影響城市環(huán)境總體規(guī)劃的城鎮(zhèn)化關(guān)聯(lián)政策分析

侯貴光　吳舜澤

關(guān)鍵詞：城鎮(zhèn)化 城市群 城市環(huán)境總體規(guī)劃 公共服務(wù) 公共財(cái)政

城市環(huán)境總體規(guī)劃的推進(jìn)。適逢我國實(shí)施新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的開局，反映了環(huán)境保護(hù)發(fā)展和城鎮(zhèn)化發(fā)展這兩條主干線的交匯和融合。

城市環(huán)境總體規(guī)劃是我國環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的一項(xiàng)制度創(chuàng)新。目前其理論體系已基本完備，正處于試點(diǎn)和推廣過程中。城市環(huán)境總體規(guī)劃的推進(jìn)之時(shí)，適逢我國實(shí)施新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略開局，看似巧合，實(shí)際卻反映了環(huán)境保護(hù)發(fā)展和城鎮(zhèn)化發(fā)展這兩條主干線的交匯和融合。作為城市發(fā)展的上層建筑和基本制度，城市環(huán)境總體規(guī)劃對(duì)城市的發(fā)展基礎(chǔ)、發(fā)展空間、發(fā)展模式等進(jìn)行識(shí)別和界定。必然與城鎮(zhèn)化發(fā)展相關(guān)的戰(zhàn)略、政策及制度發(fā)生關(guān)聯(lián)，產(chǎn)生相互影響，進(jìn)而相互規(guī)范、相互融合、相互促進(jìn)，或是產(chǎn)生相互制約、抵觸和矛盾。

世界在矛盾中運(yùn)動(dòng)和發(fā)展，新型城鎮(zhèn)化就是城鎮(zhèn)化過程中不斷打破舊模式，建立新平衡的過程。城市環(huán)境總體規(guī)劃作為反映人居環(huán)境權(quán)益訴求的載體，與反映人民經(jīng)濟(jì)權(quán)益訴求、文化權(quán)益訴求、政治權(quán)益訴求、社會(huì)權(quán)益訴求的各類政策和制度載體在本質(zhì)上是統(tǒng)一的，都服務(wù)于建設(shè)有中國特色社會(huì)主義這一中心任務(wù)和改善人民生活、增進(jìn)人民福祉、全面建成小康社會(huì)這一宏偉目標(biāo)。但同時(shí)由于其觀察和解決問題的角度不同，相互之間的適應(yīng)、調(diào)整、約束或者斗爭亦在所難免。

黨的十八大提出“把生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位，融入經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)各方面和全過程”。這一融入的過程，即是上述各類權(quán)益訴求間既統(tǒng)一又矛盾的辯證發(fā)展過程。本文試圖將城市環(huán)境總體規(guī)劃這一新生事物，置于新型城鎮(zhèn)化的大環(huán)境之中，分析其與諸項(xiàng)攸關(guān)新型城鎮(zhèn)化命運(yùn)的宏觀政策、制度之間的相互影響和制約關(guān)系，提出解決問題的思路和建議。提取城鎮(zhèn)化下體現(xiàn)主要政策類型且與城市環(huán)境總體規(guī)劃有密切關(guān)聯(lián)的五個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域進(jìn)行分析。

傳統(tǒng)工業(yè)化模式的限制和制約

我國的工業(yè)化具有如下特征：一是從總體上看，我國正處于工業(yè)化中期，但區(qū)域分化情況突出。部分發(fā)達(dá)地區(qū)已經(jīng)進(jìn)入后工業(yè)化階段，開始向新型工業(yè)化和知識(shí)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型。部分欠發(fā)達(dá)地區(qū)尚處于工業(yè)化初期，正在積極引進(jìn)和承接發(fā)達(dá)地區(qū)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。而更多的地區(qū)正在進(jìn)行如火如荼的工業(yè)化和重工業(yè)化進(jìn)程。二是我國的工業(yè)化進(jìn)程同城鎮(zhèn)化密切相關(guān)。工業(yè)化的發(fā)展，不斷拓展著城市空間，促進(jìn)農(nóng)業(yè)人口向城鎮(zhèn)人口轉(zhuǎn)變，為城市的發(fā)展提供產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟(jì)支撐；城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，又為工業(yè)化提供必要的基礎(chǔ)設(shè)施和人力資源。三是傳統(tǒng)工業(yè)化對(duì)資源和環(huán)境容量的需求巨大。我國除少數(shù)行業(yè)和區(qū)域外，多數(shù)地區(qū)工業(yè)化的起點(diǎn)、技術(shù)水平不高，集中在高污染、高消耗行業(yè)，重化工趨勢(shì)明顯。

這些特征反映在對(duì)城市環(huán)境總體規(guī)劃的影響上。主要有兩點(diǎn)。首先是既有工業(yè)化格局和水平?jīng)Q定了城市環(huán)境總體規(guī)劃的起點(diǎn)基礎(chǔ)。已有工業(yè)區(qū)與城鎮(zhèn)的布局情況，工業(yè)類型和污染排放情況等，構(gòu)成了規(guī)劃的基礎(chǔ)條件。某些產(chǎn)業(yè)布局及其產(chǎn)生的環(huán)境問題在短期內(nèi)難以發(fā)生根本改變。既有產(chǎn)業(yè)對(duì)地區(qū)城鎮(zhèn)就業(yè)、財(cái)政的貢獻(xiàn)是地方政府在衡量環(huán)境目標(biāo)和措施時(shí)的重要平衡因素。對(duì)于已經(jīng)形成的工業(yè)和環(huán)境狀況格局，新的調(diào)整措施必然面臨阻力。二是工業(yè)化的發(fā)展沖動(dòng)與發(fā)展手段和模式的單一對(duì)城市環(huán)境總體規(guī)劃設(shè)定的未來目標(biāo)具有沖擊和突破的壓力。規(guī)劃的重要目標(biāo)是確定城市發(fā)展的質(zhì)量基線、格局紅線、排放上線、安全防線、資源底線等，但目前在我國多數(shù)地區(qū)，尤其中西部地區(qū)的工業(yè)化采取簡單粗放模式的仍占相當(dāng)比重，缺乏高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的動(dòng)力和資源，樂于簡單引進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移過來的低端、技術(shù)落后產(chǎn)業(yè)，資源消耗高，污染排放量大。部分地區(qū)片面追求工業(yè)化帶來的經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)，使得區(qū)域內(nèi)工業(yè)超常規(guī)發(fā)展，存在突破地區(qū)環(huán)境容量、質(zhì)量和資源承載力底線的風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)城市環(huán)境總體規(guī)劃的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)構(gòu)成壓力。

城市公共服務(wù)體系的推動(dòng)作用

目前階段，我國基本公共服務(wù)主要包括公共教育、勞動(dòng)就業(yè)、社會(huì)保障、基本社會(huì)服務(wù)、醫(yī)療衛(wèi)生、人口計(jì)生、住房保障、公共文化、基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域?；竟卜?wù)和公共服務(wù)水平，反映了一個(gè)城市的綜合管理水平和政府服務(wù)職能水平的高低。這與城市環(huán)境總體規(guī)劃直接關(guān)聯(lián)看似不大，但它通過對(duì)人力資源和宏觀發(fā)展環(huán)境的作用，對(duì)城市環(huán)境總體規(guī)劃的間接影響卻十分顯著。

首先，通過對(duì)人口素質(zhì)、城市發(fā)展模式和產(chǎn)業(yè)提升轉(zhuǎn)型產(chǎn)生影響，進(jìn)而決定經(jīng)濟(jì)發(fā)展和資源環(huán)境約束這一矛盾體的根本走向。城市的教育、醫(yī)療、文化、環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施等公共服務(wù)水平一定程度上體現(xiàn)了城市對(duì)人才的吸引力。政府公共服務(wù)的理念和水平也直接影響城市的產(chǎn)業(yè)發(fā)展和創(chuàng)業(yè)環(huán)境，體現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變的程度。人口素質(zhì)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展、創(chuàng)業(yè)環(huán)境對(duì)于城市實(shí)現(xiàn)新型工業(yè)化和后工業(yè)化轉(zhuǎn)型升級(jí)、培育創(chuàng)新型社會(huì)起到?jīng)Q定性作用。而城市發(fā)展轉(zhuǎn)型，是最終解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展和資源環(huán)境約束之間矛盾的必然要求和根本措施。

其次，公共服務(wù)水平的提升，有利于提升公眾生態(tài)文明素養(yǎng)，加深公眾對(duì)城市環(huán)境總體規(guī)劃的理解和參與，促進(jìn)規(guī)劃目標(biāo)的完成。公共服務(wù)水平的提高可以促進(jìn)社會(huì)公共道德水平意識(shí)的提高。促進(jìn)政府各部門和公眾對(duì)環(huán)境權(quán)益的理解和關(guān)注。減少不符合生態(tài)文明理念的決策和行為影響。有效的信息公開機(jī)制可以保障社會(huì)和公眾對(duì)城市發(fā)展的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)，有利于建立政府主導(dǎo)。社會(huì)廣泛參與的規(guī)劃實(shí)施機(jī)制，增加社會(huì)力量對(duì)規(guī)劃實(shí)施的監(jiān)督。

第三，環(huán)境領(lǐng)域基本公共服務(wù)的內(nèi)容直接體現(xiàn)為新型城鎮(zhèn)化的構(gòu)成要素和城市環(huán)境總體規(guī)劃的目標(biāo)。環(huán)境基本公共服務(wù)涉及的對(duì)污染行為進(jìn)行環(huán)境監(jiān)管、建設(shè)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施、防范環(huán)境突發(fā)事故、保障公眾優(yōu)美環(huán)境享受、保障參與國家環(huán)境管理等本身既是新型城鎮(zhèn)化的構(gòu)成要素和必然要求，也是城市環(huán)境總體規(guī)劃的既定目標(biāo)和重要內(nèi)容，是連接二者的橋梁和紐帶。

第四，基本公共服務(wù)均等化水平的提升，有助于實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)間和不同區(qū)域間的均衡發(fā)展。避免人口、產(chǎn)業(yè)過度聚集。避免“城市病”的蔓延和發(fā)展。

現(xiàn)有地方財(cái)政體制的可能影響

我國目前實(shí)行中央和地方分權(quán)的財(cái)政模式。長期以來，中央的財(cái)政收入高于支出，地方的財(cái)政支出高于收入。中央通過轉(zhuǎn)移支付的方式對(duì)地方財(cái)政進(jìn)行補(bǔ)助。目前財(cái)政體制對(duì)城市環(huán)境和城市環(huán)境總體規(guī)劃實(shí)施的影響主要包括如下三個(gè)方面。

一是由于事權(quán)財(cái)權(quán)的分離導(dǎo)致環(huán)境保護(hù)有效投入不足的問題。環(huán)境保護(hù)的事權(quán)在地方，由于地方財(cái)權(quán)的限制和財(cái)力的緊張，長期以來我國多數(shù)地方環(huán)境保護(hù)的政府投入主要依靠中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付來進(jìn)行，城市環(huán)境總體規(guī)劃的實(shí)施并沒有穩(wěn)定的資金來源機(jī)制。同時(shí)，雖然長期來看城市環(huán)境總體規(guī)劃對(duì)城市發(fā)展起到促進(jìn)作用，但短期內(nèi)其對(duì)城市擴(kuò)張、產(chǎn)業(yè)發(fā)展的約束措施等具有減少城市財(cái)政收入的可能性。一消一漲之間，使地方落實(shí)城市環(huán)境總體規(guī)劃的積極j生和有效性存在折扣。

二是地方存在依賴“土地財(cái)政”的現(xiàn)實(shí)，造成城市“攤大餅”式發(fā)展，形成對(duì)城市資源底線和生態(tài)紅線的突破。一方面地方政府熱衷于通過新增建設(shè)用地獲得高溢價(jià)的新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)，造成城市土地城鎮(zhèn)化速度遠(yuǎn)高于人口城鎮(zhèn)化速度，城市發(fā)展粗放有余、集約不足，建成區(qū)面積不斷增加。另一方面政府通過開發(fā)和出讓與已建成區(qū)相接的地段能夠獲得較高的收益，從而導(dǎo)致建成區(qū)不斷在已有基礎(chǔ)上延伸，“餅”越攤越大，造成生態(tài)緩沖區(qū)的缺失和生態(tài)環(huán)境的割裂。隨之而來的是水資源短缺、大氣污染、生態(tài)缺失等“城市病”的出現(xiàn)。

三是工業(yè)化對(duì)地方財(cái)政的貢獻(xiàn)比例高。造成各地政府間存在“競次”發(fā)展模式，通過降低對(duì)環(huán)保等方面標(biāo)準(zhǔn)的要求，增加土地供給，吸引工業(yè)投資，以獲得長期的工業(yè)發(fā)展對(duì)地方財(cái)政貢獻(xiàn)的回報(bào)。造成我國部分地區(qū)一段時(shí)間內(nèi)城鎮(zhèn)化和工業(yè)化交互粗放發(fā)展、工業(yè)環(huán)境污染和城市環(huán)境污染類型并存的特征。

干部考核和政府績效評(píng)估體系的欠缺

我國的干部考核體系經(jīng)歷了從建國初期到現(xiàn)在的若干發(fā)展階段，目前基本形成了以“經(jīng)濟(jì)建設(shè)”為核心的考核內(nèi)容體系，即所謂的“GDP考核”。長期以來，該機(jī)制對(duì)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、提高政府效率、完善干部管理等起到了巨大的積極推動(dòng)作用。但在促進(jìn)“生態(tài)文明建設(shè)”的新發(fā)展形勢(shì)下，現(xiàn)有的干部考核體系逐步顯現(xiàn)出其不適應(yīng)的一面，具體表現(xiàn)在如下方面。

一是“GDP”考核造成的政府在經(jīng)濟(jì)建設(shè)中的主體地位與政府對(duì)環(huán)境的監(jiān)管者主體地位之間存在矛盾。當(dāng)政府作為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“第一”責(zé)任人，政府的主要任務(wù)是負(fù)責(zé)“經(jīng)營”城市以滿足“經(jīng)濟(jì)增長”這一主要目標(biāo)時(shí)。會(huì)弱化或放棄其他所謂“次要目標(biāo)”。當(dāng)政府在環(huán)境保護(hù)方面的監(jiān)管對(duì)象是政府自身的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)時(shí)，其監(jiān)管效果也會(huì)大打折扣，甚至將原本的監(jiān)管行為轉(zhuǎn)化為變相的保護(hù)行為。

二是考核程序的封閉性和考核方法的模糊性會(huì)弱化城市環(huán)境總體規(guī)劃設(shè)定的指標(biāo)落實(shí)情況?？己顺绦蛏?，多為政府對(duì)自身的考核，易于使考核流于形式化?？己朔椒ㄉ?，定性考核多，對(duì)部分資源環(huán)境約束性指標(biāo)，地方不愿將其量化。難以使考核深入具體。考核結(jié)果運(yùn)用上。缺乏對(duì)資源環(huán)境指標(biāo)相應(yīng)的獎(jiǎng)勵(lì)和追責(zé)機(jī)制。

三是政府績效評(píng)估等制度的缺乏使得政府落實(shí)城市環(huán)境總體規(guī)劃的效果難以得到顯現(xiàn)。一方面我國尚未建立起有效的政府績效評(píng)估制度，對(duì)政府的整體行為缺乏評(píng)估和約束，難以體現(xiàn)轉(zhuǎn)變政府職能和生態(tài)文明建設(shè)的理念和要求。另一方面缺乏通過生態(tài)補(bǔ)償、加大環(huán)境污染成本等方式顯化環(huán)境保護(hù)目標(biāo)政績效果的措施，使得城市環(huán)境總體規(guī)劃的實(shí)施效果難以定量衡量。政府部門的目標(biāo)存在綜合、多重、甚至相互沖突的特征，對(duì)于這些多重目標(biāo)的選擇和權(quán)重排序往往受到多種因素的影響。城市環(huán)境總體規(guī)劃屬于預(yù)防性質(zhì)的工作，規(guī)劃的成效需要在未來才能顯現(xiàn)，在人們對(duì)規(guī)劃的有無情景沒有切身的效益比對(duì)之前，要讓官員承擔(dān)近期經(jīng)濟(jì)發(fā)展利益和財(cái)政收入損失的后果，這無疑對(duì)決策者主動(dòng)實(shí)施規(guī)劃構(gòu)成了障礙。

城市群和區(qū)域一體化戰(zhàn)略的要求

城市群是區(qū)域和城鎮(zhèn)化發(fā)展的高級(jí)階段，城市群聚集了大量的產(chǎn)業(yè)、人口等資源，基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)較為發(fā)達(dá)，是區(qū)域和國家經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的重要?jiǎng)恿?，也是我國已?jīng)明確的重要發(fā)展戰(zhàn)略。我國已經(jīng)形成了珠三角、長三角、京津冀等特大規(guī)模的城市群，正在規(guī)劃發(fā)展成渝、中原等新興城市群。傳統(tǒng)的城市發(fā)展正在越來越多地融入?yún)^(qū)域發(fā)展中。城市群的發(fā)展趨勢(shì)對(duì)城市環(huán)境總體規(guī)劃的影響主要體現(xiàn)在兩個(gè)層面。

一是在規(guī)劃對(duì)象層面要求規(guī)劃范圍和影響因子的擴(kuò)展和提升。影響城市的環(huán)境問題不再局限于城市本身，區(qū)域內(nèi)不同地區(qū)間通過流域水環(huán)境、大氣流場等介質(zhì)造成環(huán)境問題的擴(kuò)散和區(qū)域內(nèi)的同質(zhì)化，相互之間產(chǎn)生影響。預(yù)防和解決環(huán)境問題的措施也不再局限于單個(gè)城市的行政區(qū)劃范圍內(nèi)，區(qū)域生態(tài)屏障的設(shè)置、基礎(chǔ)設(shè)施的一體化建設(shè)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)空間布局的組織等，均在區(qū)域?qū)用孢M(jìn)行。我國珠三角、長三角和京津冀等特大城市群在發(fā)展過程中都出現(xiàn)了不同形式的嚴(yán)重的環(huán)境問題，因此對(duì)大規(guī)模城市群發(fā)展的自然資源稟賦和對(duì)策措施的研究同樣需要提上日程。

二是規(guī)劃實(shí)施層面需要更高的協(xié)調(diào)機(jī)制和創(chuàng)新的制度措施。規(guī)劃的目標(biāo)需要不同城市間的協(xié)調(diào)一致，規(guī)劃的措施需要跨區(qū)域協(xié)調(diào)對(duì)接，規(guī)劃的實(shí)施需要不同城市間協(xié)調(diào)共進(jìn)。規(guī)劃的跨區(qū)域制定、實(shí)施和評(píng)估機(jī)制在城市群發(fā)展模式下是必需的。同時(shí)，區(qū)域的上下游之間、中心區(qū)域和周邊區(qū)域之間的發(fā)展和保護(hù)問題，不能簡單地依靠行政力量來解決，還需要通過創(chuàng)新的經(jīng)濟(jì)、法律、市場等制度和機(jī)制來進(jìn)行平衡和調(diào)整。

對(duì)策與建議

城市環(huán)境總體規(guī)劃反映了人民群眾對(duì)環(huán)境權(quán)益的訴求和城鎮(zhèn)化發(fā)展對(duì)資源環(huán)境約束的整體思考，是聯(lián)系生態(tài)文明建設(shè)和經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)建設(shè)的重要紐帶。其有效制定、實(shí)施和發(fā)揮效用，離不開新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的推進(jìn)，離不開與新型城鎮(zhèn)化密切相關(guān)的重大政策的互動(dòng)和協(xié)調(diào)?；谏鲜龇治?，提出如下五點(diǎn)建議。

一是以城市環(huán)境總體規(guī)劃的制定和實(shí)施為契機(jī)，加快推進(jìn)新型工業(yè)化和新型城鎮(zhèn)化的協(xié)同發(fā)展。東部等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，應(yīng)通過城市環(huán)境總體規(guī)劃的整體設(shè)計(jì)，引導(dǎo)資源環(huán)境約束向促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化、提高居民生活水平和社會(huì)化發(fā)展水平等方面傾斜。減少工業(yè)容量空間，倒逼工業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和技術(shù)升級(jí)，實(shí)現(xiàn)新型工業(yè)化或知識(shí)經(jīng)濟(jì)模式發(fā)展。中西部等欠發(fā)達(dá)地區(qū)，應(yīng)通過城市環(huán)境總體規(guī)劃，明確產(chǎn)業(yè)引入和發(fā)展的資源環(huán)境底線要求。使得工業(yè)化成為產(chǎn)業(yè)升級(jí)的契機(jī)。而不是污染轉(zhuǎn)移的“契機(jī)”。使得產(chǎn)業(yè)的發(fā)展主要是利用當(dāng)?shù)氐娜肆?、資源、市場等優(yōu)勢(shì)，而不是利用降低環(huán)境保護(hù)要求的所謂“優(yōu)勢(shì)”。充分利用后發(fā)優(yōu)勢(shì)，堅(jiān)決避免“不見棺材不落淚”的陳舊發(fā)展思維和“先污染、后治理”的落后發(fā)展道路。

二是以提供環(huán)境等領(lǐng)域公共服務(wù)為目標(biāo)，促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，優(yōu)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，從根本上緩解經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)的矛盾關(guān)系。通過城市環(huán)境總體規(guī)劃，設(shè)定政府在生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)域的硬性指標(biāo)，促進(jìn)政府向提供公共服務(wù)、改善民生的現(xiàn)代服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，促進(jìn)政府工作重點(diǎn)的轉(zhuǎn)移。逐步改變政府主導(dǎo)和參與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的模式，使政府回歸“經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)”的職能，通過完善公共服務(wù)、轉(zhuǎn)變政府職能、改善政策措施，創(chuàng)造產(chǎn)業(yè)發(fā)展和創(chuàng)業(yè)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的多元化發(fā)展和跨越式發(fā)展。從根本上緩解舊有發(fā)展模式對(duì)資源環(huán)境的壓力，改善政府“一手抓建設(shè)、一手抓環(huán)?！?、“一手硬、一手軟”的被動(dòng)局面。

三是進(jìn)一步明確地方政府事權(quán)、財(cái)權(quán)邊界，優(yōu)化地方財(cái)政收入和支出。進(jìn)一步優(yōu)化調(diào)整地方財(cái)政收入主渠道，盡快糾正地方過度依賴“土地財(cái)政”的狀況，減少因財(cái)政壓力造成的粗放式城鎮(zhèn)化和工業(yè)化沖動(dòng)，減少對(duì)環(huán)境的間接壓力。穩(wěn)定財(cái)政收入和支出規(guī)模，財(cái)政支出逐步向公共服務(wù)等領(lǐng)域調(diào)整，減少財(cái)政資金直接參與經(jīng)濟(jì)建設(shè)的規(guī)模，增加財(cái)政對(duì)環(huán)境保護(hù)等民生事項(xiàng)的支出力度。進(jìn)一步完善轉(zhuǎn)移支付制度，突破專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付對(duì)環(huán)境保護(hù)資金投入規(guī)模的限制，加強(qiáng)一般性轉(zhuǎn)移支付與地方民生性目標(biāo)的結(jié)合，確保環(huán)境保護(hù)投入在一般性轉(zhuǎn)移支付中規(guī)模穩(wěn)定并逐步增加。

四是建立有利于體現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)和政府職能轉(zhuǎn)變要求的干部考核和政府績效評(píng)估機(jī)制。優(yōu)化考核指標(biāo)，按照轉(zhuǎn)變政府職能的導(dǎo)向要求設(shè)置評(píng)估指標(biāo)，減少經(jīng)濟(jì)硬約束指標(biāo)，增加服務(wù)、調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)和市場培育監(jiān)管、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、生態(tài)文明創(chuàng)建、基本公共服務(wù)等指標(biāo)；完善考核程序，逐步實(shí)現(xiàn)考評(píng)主體多元化，提高社會(huì)和群眾參與度，探索由人大和第三方進(jìn)行考核的模式；建立以考評(píng)結(jié)果為基礎(chǔ)的升降獎(jiǎng)懲機(jī)制。建立規(guī)范和長期化的政府績效評(píng)估機(jī)制，對(duì)政府的整體行為進(jìn)行判斷和評(píng)估，對(duì)政府宏觀政策的環(huán)境成本進(jìn)行分析。探索考評(píng)結(jié)果接受人大監(jiān)督，同預(yù)算掛鉤。讓政府績效評(píng)估成為指導(dǎo)、評(píng)價(jià)和監(jiān)督政府工作的長效機(jī)制。

五是進(jìn)一步擴(kuò)展和提升城市環(huán)境總體規(guī)劃的對(duì)象和層次，通過統(tǒng)籌區(qū)域和政策創(chuàng)新來指導(dǎo)和規(guī)范城市群的發(fā)展。對(duì)具有城市群發(fā)展特征的城市，進(jìn)行規(guī)劃時(shí)應(yīng)妥善考慮周邊城市與其之間的相互影響。促進(jìn)城市環(huán)境總體規(guī)劃和區(qū)域環(huán)境保護(hù)規(guī)劃的融合借鑒和試驗(yàn)發(fā)展，將城市環(huán)境總體規(guī)劃的理念推廣到區(qū)域內(nèi)城市群層面。指導(dǎo)區(qū)域內(nèi)統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)、統(tǒng)籌布局、同步發(fā)展。統(tǒng)一環(huán)境要求，避免區(qū)域內(nèi)以犧牲環(huán)境為代價(jià)的低質(zhì)競爭。建立并推廣“生態(tài)補(bǔ)償”、“流域水污染綜合防治”、“排污權(quán)交易”、“區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控”等制度政策，為跨行政區(qū)域的規(guī)劃協(xié)調(diào)實(shí)施提供保障。