郭佳

[摘要]項(xiàng)目預(yù)算在行政事業(yè)單位單位部門(mén)預(yù)算中占有十分重要的地位，但在實(shí)踐中基建類項(xiàng)目管理存在著年度預(yù)算不清、預(yù)算管理不到位等困擾，非基建類項(xiàng)目預(yù)算管理也存在著人為將項(xiàng)目按年度分割、放大項(xiàng)目預(yù)算等困擾。圍繞實(shí)踐中的這些困擾，從項(xiàng)目預(yù)算管理理論與認(rèn)識(shí)層面進(jìn)行探討研究，可以有效改進(jìn)相關(guān)工作。本文從轉(zhuǎn)變政府職能、落實(shí)主體責(zé)任、管理理念與方法等角度提出了完善和改進(jìn)項(xiàng)目預(yù)算管理的建議。

[關(guān)鍵詞]項(xiàng)目預(yù)算；項(xiàng)目管理；預(yù)算管理；建議

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2015.25.143

為建立和完善公共財(cái)政預(yù)算管理體系，2000年以來(lái)，財(cái)政部逐步推出部門(mén)預(yù)算等改革舉措，項(xiàng)目預(yù)算作為行政事業(yè)單位部門(mén)預(yù)算的重要組成部分，其管理水平會(huì)直接影響到預(yù)算執(zhí)行，進(jìn)而影響財(cái)政資金的使用效益。作為一名預(yù)算管理人員，既要嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算管理制度，又要圍繞并服務(wù)于部門(mén)（單位）發(fā)展目標(biāo)；既要貫徹落實(shí)領(lǐng)導(dǎo)指示精神，又要協(xié)調(diào)項(xiàng)目管理人員，盡力做到全面科學(xué)的項(xiàng)目預(yù)算管理，但在具體實(shí)踐中常常會(huì)面對(duì)諸如“預(yù)算編制要注重科學(xué)性、準(zhǔn)確性，并嚴(yán)格執(zhí)行和監(jiān)督執(zhí)紀(jì)”，“申請(qǐng)預(yù)算資金要加一定的‘保險(xiǎn)，錢(qián)多了可以結(jié)轉(zhuǎn)，錢(qián)少了會(huì)誤事”等等，“魚(yú)與熊掌”式的選擇困境。從實(shí)踐中的困擾出發(fā)，在理論與認(rèn)識(shí)層面進(jìn)行認(rèn)真的探討，對(duì)于改進(jìn)我們的項(xiàng)目預(yù)算管理工作具有很大的現(xiàn)實(shí)意義。

1 實(shí)踐的困擾

行政事業(yè)單位項(xiàng)目預(yù)算資金主要來(lái)源為財(cái)政補(bǔ)助收入和事業(yè)收入，若從公共預(yù)算收支兩條線的角度來(lái)看則均來(lái)源于財(cái)政收入的再分配。為了把事兒能盡可能說(shuō)明白，本文暫且將項(xiàng)目分為兩類，一類是基建類項(xiàng)目，另一類是非基建類項(xiàng)目。這兩類項(xiàng)目的主要區(qū)別在于，基建類項(xiàng)目遵循統(tǒng)一的基本建設(shè)程序，從立項(xiàng)申請(qǐng)、可行性研究、初步設(shè)計(jì)都要進(jìn)行較為嚴(yán)格的項(xiàng)目評(píng)審和審批，項(xiàng)目的總投資是明確的，所需資金一般全部來(lái)源于財(cái)政補(bǔ)助收入，投資控制一般以批準(zhǔn)的初步設(shè)計(jì)概算為依據(jù)，項(xiàng)目審批部門(mén)為各級(jí)發(fā)展改革部門(mén)。非基建類項(xiàng)目一般沒(méi)有統(tǒng)一的項(xiàng)目審批程序，項(xiàng)目各環(huán)節(jié)的評(píng)審和審批也沒(méi)有統(tǒng)一的規(guī)定和要求，項(xiàng)目總投資有時(shí)并不十分明確，所需資金往往不全來(lái)源于財(cái)政補(bǔ)助收人，投資控制多以年度預(yù)算為依據(jù)，項(xiàng)目審批部門(mén)為各級(jí)財(cái)政部門(mén)。

1.1 基建類項(xiàng)目

1.1.1 困擾一：總投資明確，但年度預(yù)算不清楚，往往出現(xiàn)“拍腦袋”的情況

基建類項(xiàng)目工程量、勞動(dòng)定額、價(jià)格及費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)明確，項(xiàng)目定義較為清晰。初步設(shè)計(jì)概算批準(zhǔn)后，項(xiàng)目總投資、分項(xiàng)構(gòu)成及投資是明確的，準(zhǔn)確性也較高。但實(shí)踐中由于項(xiàng)目施工進(jìn)度安排主要在施工圖設(shè)計(jì)階段解決，因此，初步設(shè)計(jì)批準(zhǔn)后難以立即準(zhǔn)確測(cè)算工程進(jìn)度和年度資金需求，申請(qǐng)年度預(yù)算不清楚，往往靠“拍腦袋”來(lái)確定，由于擔(dān)心資金申請(qǐng)少了可能延誤項(xiàng)目進(jìn)度甚至停工，普遍存在“高估”“多要”的現(xiàn)象，結(jié)果導(dǎo)致年度預(yù)算執(zhí)行情況不理想，影響財(cái)政資金使用效益。

1.1.2 困擾二：預(yù)算管理人員不參與項(xiàng)目管理，難以開(kāi)展真正意義上的項(xiàng)目預(yù)算管理

在部門(mén)預(yù)算中一般僅反映某一項(xiàng)目的年度總預(yù)算，而在項(xiàng)目管理實(shí)際中，項(xiàng)目由若干分項(xiàng)構(gòu)成，某一分項(xiàng)的調(diào)整都會(huì)直接導(dǎo)致年度預(yù)算和項(xiàng)目總投資的變化，但由于部門(mén)（單位）內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)職能劃分、專業(yè)知識(shí)能力所限等因素，預(yù)算管理人員一般并不參與項(xiàng)目管理過(guò)程，也不參與項(xiàng)目分項(xiàng)內(nèi)容、投資調(diào)整的審核把關(guān)，所謂的項(xiàng)目預(yù)算管理往往停留在預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度的定期統(tǒng)計(jì)、檢查方面。這種情況，一方面可能導(dǎo)致項(xiàng)目投資的失控，另一方面也可能出現(xiàn)總投資變化不大，而分項(xiàng)構(gòu)成已經(jīng)與原來(lái)的初步設(shè)計(jì)大相徑庭的情況，為年度決算和項(xiàng)目決算帶來(lái)諸多困難。

1.2 非基建類項(xiàng)目

1.2.1 困擾三：為了盡可能申請(qǐng)財(cái)政補(bǔ)助資金，人為將項(xiàng)目按年度切割

非基建類項(xiàng)目財(cái)政補(bǔ)助資金由財(cái)政部門(mén)負(fù)責(zé)審批，一般按照年度預(yù)算編制審批流程和時(shí)間節(jié)點(diǎn)進(jìn)行。有些項(xiàng)目原本就是跨年度項(xiàng)目，但為了盡可能的申請(qǐng)財(cái)政補(bǔ)助資金，避免同一個(gè)項(xiàng)目“今年給了錢(qián)，明年就不給了”的情況，往往會(huì)人為地將一個(gè)整體項(xiàng)目按照年度切割成若干個(gè)小項(xiàng)目，年年換著法子要錢(qián)。這種情況往往會(huì)造成一個(gè)完整項(xiàng)目無(wú)法有效銜接，預(yù)算資金一般4月份左右到位，要求當(dāng)年使用完，這樣一來(lái)，就算第二年項(xiàng)目預(yù)算能夠獲批并及時(shí)下達(dá)，中間也有4個(gè)多月的空檔期。如果第二年該項(xiàng)目預(yù)算未獲批準(zhǔn)，項(xiàng)目就得停擺一年多。

1.2.2 困擾四：為了防止“砍一刀”，人為放大項(xiàng)目預(yù)算

由于非基建類項(xiàng)目所需資金來(lái)源除了財(cái)政補(bǔ)助收入以外，還有事業(yè)收入，且財(cái)政補(bǔ)助收入可以為零，因此，為了盡可能多地爭(zhēng)取財(cái)政補(bǔ)助收入，防止所申請(qǐng)的財(cái)政補(bǔ)助資金被“砍一刀”，就有可能出現(xiàn)人為放大項(xiàng)目預(yù)算，預(yù)留被砍空間的情況，這種情況到了年底，又往往可能出現(xiàn)反過(guò)來(lái)為錢(qián)花不出去而發(fā)愁的情況。

2 原因的探討

針對(duì)以上項(xiàng)目預(yù)算管理工作實(shí)踐中的種種困擾，從理論層面進(jìn)行一些思考，從國(guó)際比較中進(jìn)行一些借鑒，能為改進(jìn)我們的相關(guān)工作帶來(lái)一些有益的啟示。

2.1 項(xiàng)目管理和預(yù)算管理 項(xiàng)目預(yù)算管理涉及項(xiàng)目管理、預(yù)算管理、全面預(yù)算管理等概念，人類的管理實(shí)踐與理論發(fā)展到今天，對(duì)于這些概念也存在著基于不同視角的眾多定義，可謂百花齊放、百家爭(zhēng)鳴。比如，關(guān)于項(xiàng)目管理，美國(guó)項(xiàng)目管理協(xié)會(huì)（PMI）頒布的“項(xiàng)目管理知識(shí)體系指南”（2012年第五版）中對(duì)項(xiàng)目管理的定義為“項(xiàng)目管理就是將知識(shí)、技能、工具與技術(shù)應(yīng)用于項(xiàng)目活動(dòng)，以滿足項(xiàng)目的要求。”我國(guó)梁世連教授認(rèn)為項(xiàng)目管理是“為使項(xiàng)目在一定的約束條件下取得成功，對(duì)項(xiàng)目的所有活動(dòng)實(shí)施決策與計(jì)劃，組織與指揮，控制與協(xié)調(diào)，教育與激勵(lì)等一系列工作的總稱。”叢培經(jīng)教授認(rèn)為項(xiàng)目管理是“為使項(xiàng)目取得成功（實(shí)現(xiàn)所要求的質(zhì)量，所規(guī)定的時(shí)限，所批準(zhǔn)的費(fèi)用預(yù)算），所進(jìn)行的全過(guò)程、全面的策劃、組織、控制、協(xié)調(diào)與監(jiān)督?！标P(guān)于預(yù)算管理，美國(guó)管理學(xué)家Floyd H.Roland認(rèn)為預(yù)算管理是“由目標(biāo)設(shè)定的，事前激發(fā)管理者表達(dá)成預(yù)算的意愿，而與實(shí)際比較來(lái)作為評(píng)價(jià)的方法。”我國(guó)湯谷良教授認(rèn)為“預(yù)算管理是一種與公司治理結(jié)構(gòu)相適應(yīng)，涉及企業(yè)內(nèi)部各個(gè)管理層次的權(quán)利和責(zé)任安排，通過(guò)這種權(quán)利和責(zé)任安排，以及相應(yīng)利益分配來(lái)實(shí)現(xiàn)的內(nèi)部管理與控制機(jī)制。包括編制預(yù)算、執(zhí)行預(yù)算和考核評(píng)價(jià)等環(huán)節(jié)?！必?cái)政部《關(guān)于企業(yè)實(shí)施財(cái)務(wù)預(yù)算管理的指導(dǎo)意見(jiàn)》（[2002] 102號(hào)）中指出，“預(yù)算管理是利用預(yù)算對(duì)企業(yè)內(nèi)部各部門(mén)、各單位的各種財(cái)務(wù)及非財(cái)務(wù)資源進(jìn)行分配、考核、控制，以便有效地組織和協(xié)調(diào)企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，完成既定的經(jīng)營(yíng)目標(biāo)。”

上面例舉的項(xiàng)目管理和預(yù)算管理的定義雖然具有一定的代表性，但也只是花叢一朵，諸家一言。但透過(guò)各種學(xué)派流派的文字迷霧，我們不難發(fā)現(xiàn)，項(xiàng)目管理與預(yù)算管理兩個(gè)概念、兩項(xiàng)活動(dòng)之間有著十分密切的聯(lián)系，它們既有共同的指向也有所區(qū)別。

共同的指向主要包括，一是都是為戰(zhàn)略目標(biāo)而服務(wù)的?！耙詽M足項(xiàng)目的要求”，“完成既定的經(jīng)營(yíng)目標(biāo)”。二是都屬于管理活動(dòng)范疇，遵循管理學(xué)基本原理。管理的四大或五大基本職能，系統(tǒng)原理、人本原理等管理原理，全過(guò)程管理、全員管理等理念和管理方法都適用。三是管理的主要對(duì)象都是各種資源（或要素）及其配置關(guān)系。但兩者的視角和側(cè)重點(diǎn)有所不同，項(xiàng)目管理強(qiáng)調(diào)各種技能、知識(shí)和工具的綜合運(yùn)用，預(yù)算管理則強(qiáng)調(diào)將預(yù)算這種工具運(yùn)用到管理全過(guò)程。從這個(gè)意義上講，預(yù)算管理是項(xiàng)目管理的手段之一。項(xiàng)目管理還包括項(xiàng)目質(zhì)量、進(jìn)度、安全、風(fēng)險(xiǎn)等內(nèi)容，涵蓋的范圍要大于預(yù)算管理，從這個(gè)角度看，項(xiàng)目管理包含預(yù)算管理的內(nèi)容。

通過(guò)以上分析，我們至少可以得到一點(diǎn)啟示，項(xiàng)目管理和預(yù)算管理都是為組織的戰(zhàn)略目標(biāo)服務(wù)的管理活動(dòng)，遵循管理學(xué)的基本原理，雖然從理論上可以自成體系，但在管理實(shí)踐中兩者密切相關(guān)，無(wú)法也不能將兩者涇渭分明的硬性割裂。

2.2 國(guó)外政府科技計(jì)劃項(xiàng)目預(yù)算管理的借鑒

科技計(jì)劃項(xiàng)目是國(guó)外政府財(cái)政資助的重要領(lǐng)域，具有大型復(fù)雜、高風(fēng)險(xiǎn)、多目標(biāo)和分散化等的特殊性，由于政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化背景等環(huán)境存在差異，不同國(guó)家（或地區(qū)）的科技項(xiàng)目預(yù)算管理制度存在一定的差異。

2.2.1 美國(guó)

美國(guó)是世界頭號(hào)科技大國(guó)和強(qiáng)國(guó)，其將國(guó)家實(shí)驗(yàn)室、工業(yè)公司和大學(xué)科研機(jī)構(gòu)等力量納入國(guó)家科技管理的軌道，是一個(gè)規(guī)模龐大、功能多元、結(jié)構(gòu)復(fù)雜的系統(tǒng)工程。美國(guó)政府的項(xiàng)目預(yù)算管理強(qiáng)調(diào)公開(kāi)性，包括國(guó)防項(xiàng)目在內(nèi)很多項(xiàng)目采取政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，向全社會(huì)公開(kāi)招標(biāo)。各類項(xiàng)目的立項(xiàng)、預(yù)算、執(zhí)行、評(píng)估自成體系，但必須經(jīng)過(guò)國(guó)會(huì)批準(zhǔn)后納入年度財(cái)政預(yù)算，通過(guò)報(bào)告、聽(tīng)證、審計(jì)和否決等形式確保法制化、程序化貫穿于決策、執(zhí)行和監(jiān)督全過(guò)程。國(guó)會(huì)雖然決定的是預(yù)算，但說(shuō)服國(guó)會(huì)撥款，首先必須講清楚項(xiàng)目為什么上，收益和效果在那里，也就是項(xiàng)目的可行性、必要性。在管理上也不是僅僅針對(duì)資金，而是實(shí)行項(xiàng)目全生命周期管理模式，不僅有項(xiàng)目立項(xiàng)評(píng)審和驗(yàn)收，還會(huì)根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)實(shí)行階段性、節(jié)點(diǎn)性或里程碑式的中期檢查和評(píng)估，從質(zhì)量、進(jìn)度、財(cái)務(wù)等方面跟蹤控制，保證總目標(biāo)下的分解目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)。評(píng)估結(jié)果直接影響到下一年的該項(xiàng)目以及項(xiàng)目承擔(dān)單位預(yù)算安排。

2.2.2 日本

日本的科技項(xiàng)目管理主要采用“官民分立”和“部門(mén)分管”的管理體制，其科技計(jì)劃項(xiàng)目多是以項(xiàng)目承擔(dān)單位自行管理為主，但非常重視項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的預(yù)算管理和監(jiān)督，對(duì)項(xiàng)目承擔(dān)單位的信用評(píng)價(jià)在科技計(jì)劃項(xiàng)目的預(yù)算管理中也占有十分重要的地位，政府經(jīng)費(fèi)資助以項(xiàng)目的階段性成果報(bào)告作為評(píng)價(jià)的主要依據(jù)，對(duì)項(xiàng)目承擔(dān)單位的信用評(píng)價(jià)直接影響到未來(lái)政府經(jīng)費(fèi)的資助額度。項(xiàng)目一旦確定，須嚴(yán)格按計(jì)劃和預(yù)算執(zhí)行，執(zhí)行過(guò)程中除政府開(kāi)展的定期檢查和評(píng)價(jià)外，還設(shè)有專門(mén)的國(guó)家審計(jì)員制度。目前，在堅(jiān)持信用評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上，也在引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。

2.2.3 德國(guó)

德國(guó)的科技項(xiàng)目管理主要采用聯(lián)邦分權(quán)制，政府主要負(fù)責(zé)宏觀控制，建立了一整套以財(cái)政預(yù)算資助為導(dǎo)向，通過(guò)指標(biāo)體系評(píng)價(jià)的完整項(xiàng)目審批制度：政府提出研究方向和框架，項(xiàng)目單位委托中介咨詢機(jī)構(gòu)幫助籌劃申報(bào)方案，政府委托評(píng)估機(jī)構(gòu)進(jìn)行審查、評(píng)估，篩選方案，政府組織專家委員會(huì)評(píng)估審批?？茖W(xué)委員會(huì)作為政府科技政策咨詢機(jī)構(gòu)，由政府代表和總統(tǒng)指定的科學(xué)家組成。經(jīng)費(fèi)預(yù)算等由政府教研部具體負(fù)責(zé)制定，以保證科技項(xiàng)目的決策、執(zhí)行和監(jiān)督三方相互獨(dú)立。

通過(guò)以上管中窺豹式的借鑒，我們?nèi)匀豢梢缘玫揭恍﹩⑹?。如：?xiàng)目全生命周期管理，雖然政府審批最終都?xì)w結(jié)到財(cái)政預(yù)算，或者說(shuō)政府手中的指揮棒——把握導(dǎo)向的重要工具——是財(cái)政預(yù)算，但在管理上，是圍繞目標(biāo)和績(jī)效的，全范圍、全過(guò)程項(xiàng)目管理，預(yù)算管理和項(xiàng)目管理是有機(jī)統(tǒng)一的?？?jī)效評(píng)價(jià)和信用評(píng)價(jià)，政府有所為，有所不為，給予項(xiàng)目承擔(dān)單位充分的自行管理空間，但以結(jié)果為導(dǎo)向，通過(guò)制度安排、指標(biāo)體系對(duì)項(xiàng)目績(jī)效進(jìn)行全面評(píng)價(jià)，對(duì)項(xiàng)目承擔(dān)單位的能力作出全面評(píng)估。另一方面，對(duì)承擔(dān)單位的職業(yè)操守等（預(yù)算編制執(zhí)行過(guò)程是否存在弄虛作假）做出信用評(píng)價(jià)。這些評(píng)價(jià)結(jié)果都作為今后預(yù)算安排的重要依據(jù)，也決定著項(xiàng)目承擔(dān)單位的命運(yùn)。公開(kāi)、競(jìng)爭(zhēng)、擇優(yōu)，“陽(yáng)光是最好的防腐劑”，用納稅人的錢(qián)，就應(yīng)該讓納稅人知道你干什么，干了什么。通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)、擇優(yōu)，以更少的投入獲得更大的財(cái)政資金效益，也能夠更廣泛的匯集智慧、凝聚共識(shí)。

2.3 困擾產(chǎn)生的原因

透過(guò)以上這些啟示再來(lái)看待前文提到的實(shí)踐中種種困擾，便不難找到一些探討困擾產(chǎn)生原因的方向。

2.3.1 橫向看，部門(mén)職責(zé)和權(quán)力可能某種程度影響或?qū)е铝隧?xiàng)目管理和預(yù)算管理的割裂 無(wú)論是基建類項(xiàng)目、非基建類項(xiàng)目的形成，還是管項(xiàng)目為主和管預(yù)算為主的制度和流程，在其背后，或多或少與相關(guān)部門(mén)（管項(xiàng)目審批和管財(cái)政預(yù)算的部門(mén)或者單位中的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)）的職責(zé)分工有關(guān)，雖然這種各管一段、各把一攤的組織結(jié)構(gòu)和直線式職能安排并非是天然對(duì)立無(wú)法協(xié)調(diào)統(tǒng)一的，但如果兩部門(mén)在協(xié)調(diào)上存在問(wèn)題，或者難以圍繞統(tǒng)一目標(biāo)及時(shí)有效協(xié)調(diào)，甚至在許多制度和流程上出現(xiàn)了“盲區(qū)”、“戰(zhàn)場(chǎng)”，本身無(wú)可厚非的履職不越位、不缺位卻可能產(chǎn)生錯(cuò)位效果，導(dǎo)致項(xiàng)目管理與預(yù)算管理的割裂，目標(biāo)和效果的偏離。

2.3.2 縱向看，項(xiàng)目承擔(dān)單位與審批部門(mén)的博弈可能某種程度影響或放大了項(xiàng)目管理和預(yù)算管理的割裂程度

項(xiàng)目和預(yù)算申請(qǐng)、審批過(guò)程，某種程度上是項(xiàng)目承擔(dān)單位與審批單位的博弈過(guò)程。博弈本身并不必然導(dǎo)致對(duì)立、放大裂痕、降低效率，運(yùn)用得好，博弈可以成為完善計(jì)劃、降低成本、提高績(jī)效的有效手段。但如果博弈雙方并非一致地圍繞項(xiàng)目實(shí)施預(yù)期目標(biāo)和最佳效果，而是你想事、我想錢(qián)，你想干多好、我想干多少，等等，就會(huì)影響乃至進(jìn)一步放大項(xiàng)目管理和預(yù)算管理的割裂程度，使這種博弈成為鉆營(yíng)取巧的功利場(chǎng)，甚至是權(quán)力尋租的交易處，導(dǎo)致預(yù)期目標(biāo)和實(shí)施效果的南轅北轍、背道而馳。

3 相關(guān)建議

3.1 從轉(zhuǎn)變政府職能的角度看

建議進(jìn)一步轉(zhuǎn)變管理理念、職能和方式，逐步從以審批為核心的管理轉(zhuǎn)向以目標(biāo)與績(jī)效為核心的管理。簡(jiǎn)化審批程序，淡化行政管理，突出問(wèn)題導(dǎo)向和結(jié)果導(dǎo)向，強(qiáng)化監(jiān)督評(píng)價(jià)。管理理論與實(shí)踐都可以證明，不同類型的項(xiàng)目由不同部門(mén)負(fù)責(zé)管理，或者不同部門(mén)分別履行不同的行政許可權(quán)力，并不一定造成管理低效或無(wú)效，關(guān)鍵是財(cái)政資金投準(zhǔn)方向、發(fā)揮效益，圍繞一致的目標(biāo)和效果開(kāi)展管理活動(dòng)，并充分發(fā)揮社會(huì)中介機(jī)構(gòu)和專家智庫(kù)的作用，加強(qiáng)項(xiàng)目管理事前、事中、事后全過(guò)程監(jiān)管，使項(xiàng)目管理和預(yù)算管理有機(jī)統(tǒng)一。

3.2 從落實(shí)主體責(zé)任的角度看

建議進(jìn)一步突出項(xiàng)目承擔(dān)單位的主體責(zé)任和作用，按照權(quán)責(zé)匹配的原則，給予其自行管理的充分空間，同時(shí)賦予其更大責(zé)任。從某種程度上講， “千根線，一根針”，無(wú)論橫向如何分割，縱向如何博弈，最終項(xiàng)目承擔(dān)單位是項(xiàng)目管理活動(dòng)的實(shí)施者，也是責(zé)任主體，目標(biāo)和效果的統(tǒng)一也要靠項(xiàng)目承擔(dān)單位來(lái)落實(shí)和實(shí)現(xiàn)。因此，要給予其更大的自行管理空間，并通過(guò)合理的制度安排，有效引導(dǎo)和激勵(lì)，使其部門(mén)（或單位）利益與國(guó)家利益有機(jī)統(tǒng)一，項(xiàng)目管理目標(biāo)、行為和效果協(xié)調(diào)一致。同時(shí)，強(qiáng)化監(jiān)督和責(zé)任追究，通過(guò)引入信用評(píng)價(jià)、第三方審計(jì)等新手段，加大執(zhí)紀(jì)問(wèn)責(zé)力度，強(qiáng)化承擔(dān)單位的主體責(zé)任。

3.3 從管理理念和方法看

建議解放思想、與時(shí)俱進(jìn)、博采眾長(zhǎng)、拿來(lái)主義、融會(huì)貫通地運(yùn)用好各種先進(jìn)的管理理念、技術(shù)和方法。從某種程度上講，項(xiàng)目管理、預(yù)算管理都是實(shí)現(xiàn)組織戰(zhàn)略目標(biāo)的工具和手段，都曾經(jīng)是管理創(chuàng)新的重要實(shí)踐。當(dāng)今時(shí)代，科技進(jìn)步日新月異，信息化浪潮方興未艾，互聯(lián)網(wǎng)+、云計(jì)算、大數(shù)據(jù)等又撲面而來(lái)，并可能對(duì)管理活動(dòng)的理論與實(shí)踐產(chǎn)生顛覆性的影響。因此，應(yīng)該始終以一種積極主動(dòng)、開(kāi)放包容的心態(tài)，迎接管理理念、技術(shù)和方法的創(chuàng)新成果，將這些新成果適時(shí)應(yīng)用到項(xiàng)目預(yù)算管理實(shí)踐工作中。

3.4 關(guān)于改進(jìn)當(dāng)前工作的具體建議

一是進(jìn)一步理順預(yù)算管理權(quán)責(zé)。更好地發(fā)揮各部門(mén)和所屬單位的預(yù)算編制和執(zhí)行主體作用，強(qiáng)化各部門(mén)和單位對(duì)預(yù)算編制和執(zhí)行的責(zé)任。

二是明確項(xiàng)目投入責(zé)任。建議審批部門(mén)更加注重項(xiàng)目必要性和效果，分清中央和地方政府事權(quán)和財(cái)政投入責(zé)任，該哪一級(jí)政府投資堅(jiān)決投入，改變“攔腰砍一刀，相互湊一湊”的狀況。

三是項(xiàng)目承擔(dān)單位建立較為統(tǒng)一的項(xiàng)目評(píng)審制度。無(wú)論是基建類項(xiàng)目還是非基建類項(xiàng)目，無(wú)論項(xiàng)目審批部門(mén)的要求如何，項(xiàng)目承擔(dān)單位自身都應(yīng)建立一套較為統(tǒng)一的項(xiàng)目評(píng)審制度，以實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目管理的統(tǒng)一性?？蓞⒄栈窘ㄔO(shè)程序建立。

四是編制好項(xiàng)目預(yù)算三年規(guī)劃。落實(shí)好財(cái)政部要求，對(duì)所有項(xiàng)目編制三年期滾動(dòng)規(guī)劃，使項(xiàng)目進(jìn)度控制和預(yù)算年度安排有機(jī)結(jié)合起來(lái)，逐步實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目全生命周期管理。同時(shí)，實(shí)事求是的進(jìn)行年中預(yù)算調(diào)整，既盤(pán)活財(cái)政資金存量，又用好財(cái)政資金增量，提高項(xiàng)目建設(shè)效率。

五是引入項(xiàng)目承擔(dān)單位信用評(píng)價(jià)制度，加大項(xiàng)目管理、預(yù)算管理執(zhí)紀(jì)問(wèn)責(zé)。落實(shí)項(xiàng)目承擔(dān)單位黨委（黨組）項(xiàng)目管理、預(yù)算管理主體責(zé)任，黨委（黨組）書(shū)記為第一責(zé)任人。建立單位和個(gè)人的信用評(píng)價(jià)制度，將項(xiàng)目管理、預(yù)算管理隋況與未來(lái)項(xiàng)目和預(yù)算安排掛鉤，對(duì)弄虛作假、虛報(bào)冒報(bào)投資預(yù)算，財(cái)經(jīng)紀(jì)律執(zhí)行不嚴(yán)，項(xiàng)目和預(yù)算管理不力的加大執(zhí)紀(jì)問(wèn)責(zé)力度，降低信用評(píng)級(jí)直至列入政府項(xiàng)目和預(yù)算安排“黑名單”。

六是改進(jìn)項(xiàng)目管理方式。落實(shí)好財(cái)政部要求，加強(qiáng)項(xiàng)目支出預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)，對(duì)項(xiàng)目實(shí)行分級(jí)、分類管理，完善項(xiàng)目分類標(biāo)準(zhǔn)，構(gòu)建多層次、多維度的分類體系。同時(shí)，加強(qiáng)項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)和管理，將項(xiàng)目全部納入項(xiàng)目庫(kù)管理，充實(shí)項(xiàng)目?jī)?chǔ)備，建立項(xiàng)目全周期滾動(dòng)管理制度，不斷提升項(xiàng)目的科學(xué)化管理水平。