大學(xué)章程建設(shè)存在問(wèn)題及對(duì)策研究

孫國(guó)慶　隋萬(wàn)林　金連海

[摘 要]大學(xué)章程是依法治教的重要組成部分，按照《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》的規(guī)劃和2012年教育部工作部署，加強(qiáng)章程建設(shè)，實(shí)現(xiàn)教育部關(guān)于2015年年底所有高校都要完成章程的制定目標(biāo)。大學(xué)章程制訂和建設(shè)工作已成為高校今后一段時(shí)間內(nèi)的重中之重。

[關(guān)鍵詞]大學(xué)章程建設(shè)；思想觀念；民主監(jiān)督機(jī)制[DOI]10-13939/j-cnki-zgsc-2015-27-285

1 大學(xué)章程的內(nèi)涵與作用

國(guó)外大學(xué)章程最早產(chǎn)生于中世紀(jì)的大學(xué)，以特許狀的形式賦予大學(xué)一定的自治權(quán)力。國(guó)內(nèi)最早開(kāi)啟大學(xué)章程的理論研究可追溯到1992年，國(guó)家教學(xué)行政學(xué)院陳立鵬教授出版了《學(xué)校章程》。綜合多家之見(jiàn)，筆者認(rèn)為，所謂大學(xué)章程是大學(xué)為保證其辦學(xué)的正常運(yùn)行，詳細(xì)闡明學(xué)校性質(zhì)、宗旨、任務(wù)、功能以及學(xué)校成員的條件、權(quán)利、義務(wù)、紀(jì)律及組織結(jié)構(gòu)、活動(dòng)規(guī)則，要求全體成員共同遵守的一種規(guī)范性文件。

大學(xué)章程是大學(xué)建立、有序運(yùn)行的前提和基礎(chǔ)。章程是大學(xué)制度的內(nèi)在要求，是依法成立的基本條件，是大學(xué)辦學(xué)的根本大法，也是大學(xué)的總體精神面貌。

首先，大學(xué)章程是建立現(xiàn)代大學(xué)制度的重要內(nèi)容。20世紀(jì)末，《中華人民共和國(guó)高等教育法》第27條明確指出高等學(xué)校的建立必須具有章程，第28條規(guī)定了大學(xué)章程的內(nèi)容。目前國(guó)內(nèi)部分大學(xué)已經(jīng)制定了適合本校的章程，如2013年11月16日，教育部核準(zhǔn)了中國(guó)人民大學(xué)、東南大學(xué)、東華大學(xué)等6所高校的章程，而尚無(wú)章程的大學(xué)也正著手此項(xiàng)工作，大多都是根據(jù)高等教育法規(guī)定內(nèi)容制定的。由此可見(jiàn)，大學(xué)章程是建立現(xiàn)代大學(xué)制度的基礎(chǔ)，也是建立現(xiàn)代大學(xué)制度的核心內(nèi)容。

其次，大學(xué)章程建設(shè)是依法治校的重要組成部分。大學(xué)章程是大學(xué)依法治校的最高法律文本，制定大學(xué)章程并按章辦學(xué)、治校，是法律對(duì)所有高校的基本要求，是大學(xué)建立、運(yùn)行、發(fā)展合法性的前提。隨著依法治國(guó)基本治國(guó)方略的進(jìn)一步推進(jìn)，依法治校已成為教育領(lǐng)域的共識(shí)，大學(xué)章程作為大學(xué)精神的集中體現(xiàn)，大學(xué)制定并實(shí)施章程，學(xué)校管理規(guī)范化和民主化的主要措施，是將大學(xué)管理納入法制化軌道、依法辦學(xué)和依法治校的有效途徑[1]。

2 大學(xué)章程建設(shè)存在的問(wèn)題

大學(xué)章程是依法治校的具體內(nèi)容，目前全國(guó)高校已掀起了章程建設(shè)熱潮，但是在建設(shè)中仍存在一些問(wèn)題，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

（1）大學(xué)章程在我國(guó)教育法律體系中的地位不明確，法律效力缺乏保證。從國(guó)家層面看，大學(xué)章程處于什么樣的法律地位，尚無(wú)明確規(guī)定；從主體來(lái)看，大學(xué)章程是國(guó)家委托學(xué)校制定的，某種程度上降低了章程的法律效力。從目前國(guó)內(nèi)大學(xué)制定的章程看，都沒(méi)有明確的效力淵源，致使合法性受到質(zhì)疑、法律效力受到削弱，因此，大學(xué)章程在具體操作、實(shí)施過(guò)程中潛伏著法律糾紛的隱患。

（2）大學(xué)章程的制定“千篇一律”或有雷同趨勢(shì)，并沒(méi)有展現(xiàn)出學(xué)校的辦學(xué)特色。任何一所高校的生存和發(fā)展都受歷史和現(xiàn)實(shí)、客觀和主觀各種因素的影響和制約，因此，高校的風(fēng)貌、特征千差萬(wàn)別，每所高校都有獨(dú)特的發(fā)展歷史和文化底蘊(yùn)，在長(zhǎng)期的辦學(xué)實(shí)踐中應(yīng)形成個(gè)性化的辦學(xué)理念、辦學(xué)定位、發(fā)展目標(biāo)和人才培養(yǎng)目標(biāo)，在大學(xué)章程中都有很好體現(xiàn)。

（3）大學(xué)章程尚未明確理順舉辦者與學(xué)校之間、學(xué)校與教師、學(xué)生的權(quán)利及義務(wù)關(guān)系。權(quán)責(zé)不明，行為不規(guī)范，不能保證學(xué)校辦學(xué)的自主權(quán)。雖然高校希望通過(guò)教育部門(mén)的審核來(lái)“確認(rèn)”這些自主權(quán)，但是，相關(guān)表述基本是“依照法律，按照學(xué)校章程自主辦學(xué)，開(kāi)展人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、服務(wù)社會(huì)和文化傳承創(chuàng)新，管理學(xué)校內(nèi)部事務(wù)，拒絕任何組織和個(gè)人的非法干預(yù)”，難有現(xiàn)實(shí)的約束力。

（4）表述過(guò)于抽象、空洞，模棱兩可，可操作性不強(qiáng)。沒(méi)有明確區(qū)分行政處罰權(quán)及內(nèi)部管理處罰權(quán)，一些處罰性規(guī)定中存在著語(yǔ)義含混，不能準(zhǔn)確描述事件、責(zé)任、處罰標(biāo)準(zhǔn)，由于產(chǎn)生歧義而引起紛爭(zhēng)，被處罰者的權(quán)利得不到應(yīng)有的保護(hù)。

（5）程序上存在疏漏，缺乏程序性規(guī)定。大學(xué)章程的制定和修改的程序尚存在不足，甚至沒(méi)有程序性的規(guī)定，就不具有應(yīng)有的法律效力，得不到公眾的認(rèn)可，不能成為現(xiàn)代大學(xué)管理制度的集中體現(xiàn)。

（6）落實(shí)效果不顯著。雖然目前很多高校已制定大學(xué)章程，但學(xué)校的重視、實(shí)施力度不夠，僅作為應(yīng)付國(guó)家教育部門(mén)檢查的一種擺設(shè)。

3 大學(xué)章程建設(shè)的對(duì)策

（1）轉(zhuǎn)變思想觀念，注重大學(xué)章程的內(nèi)涵理解。首先，學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)干部要自覺(jué)學(xué)習(xí)章程，充分認(rèn)識(shí)和理解章程。在學(xué)校，領(lǐng)導(dǎo)干部是學(xué)校各項(xiàng)規(guī)章制度的執(zhí)行者和約束者，其理解和認(rèn)識(shí)程度，直接影響著章程在學(xué)校內(nèi)的作用的發(fā)揮、目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。其次，大學(xué)章程可以規(guī)范學(xué)校及其職能部門(mén)的行為，和全體師生員工行為密切相關(guān)，通過(guò)學(xué)習(xí)，使行為符合學(xué)校章程。最后，提高認(rèn)識(shí)，確保章程在教育法律體系中的地位和效力，減少實(shí)施過(guò)程中潛伏的法律糾紛隱患。

（2）準(zhǔn)確表述，應(yīng)時(shí)代、學(xué)校需求適時(shí)修改、完善大學(xué)章程。首先，要保證大學(xué)章程對(duì)高校職能行為的規(guī)定，對(duì)各主體的權(quán)利、義務(wù)進(jìn)行明確表述。比如，對(duì)學(xué)生有異議的問(wèn)題如授予學(xué)位、評(píng)定獎(jiǎng)學(xué)金等問(wèn)題做出明確規(guī)定，對(duì)于出現(xiàn)爭(zhēng)議問(wèn)題的解決措施和執(zhí)行程序進(jìn)行條文規(guī)定，健全學(xué)生的申訴制度，做到“有章可循”。對(duì)于不能準(zhǔn)確反映實(shí)際情況或者與國(guó)家法律、法規(guī)不符的章程內(nèi)容及時(shí)修改或撤銷(xiāo)。制定和完善學(xué)校的法律顧問(wèn)制度，為學(xué)校草擬章程或規(guī)章制度等提供法律咨詢，使大學(xué)章程及各種配套的規(guī)章制度具有嚴(yán)格的法律界定，表述清晰，保證其適用性和操作性。

（3）大學(xué)章程的建立應(yīng)當(dāng)遵循正當(dāng)?shù)某绦蛟瓌t。程序公正是大學(xué)章程建立合法性的基本原則，是高校行政管理民主化的必然要求，是保證學(xué)校管理權(quán)正確、有效行使的重要手段。建立嚴(yán)格的管理程序可以更明確地規(guī)范管理行為、落實(shí)責(zé)任、防止差錯(cuò)，體現(xiàn)一種公正、公開(kāi)和平等。因此，高校在大學(xué)章程建立過(guò)程中，應(yīng)有與之相適應(yīng)的既定程序來(lái)保障，保證每個(gè)環(huán)節(jié)上都有符合法治精神的程序機(jī)制，通過(guò)科學(xué)、合理、嚴(yán)格、規(guī)范的程序機(jī)制控制章程建設(shè)，避免行為的無(wú)序性、偶然性、隨意性，保證行為的合法性和高效性。

（4）建立健全管理的民主監(jiān)督機(jī)制，有效制約高校管理權(quán)力?？尚械拇髮W(xué)章程是廣大師生員工意志和利益的集中體現(xiàn)，在制定章程以及各種規(guī)章制度中，要保證廣納群策、集思廣益、科學(xué)論證、民主管理。加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督，應(yīng)該充分發(fā)揮高校的董事會(huì)、教代會(huì)的作用，加強(qiáng)對(duì)大學(xué)章程起草制定的審查、聽(tīng)證，使之有序進(jìn)行；加強(qiáng)外部監(jiān)督，政府可以在保證大學(xué)自主制訂學(xué)校章程及規(guī)則的前提下，對(duì)大學(xué)的決定及行為是否符合法律和大學(xué)章程的規(guī)定進(jìn)行監(jiān)督。

（5）建設(shè)大學(xué)章程要處理好借鑒外國(guó)經(jīng)驗(yàn)與繼承我國(guó)獨(dú)特的文化傳統(tǒng)的關(guān)系，形成我國(guó)特有的大學(xué)制度與文化。國(guó)外大學(xué)章程相對(duì)來(lái)說(shuō)更健全、完善，我們要學(xué)習(xí)、借鑒，但不能簡(jiǎn)單復(fù)制。根據(jù)校情，把辦學(xué)理念和優(yōu)秀文化傳統(tǒng)融入到各項(xiàng)制度規(guī)則之中，建立一套具有時(shí)代精神和文化傳統(tǒng)特色而又具有嚴(yán)格法律效力的大學(xué)章程，為建立創(chuàng)新性、開(kāi)放性的現(xiàn)代大學(xué)制度奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

參考文獻(xiàn)：

覃曉舟-論我國(guó)大學(xué)章程的制定與實(shí)施[J].前沿，2010（20）：198-200-