淺談PPP模式對(duì)商業(yè)銀行的機(jī)遇與挑戰(zhàn)

方袁　陳竹　刁姝麗

摘要：近年來，為解決地方政府負(fù)債過高問題，我國大力推廣PPP模式開展城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)，但是由于PPP模式在我國起步較晚，作為提供資金的商業(yè)銀行對(duì)該模式的認(rèn)識(shí)存在一定的不足，推行方式還處于探索過程中，導(dǎo)致實(shí)施效果不明顯。PPP模式給商業(yè)銀行帶來了發(fā)展機(jī)遇的同時(shí)，也帶來了需要商業(yè)銀行變革業(yè)務(wù)發(fā)展模式，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管控的挑戰(zhàn)，文章從介紹PPP模式定義和特點(diǎn)出發(fā)，對(duì)商業(yè)銀行的機(jī)遇與挑戰(zhàn)進(jìn)行了分析。

關(guān)鍵字：商業(yè)銀行；PPP模式；機(jī)遇；挑戰(zhàn)

一、PPP模式定義

PPP模式即Public—Private—Partnership的字母縮寫，是指政府與私人組織之間，為了合作建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，或是為了提供某種公共物品和服務(wù)，以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)，彼此之間形成一種伙伴式的合作關(guān)系，并通過簽署合同來明確雙方的權(quán)利和義務(wù)，以確保合作的順利完成，最終使合作各方達(dá)到比預(yù)期單獨(dú)行動(dòng)更為有利的結(jié)果。

公私合營模式（PPP），以其政府參與全過程經(jīng)營的特點(diǎn)受到國內(nèi)外廣泛關(guān)注。PPP模式將部分政府責(zé)任以特許經(jīng)營權(quán)方式轉(zhuǎn)移給社會(huì)主體（企業(yè)），政府與社會(huì)主體建立起“利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、全程合作”的共同體關(guān)系，政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)減輕，社會(huì)主體的投資風(fēng)險(xiǎn)減小。

二、PPP模式的特點(diǎn)

（一）降低了政府負(fù)債

在傳統(tǒng)模式中，地方政府大多采取發(fā)行債券、銀行貸款等方式進(jìn)行融資，開展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，在該模式下，地方政府債務(wù)較高，并且要完全承擔(dān)債務(wù)的償還責(zé)任。在PPP模式中，主要由政府與私人組織成立的項(xiàng)目公司來進(jìn)行融資、承擔(dān)償還責(zé)任，因此PPP模式的推廣可以有力降低政府負(fù)債。

（二）政府職能發(fā)生轉(zhuǎn)變

在傳統(tǒng)基礎(chǔ)建設(shè)模式中，政府承擔(dān)的是決策、投資角色，發(fā)揮的是完全主導(dǎo)作用，而在PPP模式下，政府作為一個(gè)普通的參與者，角色為合作者和監(jiān)督者，按照契約精神履責(zé)，因此職能發(fā)生較大改變。

（三）投資主體多元化

在傳統(tǒng)模式下，投資主體主要為政府，資金來源于財(cái)政拔款、政府融資，但在PPP模式下，私營部門可以進(jìn)入這些項(xiàng)目，參與項(xiàng)目投資、建設(shè)、運(yùn)營。私營部門的進(jìn)入改變了政府部門作為單一投資主體的局面，有效降低了政府負(fù)債，同時(shí)，私營組織的參與，能夠推動(dòng)項(xiàng)目方案的完善，帶來優(yōu)秀的管理理念和經(jīng)驗(yàn)，提高辦事效率，提升管理水平。

（四）提供高質(zhì)量服務(wù)

公私合營模式，一方面可以解決政府部門效率低下，流程繁瑣的問題，另一方面由于政府機(jī)構(gòu)的參與，可以使項(xiàng)目公司比民間機(jī)構(gòu)更容易獲得政策支持，因此公私合營模式，可以有效發(fā)揮地方政府和民間組織的長處，達(dá)到優(yōu)勢互補(bǔ)，彌補(bǔ)對(duì)方的不足，使合作雙方更容易達(dá)到共贏的目標(biāo)，并為公眾提供高質(zhì)量的服務(wù)。

（五）風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)

與傳統(tǒng)模式不同，PPP模式下項(xiàng)目的各方參與者共同分擔(dān)項(xiàng)目運(yùn)營的風(fēng)險(xiǎn)，政府不需要承擔(dān)兜底責(zé)任，同時(shí)由于政府在項(xiàng)目運(yùn)營過程中分擔(dān)了部分風(fēng)險(xiǎn)，使私營部門的風(fēng)險(xiǎn)得到了降低，提高了項(xiàng)目融資成功的可能性，有利于降低融資成本和項(xiàng)目的運(yùn)營。

三、PPP模式運(yùn)用流程

（一）確定項(xiàng)目實(shí)施方案

一般是地方政府作為項(xiàng)目發(fā)起人，根據(jù)地方城市建設(shè)發(fā)展需要，制定公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)計(jì)劃，確定項(xiàng)目實(shí)施方案。

（二）選擇合作伙伴

為推動(dòng)方案的實(shí)施，政府一般會(huì)選擇一些具有相關(guān)行業(yè)豐富經(jīng)驗(yàn)，資質(zhì)較高、實(shí)力較強(qiáng)的大型企業(yè)、上市公司作為合作伙伴，推動(dòng)項(xiàng)目的實(shí)施。例如，2014年6月，撫順市政府就引入五礦信托，中建一局（集團(tuán)）有限公司簽訂《沈撫新城政府購買服務(wù)合作框架協(xié)議》，開展沈撫新城基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

（三）成立項(xiàng)目公司

由政府和合作公司共同合作成立項(xiàng)目公司SPC（Special Purpose Company）來負(fù)責(zé)項(xiàng)目的組織實(shí)施。在選定項(xiàng)目的合作公司后，可以由代表政府出資的地方政府融資平臺(tái)公司和選定的項(xiàng)目合作公司共同出資發(fā)起成立獨(dú)立的公司，作為業(yè)主負(fù)責(zé)項(xiàng)目的建設(shè)和日后經(jīng)營管理。在沈撫新城基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目中，政府以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)，由沈撫新城管委會(huì)、五礦信托、中建一局共同注資成立項(xiàng)目公司。

（四）簽訂特許經(jīng)營協(xié)議

政府與項(xiàng)目公司簽署特許經(jīng)營協(xié)議，賦予項(xiàng)目公司特許開發(fā)經(jīng)營權(quán)，由項(xiàng)目公司取代政府負(fù)責(zé)項(xiàng)目的融資、建設(shè)與經(jīng)營。項(xiàng)目的資金主要來源于政府的財(cái)政預(yù)算撥款、項(xiàng)目合作公司的出資以及項(xiàng)目公司向銀行的貸款。沈撫新城基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目中，沈撫新城管委會(huì)與五礦信托、中建一局簽署合作協(xié)議，中建一局將獲得沈撫新城撫順區(qū)域內(nèi)的安置房建設(shè)及電力、供熱、道路、橋梁等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的施工總承包權(quán)，政府將對(duì)投資者或特別目的公司按約定規(guī)則依法承擔(dān)特許經(jīng)營權(quán)、合理定價(jià)、財(cái)政補(bǔ)貼等相關(guān)責(zé)任，不承擔(dān)投資者或特別目的公司的償債責(zé)任。

（五）項(xiàng)目建設(shè)

在項(xiàng)目建設(shè)階段，項(xiàng)目公司根據(jù)特許權(quán)協(xié)議的規(guī)定，按照工期、技術(shù)和質(zhì)量等方面的要求，負(fù)責(zé)項(xiàng)目的設(shè)計(jì)規(guī)劃和施工建設(shè)，與此同時(shí)資金的各投入方，包括金融機(jī)構(gòu)要按照計(jì)劃及時(shí)投入建設(shè)需要資金，以保證建設(shè)進(jìn)度，促進(jìn)項(xiàng)目及時(shí)完工。

四、PPP模式給商業(yè)銀行帶來的機(jī)遇

（一）帶來更多貸款客戶

PPP模式的推廣在推動(dòng)道路、橋梁、供水等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的同時(shí)，有利于解決政府負(fù)債問題，這勢必極大提高地方政府的參與積極性，推動(dòng)地方政府加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)步伐。而從目前來看，商業(yè)銀行仍將是PPP模式的主要融資來源，因此PPP模式的推廣將會(huì)為商業(yè)銀行帶來更多貸款客戶，提供更多業(yè)務(wù)發(fā)展機(jī)會(huì)。

（二）帶來更多的業(yè)務(wù)機(jī)會(huì)

除了傳統(tǒng)信貸業(yè)務(wù)外，PPP模式的推廣應(yīng)用可以為商業(yè)銀行帶來包括投行、融資租賃、債券等在內(nèi)的多元化的融資服務(wù)咨詢，也帶來包括結(jié)算、賬戶管理、存款、國際結(jié)算（收付匯、信用證、保函）、財(cái)務(wù)顧問等在內(nèi)的基礎(chǔ)服務(wù)，提高商業(yè)銀行的收益。

（三）有利于商業(yè)銀行產(chǎn)品的創(chuàng)新

和傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資模式相比，PPP模式期限長、規(guī)模大、結(jié)構(gòu)復(fù)雜、多涉及公共利益，在該模式下商業(yè)銀行的融資主體是項(xiàng)目公司，不再是地方政府融資平臺(tái)，還款來源為經(jīng)營收入，而不是財(cái)稅收入或土地出讓收入，擔(dān)保方式不再是政府全額提供土地抵押或關(guān)聯(lián)擔(dān)保，而以項(xiàng)目公司的資產(chǎn)、權(quán)利為主。為適應(yīng)融資模式的變化，更好的開展業(yè)務(wù)，商業(yè)銀行會(huì)完善業(yè)務(wù)品種，創(chuàng)新業(yè)務(wù)模式，包括放寬貸款期限、實(shí)行特許經(jīng)營權(quán)和購買服務(wù)協(xié)議預(yù)期收益質(zhì)押等方式。

（四）有利于商業(yè)銀行競爭力的提升

PPP項(xiàng)目融資模式是近幾年才發(fā)展起來的一種新型融資模式，目前在我國仍處于起步階段，而PPP模式的運(yùn)作采用項(xiàng)目特許經(jīng)營權(quán)的方式，進(jìn)行結(jié)構(gòu)融資、項(xiàng)目融資，商業(yè)銀行為更好的開展PPP模式業(yè)務(wù)，會(huì)加強(qiáng)財(cái)務(wù)、技術(shù)、法律等復(fù)合型人才的培養(yǎng)，建立健全相關(guān)管理制度，因此PPP模式的推廣，有利于提高商業(yè)銀行的經(jīng)營管理水平，提升競爭力。

五、PPP模式給商業(yè)銀行帶來的挑戰(zhàn)

（一）政府融資平臺(tái)類客戶將大幅減少

受國發(fā)〔2014〕43號(hào)文件的影響，政府融資平臺(tái)類公司的融資能力大幅下降，體現(xiàn)在一方面政府將發(fā)行政府債，對(duì)存量貸款進(jìn)行置換，并將一部分盤活的存量資金用于提前償還銀行貸款，另一方面，受限于政府債務(wù)規(guī)?？刂坪腿谫Y平臺(tái)公司剝離，政府公益類項(xiàng)目中對(duì)銀行貸款的需求將會(huì)減少，這將導(dǎo)致部分政府融資平臺(tái)公司優(yōu)質(zhì)客戶隨之減少，對(duì)商業(yè)銀行業(yè)務(wù)的開展存在一定的不利影響。

（二）需要加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管控能力

與傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目融資方式不同，PPP模式項(xiàng)目參與方多、周期長、融資金額大，政府不承擔(dān)兜底責(zé)任，這就要求商業(yè)銀行加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管控能力。在信用風(fēng)險(xiǎn)上，要關(guān)注項(xiàng)目公司自身的建設(shè)周期、營運(yùn)能力，項(xiàng)目其他參與方履約程度，擔(dān)保情況；在操作合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)上，要關(guān)注商業(yè)銀行與各方簽署的合同文本的合規(guī)性、法律效力；在政治風(fēng)險(xiǎn)上，要關(guān)注外部環(huán)境的變化、政策調(diào)整或者預(yù)算的大幅度超支等因素；在聲譽(yù)風(fēng)險(xiǎn)上，要關(guān)注項(xiàng)目價(jià)格是否過高而產(chǎn)生的消費(fèi)者阻力，導(dǎo)致項(xiàng)目參與各方聲譽(yù)的影響。

（三）需要建立健全制度體系

健全的制度環(huán)境是商業(yè)銀行開展PPP模式業(yè)務(wù)的基礎(chǔ)，PPP模式涉及擔(dān)保、合同、特許權(quán)等諸多方面，內(nèi)容復(fù)雜，文件繁多。作為項(xiàng)目資金的提供方之一，商業(yè)銀行要研究一套執(zhí)行PPP項(xiàng)目的規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化交易流程，提高可操作性，降低商業(yè)銀行的風(fēng)險(xiǎn)，提高商業(yè)銀行的收益。

（四）商業(yè)銀行需對(duì)現(xiàn)有貸款政策進(jìn)行調(diào)整

PPP模式在運(yùn)營時(shí)以成立的項(xiàng)目公司為主體，且大多與政府所授予的特許經(jīng)營權(quán)相匹配，這類項(xiàng)目一般與城市公共基礎(chǔ)設(shè)施有關(guān)，運(yùn)營時(shí)間長，且項(xiàng)目公司一般成立時(shí)間較短，資產(chǎn)規(guī)模小，在短期內(nèi)難以體現(xiàn)盈利，政府不需要承擔(dān)兜底責(zé)任。因此，PPP模式下的項(xiàng)目貸款，與傳統(tǒng)的平臺(tái)貸款差異很大，與銀行原有貸款審核條件也不完全匹配，這就要求商業(yè)銀行應(yīng)及時(shí)調(diào)整現(xiàn)有貸款政策。

（五）需要加強(qiáng)人才的培養(yǎng)

PPP項(xiàng)目融資模式涉及領(lǐng)域較多，需要商業(yè)銀行具備金融、財(cái)務(wù)、法律技術(shù)等專業(yè)人才，因此商業(yè)銀行要加強(qiáng)人才的培養(yǎng)。一方面可以委派業(yè)務(wù)骨干到國外先進(jìn)商業(yè)銀行參與實(shí)踐和進(jìn)行理論學(xué)習(xí)，通過國外的先進(jìn)理論和成功經(jīng)驗(yàn)來提高商業(yè)銀行PPP模式業(yè)務(wù)的研究和開展；另一方面積極引進(jìn)具有PPP模式業(yè)務(wù)經(jīng)驗(yàn)的人才，提供具有一定競爭力的薪酬待遇和晉升通道，并加強(qiáng)商業(yè)銀行內(nèi)部業(yè)務(wù)人才的培訓(xùn)，提高商業(yè)銀行的人才競爭力。

（六）需要?jiǎng)?chuàng)新業(yè)務(wù)發(fā)展模式

PPP項(xiàng)目融資運(yùn)作周期長，貸款償還以未來現(xiàn)金流為抵押，貸款主要依靠自身資產(chǎn)為抵押，商業(yè)銀行對(duì)項(xiàng)目資產(chǎn)以外的其他資產(chǎn)無追索權(quán)或有限追索權(quán)，這對(duì)商業(yè)銀行傳統(tǒng)的風(fēng)險(xiǎn)緩釋措施和控制方法提出了挑戰(zhàn)，迫切需要銀行加強(qiáng)業(yè)務(wù)創(chuàng)新，在項(xiàng)目管理、抵押擔(dān)保措施、業(yè)務(wù)經(jīng)營模式方面進(jìn)行研究，以適應(yīng)PPP項(xiàng)目發(fā)展的需要。

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（作者單位：貴陽銀行成都分行）