邊遠(yuǎn)地區(qū)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中需重視的幾個問題

陽少華

摘要：我國是多民族國家，各民族在信仰、文化、語言、習(xí)俗上有很大差別。由于歷史的原因，邊遠(yuǎn)地區(qū)多為少數(shù)民族集中的地方，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平多數(shù)仍處在欠發(fā)達(dá)狀態(tài)。在邊遠(yuǎn)地區(qū)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中，不應(yīng)追求某一方面的最大發(fā)展，而要考慮社會環(huán)境的脆弱性，在各種目標(biāo)之間保持某種平衡。

關(guān)鍵詞：邊遠(yuǎn)山區(qū);少數(shù)民族;新型城鎮(zhèn)化;問題

我國農(nóng)業(yè)土地資源中，山地占33%，丘陵占10%，高原占26%，盆地占19%，平原占12%。因歷史原因，少數(shù)民族多居于邊遠(yuǎn)地區(qū)，少數(shù)民族的宗教意識宗教文化氛圍遠(yuǎn)遠(yuǎn)濃于內(nèi)地，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平多數(shù)仍處在欠發(fā)達(dá)狀態(tài)。當(dāng)前社會環(huán)境很脆弱，諸多問題都不能掉以輕心。在中國國情下，邊遠(yuǎn)地區(qū)的城鎮(zhèn)化建設(shè)意味著一部分農(nóng)牧業(yè)人口就地就近轉(zhuǎn)移，為邊遠(yuǎn)地區(qū)農(nóng)牧民提供一個接受新思想、新觀念、新生活方式的窗口，加快社會現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型。因此，在邊遠(yuǎn)地區(qū)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中，不應(yīng)追求某一方面的最大發(fā)展，而要在各種目標(biāo)之間保持某種平衡。

一、城鎮(zhèn)建設(shè)注重集約化

2000～2010年，全國城市建成區(qū)面積擴(kuò)張78%，而同期包括農(nóng)民工在內(nèi)的城鎮(zhèn)人口僅增長45.9%。土地的城鎮(zhèn)化速度，要遠(yuǎn)快于人的城鎮(zhèn)化速度。目前現(xiàn)實(shí)中，一些地方?jīng)]有樹立科學(xué)的城鎮(zhèn)化發(fā)展理念，城鎮(zhèn)化發(fā)展缺乏規(guī)劃指引，規(guī)劃編制缺乏科學(xué)性和前瞻性，認(rèn)為只有變成城市、建設(shè)得像城市的模樣才算城鎮(zhèn)化，盲目加快城鎮(zhèn)化建設(shè)，允許小產(chǎn)權(quán)房和集資合作建房，只要符合規(guī)劃和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，自然人和法人可直接購地建設(shè)住宅等，導(dǎo)致很多地方缺乏城鎮(zhèn)化的區(qū)域整合能力：一是人防、消防、垃圾與污水處理、綠化等基礎(chǔ)配套設(shè)施規(guī)劃和建設(shè)嚴(yán)重滯后。目前我國20%的小城鎮(zhèn)無集中供水，86%的小城鎮(zhèn)無污水處理設(shè)施，小城鎮(zhèn)的人均市政公用設(shè)施投入僅為城市的20%。二是商品房極少，多以私人買地的自建私宅支撐。邊遠(yuǎn)地區(qū)一般都是江河水源地，基礎(chǔ)設(shè)施缺失的城鎮(zhèn)化對下游的城市生活安全造成深遠(yuǎn)影響。以私宅建設(shè)為主的城鎮(zhèn)化建設(shè)，造成各式各樣的有規(guī)模、無質(zhì)量、簡單粗放的“村落式”城鎮(zhèn)，背離了集約、智能、綠色、低碳的城鎮(zhèn)化理念，嚴(yán)重浪費(fèi)土地資源，從社會發(fā)展的長遠(yuǎn)角度來看，因土地資源稀缺性帶來的地利也將形成新的食利階層而加大收入和財(cái)富差距。關(guān)于這一點(diǎn)在邊遠(yuǎn)山區(qū)的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中需要反思。

二、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)兼顧少數(shù)民族宗教信仰需求

社會存在文化屏障，不同文化身份、地位的群體，有著不同的文化資本、文化品位、文化消費(fèi)和不同的生活方式、生活觀念、生活習(xí)慣及價值觀念。按照新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的觀點(diǎn)，制度包括正式制度和非正式制度。諾斯指出：“非正規(guī)制約來自于價值的文化遺傳和用于解決具體交換問題的正規(guī)規(guī)則的延拓與應(yīng)用，也來自于解決簡單協(xié)作問題的方案。總體來講，它們對于制度結(jié)構(gòu)具有普遍的影響”。非正式制度，或稱“非制度化規(guī)則”、“非正式約束”等，是指在人們長期的社會交往中逐步形成并得到社會認(rèn)可的一系列不成文的行為規(guī)范。非正式制度具有歷史延續(xù)性和相對穩(wěn)定性，常常成為正式制度安排的指導(dǎo)思想和承載物。從歷史上看，在正式制度產(chǎn)生之前，人們之間的關(guān)系就是靠非正式制度安排來約束的。即使在現(xiàn)代社會，正式制度約束也只占整個社會約束的小部分，人們生活的大部分空間還是由非正式制度安排來約束的。非正式制度可以構(gòu)成某種正式制度的理論基礎(chǔ)或最高準(zhǔn)則，在正式制度中無法給出定義的范圍內(nèi)起著規(guī)范人們行為作用的標(biāo)準(zhǔn)，對社會產(chǎn)生重大影響。宗教信仰是非正式制度的內(nèi)容之一。宗教是人類社會發(fā)展到一定歷史階段出現(xiàn)的、具有較系統(tǒng)和完整教義與固定的經(jīng)典（古蘭經(jīng)、新舊約全書、圣經(jīng)、佛經(jīng)等）、有一定的組織與團(tuán)體（教堂、寺廟、清真寺等）的一種社會現(xiàn)象。雖然它是人們對自然界和人類社會包括哲學(xué)思想、倫理道德與社會政治思想、社會思想在內(nèi)的一種虛幻的、歪曲的、顛倒的、不科學(xué)的世界觀與人生觀的信仰認(rèn)知及儀式活動，但宗教信仰作為社會意識形態(tài)，一經(jīng)形成以后，便具有相對的獨(dú)立性和穩(wěn)定性，其變化往往落后于社會發(fā)展的速度，而且衰落演變需要漫長的時間。在改革開放和現(xiàn)代化潮流日益猛烈的沖擊下，整個社會結(jié)構(gòu)，包括文化系統(tǒng)、思想意識形態(tài)以及生活方式等都在發(fā)生發(fā)生深刻的變化。雖然經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展對宗教信仰會其形成強(qiáng)烈沖擊，但宗教信仰依然會在一段相當(dāng)長的時間內(nèi)穩(wěn)定地存在。我國是有55個少數(shù)民族的多民族大國，宗教文化中，有基督教、伊斯蘭教、佛教與神靈等，宗教信仰多元。因歷史原因少數(shù)民族多居于邊遠(yuǎn)地區(qū)，少數(shù)民族的宗教意識宗教文化氛圍遠(yuǎn)遠(yuǎn)濃于內(nèi)地。宗教具有整合和控制功能、心理調(diào)節(jié)功能和文化交往功能。共同的宗教信仰、宗教儀式、宗教情感與教義，能使各種社會勢力、團(tuán)體、集團(tuán)聚集成一個統(tǒng)一的整體，形成宗教共同體。在宗教共同體內(nèi)，能喚起一種強(qiáng)烈的認(rèn)同意識，建立共同的思想信念。宗教組織通過特定的教規(guī)約束宗教信徒，促使宗教組織成為相對穩(wěn)定的社會實(shí)體并影響世俗社會。民族是人們在歷史上形成的一個有共同語言、共同地域、共同經(jīng)濟(jì)生活及表現(xiàn)于共同文化上的共同心理素質(zhì)的穩(wěn)定的共同體。宗教與宗教信仰在維系民族內(nèi)部的團(tuán)結(jié)與合作、增強(qiáng)凝聚力、促進(jìn)民族的發(fā)展、進(jìn)步過程中起了重要的作用。社會經(jīng)濟(jì)制度確保對人力進(jìn)行有效配置、確保人力素質(zhì)適應(yīng)社會發(fā)展需要的同時，公共政策在思考如何管理民眾生計(jì)方式改變的的過程中要思考如何去滿足人們具有相對獨(dú)立性和穩(wěn)定性的宗教文化需要。尊重和滿足邊遠(yuǎn)地區(qū)的少數(shù)民族宗教信仰宗教文化需求是城市安全、社會安全的基礎(chǔ)。在邊遠(yuǎn)地區(qū)的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)要兼顧少數(shù)民族宗家信仰問題，配套建設(shè)各種宗教文化場所。

三、基于民族融合構(gòu)建稅收優(yōu)惠政策

新型城鎮(zhèn)化建設(shè)不僅在于推動城鎮(zhèn)地理空間的擴(kuò)大、人口的聚集，更在于推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型、就業(yè)方式的拓展，公共服務(wù)水平的提升、宜居環(huán)境的塑造、公共交往的豐富以及精神生活的充實(shí)，其根本是實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、就業(yè)方式由“鄉(xiāng)”到“城”的重要轉(zhuǎn)變。沒有工業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的發(fā)展，就沒有城鎮(zhèn)化，更沒有高質(zhì)量的城鎮(zhèn)化。城鎮(zhèn)化的核心是人口就業(yè)結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)問題，在這個核心問題沒有解決之前，數(shù)量龐大的農(nóng)民中沒有幾個愿意繼續(xù)在老地方謀生又要放棄祖輩的家業(yè)而以不菲的投資換得去離老家?guī)坠锷踔翈资镞h(yuǎn)的鎮(zhèn)上生活。那種把城鎮(zhèn)化的就業(yè)特征表述為亦工亦農(nóng)、非農(nóng)為主，把城鎮(zhèn)化的生活方式特征描述為亦土亦“洋”、以“洋”為主、亦新亦舊、以新為主的觀點(diǎn)，是不嚴(yán)謹(jǐn)、不現(xiàn)實(shí)和不負(fù)責(zé)的。作為社會現(xiàn)代化載體的企業(yè)，考慮的是經(jīng)濟(jì)效益，考慮交通成本的高低、市場的遠(yuǎn)近、工人技術(shù)的生疏與熟練、基礎(chǔ)設(shè)施的好壞等多種因素，基于基礎(chǔ)條件的不對等和市場信息的不對稱，受市場調(diào)節(jié)的以獲利為宗旨的企業(yè)，在沒有激勵機(jī)制的合理干預(yù)下，不可能自發(fā)地充分滿足邊遠(yuǎn)地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展的需要，政策干預(yù)是必須的。政策干預(yù)方式主要有稅收與產(chǎn)業(yè)的優(yōu)惠政策。稅收優(yōu)惠通過減少投資者的各項(xiàng)稅收，增加工商企業(yè)的稅后收益吸引投資。改革開放以來，我國通過推行“梯度推移”戰(zhàn)略，優(yōu)先發(fā)展東部沿海地區(qū)，對東部沿海地區(qū)實(shí)行傾斜性的區(qū)域性稅收優(yōu)惠，在大幅度提高沿海地區(qū)的投資回報(bào)率的同時，也大幅度降低了在東部投資的政策與財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，相應(yīng)降低了在西部投資的經(jīng)濟(jì)可行性，進(jìn)而促進(jìn)資本、技術(shù)在區(qū)域乘數(shù)效應(yīng)的作用下向東部地區(qū)快速聚集。其結(jié)果是東部經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，更加擴(kuò)大了同邊遠(yuǎn)地區(qū)的發(fā)展差距?，F(xiàn)行的邊遠(yuǎn)地區(qū)稅收優(yōu)惠的政策手段單一，主要集中于所得稅，而現(xiàn)行稅制結(jié)構(gòu)是以流轉(zhuǎn)稅為主的。稅收優(yōu)惠政策的產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向性不明且未充分體現(xiàn)邊遠(yuǎn)地區(qū)區(qū)位條件差、基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理、產(chǎn)品科技含量低等突出問題。由于過分偏愛區(qū)域稅收優(yōu)惠而忽略了產(chǎn)業(yè)稅收優(yōu)惠，在某種程度上給邊遠(yuǎn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展環(huán)境和秩序帶來了一系列問題。且在稅收優(yōu)惠政策中，沒有考慮文化等因素。經(jīng)濟(jì)發(fā)展的自相矛盾在于，經(jīng)濟(jì)價值觀不足以保證經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而人們接受什么價值觀或不接受什么價值觀，這屬于文化的事情。一個國家或地區(qū)能否繁榮，文化是一個重大的決定因素，因?yàn)槲幕绊憞裥膽B(tài)的改變，影響到個人對風(fēng)險(xiǎn)、報(bào)酬和機(jī)會的看法，影響人們遵循與組織經(jīng)濟(jì)活動的原則。優(yōu)惠政策在鼓勵企業(yè)發(fā)展創(chuàng)造效益的同時，忽略了不同地區(qū)不同文化下人力資源的差異性。社會的經(jīng)濟(jì)制度確保對人力進(jìn)行有效配置的前提是確保有民眾生計(jì)方式改變的路徑。T.W.舒爾茨說過：“土地本身并不是使人貧困的主要因素，而人的能力和素質(zhì)卻是決定貧困的關(guān)鍵。”邊遠(yuǎn)地區(qū)少數(shù)民族與內(nèi)地民族一樣渴求富裕和幸福的生活，但他們對追求幸福生活的方式仍然比較嚴(yán)重地受到他們民族初期思想的影響，邊遠(yuǎn)地區(qū)落后的一個內(nèi)在原因就是文化上的落后。各民族發(fā)展初期并沒有智力差異，但一定發(fā)展條件下產(chǎn)生了民族在文化水平方面的差異，許多邊遠(yuǎn)地區(qū)少數(shù)民族由于自身漫長進(jìn)化過程形成的思想特點(diǎn)阻礙了他們的與時俱進(jìn)，區(qū)域間人力資本差距大。社會需要建立現(xiàn)代制度使之從心理、思想、態(tài)度和行為方式上都經(jīng)歷一個向現(xiàn)代化的轉(zhuǎn)變，市場化和城市化是邊遠(yuǎn)地區(qū)和少數(shù)民族現(xiàn)代化的必由之路，而企業(yè)是橋梁。在優(yōu)惠政策中，我們只有針對殘疾人有相關(guān)制度安排。鼓勵企業(yè)聘用和培養(yǎng)少數(shù)民族員工，促進(jìn)邊遠(yuǎn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展、促進(jìn)民族融合，需要從人力資本角度出發(fā)，以企業(yè)少數(shù)民族職工數(shù)量為依據(jù)，構(gòu)建從隱性向顯性、從剛性向柔性、從間接向直接轉(zhuǎn)變的稅收優(yōu)惠政策。

四、城鎮(zhèn)化與農(nóng)牧業(yè)現(xiàn)代化相互協(xié)調(diào)

在中國，小城鎮(zhèn)是農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長中心，是農(nóng)副產(chǎn)品的加工地和集散地。由于地理區(qū)位、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、基礎(chǔ)設(shè)施、歷史基礎(chǔ)等因素的制約，在資金市場化、商品市場化、原材料市場化、勞動力市場化的市場利益機(jī)制驅(qū)使下，邊遠(yuǎn)山區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平多數(shù)仍處在欠發(fā)達(dá)狀態(tài)。這些地區(qū)經(jīng)濟(jì)上基本上以技術(shù)含量不高、盈利空間和收益彈性很低的自給自足的農(nóng)牧業(yè)經(jīng)濟(jì)為主。邊遠(yuǎn)山區(qū)的城鎮(zhèn)化建設(shè)在加快農(nóng)副產(chǎn)品的流動的同時，可以減少農(nóng)業(yè)勞動力及農(nóng)村人口。而更少的農(nóng)村勞動力使用既定的農(nóng)業(yè)資源有利于提高農(nóng)村和農(nóng)牧業(yè)的勞動力效率，有利于農(nóng)牧業(yè)的規(guī)模化、現(xiàn)代化經(jīng)營。邊遠(yuǎn)地區(qū)的城鎮(zhèn)化發(fā)展要因地制宜，與培育和完善市場體系的農(nóng)牧業(yè)經(jīng)濟(jì)專業(yè)化區(qū)域化建設(shè)有機(jī)地結(jié)合，與生態(tài)保護(hù)有機(jī)地結(jié)合，與區(qū)域發(fā)展程度有機(jī)地結(jié)合，與整個社會長遠(yuǎn)和諧發(fā)展有機(jī)地結(jié)合，有序、有重點(diǎn)的推進(jìn)農(nóng)牧業(yè)的規(guī)?；?、現(xiàn)代化。

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*基金項(xiàng)目：青海省“123”科技支撐工程項(xiàng)目，項(xiàng)目編號：2012-G-157A。

（作者單位：青海銅業(yè)有限責(zé)任公司）