值認知的差異

前央視著名主持人柴靜拍攝的紀錄片《穹頂之下》引起社會廣議，說明公民對于環(huán)境污染和個人健康問題越發(fā)關注和重視，地方政府應該正視經濟發(fā)展不再是公民和社會關注的唯一，健康的生存環(huán)境已經成為公民新的公共價值訴求，治理污染和保護環(huán)境將成為贏得公民支持的重要條件；另外，食品安全，公共醫(yī)療，教育資源分配等問題日益受到公民的關注和重視，因此，地方政府應該及時的把這些公民大量關注的公共價值作為行政管理過程中優(yōu)先考慮解決的內容，減少盲目地把公共資源投入到所謂的地標性建筑或者新城開發(fā)，盡力縮減政府與公民公共價值訴求方面的差異。

（二） 以滿足公民公共價值訴求作為行政管理制度改革的一個指標

地方政府對于公共價值差異的認知需要合理的制度保障能夠最終落實到行動中。現(xiàn)代政府治理主體已經不再僅限于政府這一個治理的主體，經濟社會的快速發(fā)育成熟，使得多種形式的社會組織大量存在于社會中，在政府力量薄弱或者缺乏的領域發(fā)揮著應有的作用，其扎根于普通的社會民眾之中，了解普通民眾最迫切最關注的公共價值內容，并依此作為自身組織成立發(fā)展的支撐。政府行政管理制度改革需要明確這些組織的地位，減少干預和限制，充分發(fā)揮其對公民社會生活的積極作用，補充政府在某些公共領域的不足；再者，改革和擴展政府與公民溝通的管道，使得信訪辦之類的機構能夠充分發(fā)揮作用，傳遞公民迫切的價值訴求。

（三）嚴格規(guī)范行政管理者的行為標準

地方政府要在法律規(guī)定的范圍內依法行政，禁止超越法律法規(guī)胡亂作為，尤其是掌握一定的自由裁量權的行政執(zhí)法者，在行政執(zhí)法過程中要綜合考慮一些現(xiàn)實因素，在保障執(zhí)法成效的同時，給予被執(zhí)法者相應的尊重，使得諸如用“微笑執(zhí)法”方式取代“強制執(zhí)法”等，以此達到相互支持理解，共建和諧社會的目的。（作者單位：西藏民族學院管理學院）

參考文獻：

[1]馬克·莫爾.創(chuàng)造公共價值：政府中的戰(zhàn)略管理[M].北京：清華大學出版社，2003，56；87

[2]何艷玲.公共價值管理：一個新的公共行政學范式[J].北京：政治學研究，2009：第6期

[3]王學軍，張弘.公共價值的研究路徑與前沿問題[J].哈爾濱：公共管理學報，2013（4）：第10卷，第2期

[4]DAVIS P，WEST K.What do Public Values Mean for Public Action？[J].The American Review of Public Administration，2009，39（6）：602-618.

[5]DE GRAAF G，VAN DER WAL Z.Managing Conflicting Public Values：Governing with Integrity and Effectiveness[J].The American Review of Public Administration，2010，40（6）：623-630.