京津冀協(xié)同創(chuàng)新發(fā)展的制度瓶頸及突破

王雅欣

[摘要]京津冀協(xié)同創(chuàng)新發(fā)展雖歷經(jīng)多次發(fā)動，但始終未取得突破性進展。隨著生態(tài)環(huán)境的惡化，京津冀協(xié)同創(chuàng)新發(fā)展再次提上日程，并上升到國家戰(zhàn)略重要層面。本文從尋找三地共同利益和填補河北“洼地”兩個角度出發(fā)，提出京津冀協(xié)同創(chuàng)新發(fā)展的制度突破是以“河北自貿(mào)區(qū)”為制度紐帶形成三地合力，既能有效突破行政區(qū)劃的限制，又符合長遠利益。

[關(guān)鍵詞]京津冀協(xié)同創(chuàng)新發(fā)展；制度瓶頸；突破

[DOI] 10.13939/j.cnki.zgsc.2015.22.016

京津冀自古以來便作為一個整體存在，雖然內(nèi)部結(jié)構(gòu)隨著朝代的變遷歷經(jīng)變化，但其山水相連，人脈相親，互利共生的實質(zhì)從未改變。改革開放以來，中國經(jīng)濟高速發(fā)展，京津冀各自得到極大發(fā)展的同時系統(tǒng)內(nèi)部許多問題伴隨產(chǎn)生。如何探索一條新時期下京津冀優(yōu)勢互補、人口經(jīng)濟資源環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的道路已成為當下重要的課題。

1 京津冀協(xié)同創(chuàng)新發(fā)展歷史進程

回顧歷史，京津冀協(xié)同發(fā)展雖然歷經(jīng)多次發(fā)動，但是一直沒有突破性進展。為京津冀協(xié)同發(fā)展出臺的文件不在少數(shù)，早在十年前北京就曾在城市總體規(guī)劃（ 2004-2020）中提及京津冀一體化發(fā)展，河北提出京津冀協(xié)同創(chuàng)新發(fā)展則更早，而且是作為省級重大發(fā)展戰(zhàn)略來著力規(guī)劃實施。三地一直都在從“首都圈”、“京津冀經(jīng)濟一體化”到“京津冀都市圈”努力，然而始終沒有形成合力，30多年的漫長歷程背后，不僅是利益、機制的糾結(jié)，更主要的是頂層設(shè)計的缺失。

2 京津冀協(xié)同創(chuàng)新發(fā)展的制度瓶頸

京津冀本是有機統(tǒng)一的一個整體經(jīng)濟區(qū)域，卻因為行政區(qū)劃而各行其是。從根本上說，京津冀協(xié)同發(fā)展的制度瓶頸便在于頂層設(shè)計的缺失。實現(xiàn)京津冀協(xié)同發(fā)展必須進行頂層設(shè)計，用頂層設(shè)計指導、引領(lǐng)、推動合作，克服區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展過程中所面臨的困難，突破京津冀協(xié)同發(fā)展過程中的制度瓶頸，才能早日實現(xiàn)京津冀一體化。

“京津冀協(xié)同發(fā)展應(yīng)當有一個頂層設(shè)計和一體化規(guī)劃?！蹦祥_大學經(jīng)研所劉剛在接受記者采訪時表示，以河北為例，盡管河北出臺了許多措施，但它最需要的是頂層設(shè)計和區(qū)域間規(guī)劃，并將可持續(xù)發(fā)展和對生態(tài)環(huán)境的保護考慮進來，做深入研究。此前，習近平總書記曾就推進京津冀協(xié)同發(fā)展提出七點要求。首要就是重點加強頂層設(shè)計，抓緊編制首都經(jīng)濟圈一體化發(fā)展的相關(guān)規(guī)劃，明確三地功能定位、產(chǎn)業(yè)分工、城市布局、綜合交通體系等重大問題，并從財政政策、項目安排、投資政策等方面出臺形成具體措施。其次要著力加大對京津冀協(xié)同發(fā)展的推動，自覺打破自家“一畝三分地”的思維定式，抱成團朝著頂層設(shè)計的目標一起做，充分發(fā)揮環(huán)渤海地區(qū)經(jīng)濟合作發(fā)展協(xié)調(diào)機制的作用。這兩點充分證明國家高層已經(jīng)深刻認識到在京津冀協(xié)同創(chuàng)新發(fā)展戰(zhàn)略上頂層設(shè)計的缺失以及頂層設(shè)計的重要性。

要想實現(xiàn)三地的協(xié)同發(fā)展，必須跳出各自的一畝三分地，從整體規(guī)劃。既要跨行政區(qū)劃消除分割，又要在行政區(qū)劃線內(nèi)行事，由各個行政區(qū)主體來推進行政區(qū)劃的區(qū)域合作，這是推進區(qū)域一體化的主要矛盾。突破這個藩籬的根本途徑就是找到三地的共同利益，立足各自的比較優(yōu)勢，尋求利益的最大化。立足比較優(yōu)勢錯位發(fā)展，釋放區(qū)域合作紅利。

3 京津冀協(xié)同創(chuàng)新發(fā)展的制度突破是以“河北自貿(mào)區(qū)”為頂層設(shè)計形成三地合力

既然頂層設(shè)計的缺失造成京津冀協(xié)同發(fā)展的主要障礙因素，那么如何使京津冀協(xié)同發(fā)展建立起科學長效的機制，真正實現(xiàn)一加一大于二、一加二大于三的效果？本文認為，無論從尋找高于行政區(qū)的共同利益還是從河北的“洼地效應(yīng)”出發(fā)，唯有建立“河北白貿(mào)區(qū)”能突破現(xiàn)有困境而且符合長遠利益要求。

3.1從尋找高于行政區(qū)劃的區(qū)域共同利益角度看，建立“河北自貿(mào)區(qū)”是最佳選擇

尋找京津冀區(qū)域經(jīng)濟的共同利益是三地多年來的努力方向，也是實現(xiàn)跨區(qū)域城市協(xié)調(diào)發(fā)展的根本。發(fā)現(xiàn)在這個區(qū)域中比自身利益更加高一級的共同利益，可能突破固化利益的藩籬會相對容易，而且力度更大、阻力更小。三地社會經(jīng)濟發(fā)展的很多方面正在朝著目標一致、措施一體、作用互補、利益相連的路子走，預示著京津冀協(xié)同發(fā)展的美好前景。

有了各自都自愿維護的國家利益，就有了跨區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的抓手，但行政區(qū)劃仍然是無論如何也繞不過去的現(xiàn)實制度基礎(chǔ)。只能在行政區(qū)劃基礎(chǔ)上加強三個地區(qū)之間的協(xié)調(diào)和有機聯(lián)系，追求由“塊塊”組成的區(qū)域經(jīng)濟一體化的馬賽克圖畫式的整體性和完整性。正如原首經(jīng)貿(mào)大學校長文魁所比喻的那樣，如果把中國的區(qū)域經(jīng)濟一體化比作“馬賽克藝術(shù)”，是指在行政區(qū)劃經(jīng)濟塊塊的基礎(chǔ)上，通過一系列的介質(zhì)，將彼此割裂的經(jīng)濟拼裝或編織為一個一體化的經(jīng)濟體。尋找鏈接行政區(qū)塊經(jīng)濟聯(lián)系的介質(zhì)，需要一個總體設(shè)計、總體指導。

位于環(huán)渤海的京津冀地區(qū)是我國城市群、港口群最密集的區(qū)域，有優(yōu)良的港口和便利的交通網(wǎng)絡(luò)，為經(jīng)濟發(fā)展提供了良好的基礎(chǔ)。廣闊的腹地和優(yōu)質(zhì)的港口是建立白貿(mào)區(qū)有利的條件。由于渤海灣岸線資源分屬于天津和河北兩個省級行政區(qū)，盡管國家對沿岸港口功能進行了明確定位和分工，但擋不住兩地深挖航道、大力擴建步伐。天津港著力發(fā)展集裝箱運輸，在渤海灣處于絕對壟斷地位，在這方面與河北的港口沒有任何協(xié)作關(guān)系，不僅如此，在鐵礦石、煤炭、石油等大宗散貨運輸上與河北港口展開了激烈競爭。河北省內(nèi)部各個港口也是各自為政，缺少合作，無法分享區(qū)域資源聚合效益，基于以上，只有以“河北自貿(mào)區(qū)”申請國家級白貿(mào)區(qū)才能真正整合環(huán)渤海港口資源，釋放區(qū)域紅利，發(fā)揮渤海灣資源效用最大化，使京津冀各區(qū)域的政策、區(qū)位等優(yōu)勢得到充分發(fā)揮，形成整體競爭力。

3.2從京津冀的軟肋入手，建立“河北自貿(mào)區(qū)”是最佳選擇

要想盡早打破“一畝三分地”的制約，實現(xiàn)京津冀協(xié)同發(fā)展，必須找到主要突破口。本文認為，應(yīng)該把解決河北的欠發(fā)展問題作為最主要出發(fā)點和突破口，才能逐漸解決京津的大城市病帶來的大氣污染、人口擁擠等一系列問題，促進京津冀協(xié)同發(fā)展。

在京津冀都市圈中，由于經(jīng)濟地位與行政區(qū)劃等級的不對等，致使區(qū)域間經(jīng)濟行為方向的強弱產(chǎn)生差別，很多要素跨過河北，直接流到京津，使得河北失掉很多經(jīng)濟發(fā)展的機遇，經(jīng)濟資源在京津過度集中而導致周邊區(qū)域出現(xiàn)貧困化現(xiàn)象，出現(xiàn)了“孤島經(jīng)濟”的現(xiàn)象，照此趨勢發(fā)展下去，京津發(fā)展的后勁將出現(xiàn)不足，而河北也急缺發(fā)展資源。北京和天津本身就是直轄市，享受國家政策的多重優(yōu)惠，很多資源河北根本無法獲得，因此要想使京津冀協(xié)同發(fā)展，必須使河北得到更多的政策支持，即京津冀協(xié)同創(chuàng)新發(fā)展的突破在于冀，因為冀處于京津之中的“洼地”，需要政策的傾斜和扶持，才能呈現(xiàn)洼地效應(yīng)，形成整體競爭力。

河北相對于北京最大的優(yōu)勢便是擁有廣闊的海洋資源，具有港口區(qū)位優(yōu)勢。天津雖然也有港口，而且多年來對于建立天津白貿(mào)區(qū)、京津冀白貿(mào)區(qū)等呼聲很高，但是白貿(mào)區(qū)歸根結(jié)底要具備良好的港口資源基礎(chǔ)，天津港是我國的綜合大港，腹地產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)雄厚，但是天津港是人T港，其港口天然基礎(chǔ)終究不及河北省的秦皇島、黃驊、曹妃甸港。天津港為人T深水港，距離其不遠的秦皇島港為我國北方著名的天然不凍港，海岸曲折、港闊水深、風平浪靜，泥沙淤積很少，萬噸貨輪可自由出入。黃驊港明顯優(yōu)勢是擁有冀中南廣闊腹地，發(fā)展動力十足。曹妃甸港水深岸陡，不凍不淤，能源資源豐富，是北方可建深水大港的海域。河北的港口具有明顯優(yōu)勢。而北京沒有港口，更是不具備建立白貿(mào)區(qū)的基礎(chǔ)。因此只有以“河北白貿(mào)區(qū)”申請國家級白貿(mào)區(qū)才使河北的港口資源優(yōu)勢得到最大發(fā)揮，也可避免與天津港的競爭，共同分享渤海灣資源，使雙方共同利益最大化，北京也擁有了自己的港口，降低jL口成本，符合京津冀的長遠利益。