美國國家洪水保險(xiǎn)計(jì)劃對我國地震保險(xiǎn)的一些啟示

林慧

【摘要】美國通過國家洪水保險(xiǎn)計(jì)劃，將洪水保險(xiǎn)作為國家管理洪泛區(qū)的重要手段，通過立法保障，在全國推行強(qiáng)制性洪水保險(xiǎn)體制，取得了良好的效果。本文先對對美國國家洪水保險(xiǎn)計(jì)劃的創(chuàng)建背景、主要內(nèi)容及重要演變進(jìn)行簡單的闡述，然后結(jié)合我國地震的情況，得出一些地震保險(xiǎn)的啟示。

【關(guān)鍵詞】洪水保險(xiǎn);地震保險(xiǎn)

美國國家洪水保險(xiǎn)計(jì)劃概要

美國國家洪水保險(xiǎn)計(jì)劃的宗旨是通過保險(xiǎn)機(jī)制補(bǔ)償洪水災(zāi)害損失;通過對各州和各社區(qū)的洪泛區(qū)管理，降低洪水災(zāi)害的風(fēng)險(xiǎn)和損失;減少政府在洪水風(fēng)險(xiǎn)管理和救援方面的支出。

一、美國國家洪水保險(xiǎn)計(jì)劃創(chuàng)建的背景

美國國家洪水保險(xiǎn)計(jì)劃的創(chuàng)建，經(jīng)歷了長達(dá)半個(gè)多世紀(jì)的探索：

1、十九世紀(jì)末二十世紀(jì)初，隨著美國社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，社會洪水災(zāi)害保障需求的日益增長，美國商業(yè)保險(xiǎn)公司開始向大眾提供洪水災(zāi)害保險(xiǎn)。由于當(dāng)時(shí)洪泛區(qū)中常駐人口尚少，洪水災(zāi)害的損失賠付數(shù)額較低，洪水災(zāi)害損失的賠償并不影響商業(yè)保險(xiǎn)公司的正常運(yùn)營。

2、二十世紀(jì)二十年代后期，人口覆蓋率的不斷提高，大型洪水災(zāi)害給美國一些商業(yè)保險(xiǎn)公司帶來災(zāi)難性的損失，甚至導(dǎo)致了一些保險(xiǎn)公司的破產(chǎn)。保險(xiǎn)業(yè)逐漸認(rèn)識到由于洪水災(zāi)害的地域性等特點(diǎn)，洪水保險(xiǎn)很難盈利。于是商業(yè)保險(xiǎn)公司不再提供洪水保險(xiǎn)，僅僅受理汽車和活動(dòng)房屋的洪水保險(xiǎn)。保險(xiǎn)市場上洪水保險(xiǎn)的缺失持續(xù)了幾十年，遭受洪水侵襲的人們只能從慈善機(jī)構(gòu)和政府獲得一些救助。

3、五十年代后，人們對洪水風(fēng)險(xiǎn)管理的認(rèn)識更加深入，認(rèn)識到政府興建防洪工程和災(zāi)后提供財(cái)政援助的防洪方法，有如下問題：

第一，政府的救助基金只用于洪泛區(qū)的受災(zāi)居民，但資金來源于全國范圍所征收的稅金。

第二，政府投入了大量資金興建防洪工程，但是洪泛區(qū)損失卻在逐年遞增。原因是洪泛區(qū)低廉的地價(jià)和政府防洪工程的興建，導(dǎo)致開發(fā)商在洪泛區(qū)更大規(guī)模的開發(fā)。

第三，數(shù)額巨大的災(zāi)后救助資金仍不能滿足災(zāi)民的需要。洪泛區(qū)土地不合理的開發(fā)與利用，加大了洪水災(zāi)害的損失程度，加重了美國政府救災(zāi)費(fèi)用的負(fù)擔(dān)。

地理學(xué)家Aldrde.J.Gray認(rèn)為減少洪水損失并不僅僅是洪水治理的問題，而是土地開發(fā)規(guī)劃的問題，首次提出了洪泛區(qū)管理的概念。于是從上世紀(jì)六十年代開始，美國國家及各地區(qū)政府開始了建立國家洪水保險(xiǎn)的種種嘗試，最終在1968年，美國國會通過《全國洪水保險(xiǎn)法》，次年制定出了《國家洪水保險(xiǎn)計(jì)劃法》，建立起國家洪水保險(xiǎn)基金，并開始實(shí)施國家洪水保險(xiǎn)計(jì)劃（NFIP）。

二、美國國家洪水保險(xiǎn)計(jì)劃的主要內(nèi)容

美國國家洪水保險(xiǎn)計(jì)劃的重要原則是讓人們自行承擔(dān)他們地點(diǎn)選擇的成本，減少全國納稅人的負(fù)擔(dān)。美國國家洪水保險(xiǎn)計(jì)劃包括緊密聯(lián)結(jié)的三個(gè)部分內(nèi)容：提供洪水保險(xiǎn)、推行洪泛區(qū)管理規(guī)則、繪制洪水保險(xiǎn)費(fèi)等級地圖。

參加國家洪水保險(xiǎn)計(jì)劃是以社區(qū)而不是個(gè)人為單位的，因?yàn)閭€(gè)人不能規(guī)范建筑業(yè)，并決定社區(qū)建設(shè)需要考慮的諸多問題，只有整個(gè)社區(qū)充分采取減災(zāi)措施，才能減少損失，從而減少保費(fèi)。另外，聯(lián)邦保險(xiǎn)管理局（FIA）為刺激各社區(qū)采取更多的措施防洪，還制定了社區(qū)等級計(jì)劃。對該計(jì)劃認(rèn)可的努力，給予降低保費(fèi)的鼓勵(lì)。

洪泛區(qū)管理規(guī)則是指社區(qū)為了減少將來的洪災(zāi)損失而制定的全面的預(yù)防措施，包括：分區(qū)、建筑要求、和針對某些特定目標(biāo)的洪泛區(qū)管理規(guī)則。

為了確定保險(xiǎn)費(fèi)率，需要對各社區(qū)逐一進(jìn)行詳細(xì)的洪水風(fēng)險(xiǎn)研究，確定洪泛區(qū)范圍，并對洪泛區(qū)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評估。洪水保險(xiǎn)費(fèi)等級地圖是美國緊急情況管理局所使用的專門用來描述某個(gè)社區(qū)中特定洪水洪水風(fēng)險(xiǎn)區(qū)及應(yīng)用于該社區(qū)的洪水風(fēng)險(xiǎn)保險(xiǎn)費(fèi)分區(qū)的官方地圖。社區(qū)地圖是由美國陸軍工程師團(tuán)繪制的，將一百年一遇的洪水（每年都有1%的可能性被水淹沒）作為基準(zhǔn)洪水。

三、美國洪水保險(xiǎn)計(jì)劃的兩個(gè)重要轉(zhuǎn)變

美國國家洪水保險(xiǎn)計(jì)劃在1968年以立法的形式確立下來后，在實(shí)施過程中遇到很多問題和困難，國家洪水保險(xiǎn)計(jì)劃根據(jù)現(xiàn)實(shí)需要不斷調(diào)整。

（一）、1981年，F(xiàn)IA開始謀求重新發(fā)揮私營保險(xiǎn)公司在NFIP中的作用。經(jīng)過與幾家大的保險(xiǎn)公司和保險(xiǎn)業(yè)協(xié)會代表的艱苦談判，提出writeYourw0ne（rWY0）計(jì)

劃。1983年8月，F(xiàn)AI向私營保險(xiǎn)公司發(fā)出參加WYO計(jì)劃的邀請，至1986年10月，已有200多家私營保險(xiǎn)公司與FIA簽約向社會提供洪水保險(xiǎn)服務(wù)。依據(jù)此商業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)或經(jīng)紀(jì)人與FIA簽訂洪水保險(xiǎn)的代理合同，經(jīng)授權(quán)后可出售簽發(fā)洪水保險(xiǎn)，并在其出售的保單上簽署其公司的名字。私營保險(xiǎn)公司將售出的洪水保單和保費(fèi)收入全部直接轉(zhuǎn)交FIA，由FIA統(tǒng)一管理使用。FIA按保單數(shù)量向私營保險(xiǎn)公司支付傭金，各私營保險(xiǎn)公司再將傭金的一定比例支付給其公司的代理人或提供信息的中介機(jī)構(gòu)。聯(lián)邦政府承擔(dān)這些公司提供承保及理賠服務(wù)的成本費(fèi)用。

（二）、美國國家洪水保險(xiǎn)計(jì)劃經(jīng)歷了從自愿性保險(xiǎn)到強(qiáng)制性保險(xiǎn)的轉(zhuǎn)變，1968年的洪水保險(xiǎn)法實(shí)施之后，在最初推行的幾年間困難重重。由于計(jì)劃是自愿性的，并且短期內(nèi)要增加居民的負(fù)擔(dān)，許多社區(qū)對于參加洪水保險(xiǎn)計(jì)劃積極性不高。盡管政府對洪水保險(xiǎn)進(jìn)行了補(bǔ)貼等優(yōu)惠，房屋財(cái)產(chǎn)投保金額每100美元僅需25美分，在計(jì)劃實(shí)施的頭一年，全國僅有4個(gè)社區(qū)有條件參加保險(xiǎn)，總共只售出20份保險(xiǎn)單。1972年美國發(fā)生在美國東部的艾格尼斯咫風(fēng)造成了巨大的損失，政府救援支出激增。調(diào)查表明當(dāng)時(shí)加入國家洪水保險(xiǎn)計(jì)劃的社區(qū)非常少，全國只有近10萬份有效的洪水保單。同年熱帶風(fēng)暴AgneS襲擊美國東海岸，引發(fā)洪水泛濫，加入了國家洪水保險(xiǎn)計(jì)劃的社區(qū)比例同樣非常之低。為了加強(qiáng)國家洪水保險(xiǎn)計(jì)劃的推進(jìn)力度，1973年12月，美國國會通過《洪水災(zāi)害防御法》，該法規(guī)定如果洪泛區(qū)內(nèi)社區(qū)在1975年7月1日之前或者被確認(rèn)為洪泛區(qū)1年內(nèi)沒有參加了國家洪水保險(xiǎn)計(jì)劃，禁止聯(lián)邦機(jī)構(gòu)向此類社區(qū)提供內(nèi)建設(shè)工程提供財(cái)政援助，同時(shí)禁止提供所有形式的聯(lián)邦政府的直接援助，如洪災(zāi)補(bǔ)助、無償救濟(jì)和災(zāi)區(qū)減免所得稅等。同時(shí)在特殊洪泛區(qū)實(shí)施強(qiáng)制行洪水保險(xiǎn)購買要求，即該法案要求聯(lián)邦機(jī)構(gòu)、或者聯(lián)邦政府監(jiān)管的貸款機(jī)構(gòu)在向特殊洪泛區(qū)內(nèi)建設(shè)或工程提供貸款時(shí)，借貸方必須有洪水保險(xiǎn)。這實(shí)際上將洪水保險(xiǎn)由自愿性改為強(qiáng)制性。強(qiáng)制性保險(xiǎn)計(jì)劃實(shí)施之初，激起了大量的矛盾和反對。國會不得不對該法的某些條款進(jìn)行修改。1976年放寬了抵押貸款的禁令，1977年又通過了《洪水保險(xiǎn)計(jì)劃修正案》，取消了禁止由聯(lián)邦保險(xiǎn)的信貸機(jī)構(gòu)向位于洪水風(fēng)險(xiǎn)區(qū)內(nèi)但未參加保險(xiǎn)計(jì)劃的社區(qū)的資產(chǎn)所有者提供貸款的條款，但要求信貸機(jī)構(gòu)告之借貸人，他將無權(quán)享受聯(lián)邦的災(zāi)害救濟(jì)和援助，因此在開發(fā)洪泛區(qū)時(shí)應(yīng)自行采取相應(yīng)的防洪保護(hù)措施。將洪水保險(xiǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)閺?qiáng)制性保險(xiǎn)極大提高了洪水保險(xiǎn)計(jì)劃的覆蓋范圍。到2002年8月，全國共有19700社區(qū)參加了國家洪水保險(xiǎn)計(jì)劃，基本上洪泛區(qū)大部分社區(qū)都己加入此計(jì)劃。

四、美國國家洪水保險(xiǎn)計(jì)劃的成就

美國國家洪水保險(xiǎn)計(jì)劃促使社區(qū)實(shí)施完善的洪泛區(qū)管理，使得洪泛區(qū)土地開

發(fā)得到了較好的規(guī)范。由于避免了在洪水高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)的盲目開發(fā)，每年減少洪災(zāi)損失大約10億美元。同時(shí)據(jù)美國國家統(tǒng)計(jì)局的報(bào)告，按照國家洪水保險(xiǎn)計(jì)劃的建筑標(biāo)準(zhǔn)建造的建筑物要比不遵守該標(biāo)準(zhǔn)的建筑物遭受的損失減少77%。新的建筑標(biāo)準(zhǔn)有力的減少了洪水災(zāi)害給洪泛區(qū)帶來的生命和財(cái)產(chǎn)損失。而且，國家洪水保險(xiǎn)計(jì)劃體系每付出3美元的洪水保險(xiǎn)索賠，就可節(jié)約1美元的災(zāi)害補(bǔ)助支出，洪水保險(xiǎn)的賠付使每年美國政府救災(zāi)援助支出減少了三分之一，減少了美國用于洪水在后救濟(jì)的財(cái)政負(fù)擔(dān)。并且，通過對洪泛區(qū)居民和小企業(yè)主征集洪水保險(xiǎn)費(fèi)，減少了全國范圍納稅人的稅務(wù)負(fù)擔(dān)，加快了洪水基金的累積。美國國家洪水保險(xiǎn)計(jì)劃只有在特殊年份才會向國會等部門借款，并且款項(xiàng)需要附加利息一起償還。在1980年后，美國國家洪水保險(xiǎn)計(jì)劃基本上實(shí)現(xiàn)了收支平衡，即保險(xiǎn)費(fèi)收入和保險(xiǎn)基金的累積，足以承擔(dān)保險(xiǎn)賠付及體系日常運(yùn)營的支出和費(fèi)用。

對我國地震保險(xiǎn)的啟示

中國地震活動(dòng)頻度高、強(qiáng)度大、震源淺，分布廣，是一個(gè)震災(zāi)嚴(yán)重的國家。1900年以來，中國死于地震的人數(shù)達(dá)55萬之多，占全球地震死亡人數(shù)的53%;1949年以來，100多次破壞性地震襲擊了22個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市），其中涉及東部地區(qū)14個(gè)省份，造成27萬余人喪生，占全國各類災(zāi)害死亡人數(shù)的54%，地震成災(zāi)面積達(dá)30多萬平方公里，房屋倒塌達(dá)700萬間。地震及其他自然災(zāi)害的嚴(yán)重性構(gòu)成中國的基本國情之一。2008年5月12日的汶川大地震，造成的損失更是非常嚴(yán)重。

我國的地震活動(dòng)主要分布在五個(gè)地區(qū)的23條地震帶上。這五個(gè)地區(qū)是：①臺灣省及其附近海域;②西南地區(qū)，主要是西藏、四川西部和云南中西部;③西北地區(qū)，主要在甘肅河西走廊、青海、寧夏、天山南北麓;④華北地區(qū)，主要在太行山兩側(cè)、汾渭河谷、陰山-燕山一帶、山東中部和渤海灣;⑤東南沿海的廣東、福建等地。從下圖中可以看的更加直觀一些。

來源：http：//www.enorth.com.cn 北方網(wǎng)

結(jié)合上面介紹的美國國家洪水計(jì)劃以及我國地震的實(shí)際情況，我國的地震保險(xiǎn)可以得到以下啟示：

1、繪制更詳細(xì)的地震帶分布圖。并且將其分發(fā)到各地，增加宣傳，提高大家的保險(xiǎn)意識。

2、根據(jù)我國地震帶的分布情況，由專門的非盈利性機(jī)構(gòu)，對位于地震帶上的地區(qū)實(shí)施強(qiáng)制房屋和室內(nèi)財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)，比如，對購房者，一定要求其買保險(xiǎn)才給予貸款或者要求更高的首付。并確定房屋和室內(nèi)財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)的賠償限額。保證覆蓋的全面。

3、對采取積極措施防震的地區(qū)，給予減少保費(fèi)的優(yōu)惠。促進(jìn)各地采取各種有效措施防震減災(zāi)，比如，提高建筑物的抗震能力，在更加安全的地方建立工廠和房屋。

4、在進(jìn)行地震保險(xiǎn)時(shí)，與私營保險(xiǎn)公司合作，充分利用私營保險(xiǎn)公司的業(yè)務(wù)網(wǎng)絡(luò)。保險(xiǎn)業(yè)發(fā)達(dá)的營銷渠道、豐富的管理經(jīng)驗(yàn)和高度的專業(yè)性有力地促進(jìn)了洪水保險(xiǎn)的銷售，降低了洪水保險(xiǎn)經(jīng)營費(fèi)用，同時(shí)有助于提高保單服務(wù)的質(zhì)量。

5、對于不處于地震分布帶的地區(qū)，由于發(fā)生地震的頻率小，強(qiáng)度不大，不用進(jìn)行保險(xiǎn)，地震風(fēng)險(xiǎn)作為個(gè)人和國家的自留風(fēng)險(xiǎn)。

參考文獻(xiàn)：

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