美國對(duì)外教育援助的策略與實(shí)踐

劉世琦

（西南大學(xué)教育學(xué)部，重慶 400715）

在對(duì)外教育援助體系中，美國以其援助規(guī)模大、覆蓋面廣和專業(yè)性突出，成為當(dāng)今世界上重要的對(duì)外援助國之一。經(jīng)過幾十年的努力和改革，美國目前已經(jīng)擁有規(guī)模較大、專業(yè)性較強(qiáng)的國際教育援助力量，形成了成熟而完善的對(duì)外教育援助機(jī)制。

1 美國對(duì)外教育援助的發(fā)展歷史

在國際教育援助體系中，美國作為較早開展教育援助的發(fā)達(dá)國家，其教育援助的歷史相對(duì)較長。下面將從官方和民間兩個(gè)層面來認(rèn)識(shí)美國對(duì)外教育援助的發(fā)展歷史。

1.1 美國官方對(duì)外教育援助的歷史沿革

第二次世界大戰(zhàn)以后，美國對(duì)外教育援助迅速發(fā)展。其中，歐洲復(fù)興計(jì)劃、富布萊特交流計(jì)劃和第四點(diǎn)計(jì)劃是這一時(shí)期最具代表性的官方對(duì)外援助。

20世紀(jì)60年代，美國官方的對(duì)外教育援助邁入制度化階段。1961年，美國國際發(fā)展署的成立標(biāo)志著美國官方的對(duì)外教育援助正式走向制度化和組織化。20世紀(jì)七八十年代，美國對(duì)外教育援助進(jìn)入調(diào)整控制期。此時(shí)期由于世界經(jīng)濟(jì)危機(jī)的影響，美國政府減少了對(duì)海外國家的援助資金和援助項(xiàng)目，對(duì)外教育援助也暫時(shí)進(jìn)入冷淡期。21世紀(jì)后，美國對(duì)外教育援助范圍逐步擴(kuò)大，目前其援助足跡已遍布全球50余個(gè)國家，涵蓋了基礎(chǔ)教育、宗教自由等社會(huì)熱點(diǎn)議題。2005年，美國國際開發(fā)署發(fā)布了名為《教育戰(zhàn)略:通過學(xué)習(xí)改善生活》的報(bào)告，其中提出了“通過學(xué)習(xí)改善生活”的教育援助戰(zhàn)略，其核心內(nèi)容是加大對(duì)被援助國基礎(chǔ)教育的援助力度。2010至2011年，美國繼續(xù)加強(qiáng)了對(duì)外教育援助的力度，同時(shí)強(qiáng)調(diào)對(duì)援助項(xiàng)目的評(píng)估、監(jiān)督與管理，以及援助的公平性和可持續(xù)性。

1.2 美國民間對(duì)外教育援助的歷史沿革

民間的對(duì)外教育援助，是服從于美國官方對(duì)外教育援助，并對(duì)官方對(duì)外教育援助起到補(bǔ)充和強(qiáng)化作用的援助形式。美國私人基金會(huì)最初是為了解決國內(nèi)社會(huì)危機(jī)而成立的。19世紀(jì)中葉至20世紀(jì)上半葉，由于資本主義世界和經(jīng)濟(jì)大蕭條等危機(jī)的影響，洛克菲勒基金會(huì)、卡內(nèi)基基金會(huì)和福特基金會(huì)先后成立，以應(yīng)對(duì)這些社會(huì)危機(jī)帶來的沖擊。第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束后，美國私人基金會(huì)開始向海外研究提供資金援助。例如1945年，洛克菲勒基金會(huì)為哥倫比亞大學(xué)俄羅斯研究中心的成立提供資金援助,20世紀(jì)六七十年代，美國私人基金會(huì)逐漸轉(zhuǎn)向?qū)β浜髧业貐^(qū)的援助，特別是拉美、非洲和亞洲等發(fā)展中國家。21世紀(jì)后，美國私人基金會(huì)和其他非營利組織繼續(xù)在國際對(duì)外援助體系中發(fā)揮著重要作用。2010年，所有從美國流向發(fā)展中國家的資金支持中有80%來自于私人資本，已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了官方發(fā)展援助的規(guī)模。

2 美國對(duì)外教育援助策略

美國在國際教育援助方面，一直占有重要的優(yōu)勢。隨著對(duì)外教育援助政策的不斷發(fā)展和演變，美國對(duì)外教育援助的政策特點(diǎn)日趨鮮明。在保證美國本土的國家利益外，更注重教育援助的有效性。同時(shí)還成立統(tǒng)一的管理機(jī)構(gòu)和非常健全的法律制度，確保其政策可以隨著國家政治的轉(zhuǎn)變而實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)調(diào)整。

2.1 重視效率，強(qiáng)調(diào)援助有效性

在20世紀(jì)50年代初，美國對(duì)外教育援助重視對(duì)資金的投入。20世紀(jì)90年代開始，美國政府對(duì)教育援助有效性的重視程度大幅提升，為此特設(shè)新的機(jī)構(gòu)，建立績效評(píng)估體系，進(jìn)一步提升對(duì)外援助的效率。長期以來，美國對(duì)外教育援助的管理機(jī)構(gòu)由兩部分組成，一是政府機(jī)構(gòu)，二是民間社會(huì)團(tuán)體。而參與援助的政府機(jī)構(gòu)眾多，數(shù)量多達(dá)20多個(gè)，分屬五大不同的部門。加上許多活躍的非政府組織、基金會(huì)和企業(yè)也不斷參與其中，導(dǎo)致美國對(duì)外教育援助曾經(jīng)出現(xiàn)機(jī)構(gòu)組織松散，缺乏系統(tǒng)性管理的問題。在2005年，援助有效性高峰論壇上美國通過了《巴黎宣言》，正式確立了提高援助有效性的措施。為了改善管理松散、效率低下的問題，美國特別設(shè)立了對(duì)外援助指導(dǎo)辦公室和千年挑戰(zhàn)公司。這兩個(gè)特設(shè)機(jī)構(gòu)互相聯(lián)動(dòng)，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)多部門之間跨部門合作，同時(shí)起到了一個(gè)監(jiān)督和管理的作用。

2.2 政策靈活，政策因時(shí)而變

美國作為世界上主要的對(duì)外教育援助大國，開展援助工作由來已久，經(jīng)驗(yàn)豐富。它在國際教育援助的實(shí)施過程中絕不是一成不變的，而是在不斷地進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整。從美國對(duì)外教育援助發(fā)展歷程當(dāng)中可以發(fā)現(xiàn)，援助在不同時(shí)代的關(guān)注點(diǎn)是因時(shí)而變的。20世紀(jì)50年代，第二次世界大戰(zhàn)剛剛結(jié)束，不少國家亟需重振經(jīng)濟(jì)建設(shè)；這個(gè)時(shí)期的美國對(duì)外教育援助的重點(diǎn)聚焦在受援國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面。進(jìn)入21世紀(jì)，美國對(duì)外教育援助的重點(diǎn)則放在了基礎(chǔ)教育方面，并且強(qiáng)調(diào)對(duì)外援助的可持續(xù)性。2018年美國國際開發(fā)署頒布的最新援助策略對(duì)美國對(duì)外教育援助提出四個(gè)優(yōu)先發(fā)展領(lǐng)域：（1）兒童和青少年，特別是最邊緣化和最弱勢的群體，有更多機(jī)會(huì)接受安全、促進(jìn)社會(huì)福祉的優(yōu)質(zhì)教育。（2）兒童和青少年學(xué)習(xí)識(shí)字、算術(shù)和社會(huì)情感技能，這些是未來學(xué)習(xí)和成功的基礎(chǔ)。（3）青年獲得了生活必需的技能，可以取得就業(yè)機(jī)會(huì)，并對(duì)社會(huì)作出積極貢獻(xiàn)。（4）高等教育機(jī)構(gòu)要通過開展相關(guān)研究、提供優(yōu)質(zhì)教育以及與社區(qū)互動(dòng)，成為社會(huì)發(fā)展的核心參與者。

2.3 立法完善，政策可操作性強(qiáng)

為讓美國的對(duì)外教育援助政策實(shí)行有依據(jù)可言，在立法方面，美國對(duì)每一項(xiàng)政策的實(shí)施都有明確而詳盡的法律規(guī)定。這種完善的法律規(guī)定，給被援助對(duì)象、援助金額、援助要求都做出了明確的界定，使政策更加具有操作性。同時(shí)也有利于監(jiān)督救援資金的正確有效利用，便于社會(huì)公開透明監(jiān)督。美國國會(huì)研究服務(wù)部，是支援國會(huì)立法的專業(yè)研究機(jī)構(gòu)，服務(wù)部的“外交，國防和貿(mào)易”領(lǐng)域研究涵蓋了對(duì)外援助戰(zhàn)略、資源分配、機(jī)構(gòu)預(yù)算和職能、債務(wù)等方面的立法和評(píng)估服務(wù)。作為對(duì)外援助工作的主要實(shí)施機(jī)構(gòu)，美國國際開發(fā)署制定的《美國國際開發(fā)署教育政策2011-2015》，對(duì)教育援助的原則、目標(biāo)和評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)提供較為詳細(xì)的闡述。

3 美國對(duì)外教育援助的效果評(píng)估

美國在對(duì)外教育援助領(lǐng)域具有較大影響力。這種影響力具有廣泛性、持續(xù)性和復(fù)雜性的特點(diǎn)。

3.1 文化效果

教育是文化發(fā)展的基石，對(duì)外教育援助首先是作用在文化領(lǐng)域，它在很大程度上促進(jìn)了美國與海外國家或地區(qū)之間的文化交流。同時(shí)，也需要注意到，這種教育援助可能會(huì)伴隨著文化碰撞與沖突。

美國對(duì)外教育援助促進(jìn)了文化交流。在官方對(duì)外教育援助系統(tǒng)中，富布萊特交流計(jì)劃最具有典型代表性，美國與受援國之間的交流與訪學(xué)，客觀上起到了傳播美國文化與價(jià)值理念、扶持受援國文化教育事業(yè)的發(fā)展的積極作用。在民間對(duì)外教育援助系統(tǒng)中，美國私人基金會(huì)在促進(jìn)文化交流方面發(fā)揮了重要作用。以亞洲為例，以福特基金會(huì)為代表的美國私人基金會(huì)，一方面資助國內(nèi)的科研機(jī)構(gòu)從事亞洲或遠(yuǎn)東研究，另一方面在日本、印尼和越南等國家開設(shè)英語教學(xué)課程或成立美國研究中心，這些援助項(xiàng)目在很大程度上增強(qiáng)了美國與受援國之間的相互了解與認(rèn)識(shí)。

3.2 經(jīng)濟(jì)效果

美國對(duì)外援助所提供的經(jīng)濟(jì)扶持，不僅在很大程度上幫助受援國獲得了充足的經(jīng)濟(jì)支持和教育資源，同時(shí)也幫助美國開拓了廣闊的海外市場。但是，這種經(jīng)濟(jì)援助容易使受援方對(duì)美國產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)依賴。

在雙邊援助體系中，美國對(duì)非洲等發(fā)展中國家的經(jīng)濟(jì)援助在幫助這些地區(qū)普及基礎(chǔ)教育、提升學(xué)生的讀寫技能、傳播先進(jìn)文化經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，也產(chǎn)生了一些負(fù)面影響。這些負(fù)面影響主要涉及忽視科技、加劇腐敗、導(dǎo)致人才外流等方面：一是美國的援助政策忽視了非洲國家對(duì)教育，特別是對(duì)現(xiàn)代科學(xué)和技術(shù)的渴求，而是持續(xù)地為“短期修復(fù)項(xiàng)目”提供資金支持，導(dǎo)致這些國家缺乏維持經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的科技推動(dòng)力，加劇了非洲發(fā)展中國家對(duì)美國的經(jīng)濟(jì)援助的依賴。二是美國在向非洲落后國家和地區(qū)提供訪學(xué)、技術(shù)培訓(xùn)和獎(jiǎng)學(xué)金等教育援助項(xiàng)目的過程中，使得部分接觸美國教育文化熏陶的學(xué)生、教師和學(xué)者等留在了美國，導(dǎo)致了一些非洲國家和地區(qū)出現(xiàn)人才流失的現(xiàn)象。

3.3 政治效果

美國的對(duì)外教育援助隸屬于美國對(duì)外援助政策的大框架，它服從并服務(wù)于美國的國家戰(zhàn)略和國家利益。美國在海外推行教育援助的過程中，變本加厲地促進(jìn)符合美國國家利益和意識(shí)形態(tài)的文化傳播與價(jià)值觀滲透。一方面，美國的對(duì)外教育援助促進(jìn)了政府間的合作與交流。美國通過這些教育援助項(xiàng)目，拉近了與受援國家或地區(qū)的距離，促進(jìn)了美國與受援國家或地區(qū)的政府合作。另一方面，美國的對(duì)外教育援助排斥了不符合美國國家利益的國家。在美蘇冷戰(zhàn)時(shí)期，美國通過對(duì)外援助項(xiàng)目來尋找政治盟友，遏制蘇聯(lián)共產(chǎn)主義勢力的發(fā)展。1947——1951年的馬歇爾計(jì)劃，既發(fā)揮了美國幫助歐洲國家實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)后復(fù)興的經(jīng)濟(jì)作用，也起到了美國利用經(jīng)濟(jì)手段來拉攏歐洲國家以孤立和打壓共產(chǎn)主義國家的政治作用。

4 美國對(duì)外教育援助對(duì)中國的借鑒與啟示

美國的對(duì)外教育援助已經(jīng)不再是狹義上單純的支援和幫助，美國與受援國或伙伴國建立更加密切的合作關(guān)系，借由教育援助進(jìn)一步提高國家軟實(shí)力，彰顯其價(jià)值觀輸出，保障美國的國際影響力。隨著“一帶一路”倡議的推進(jìn)，中國對(duì)外援助工作規(guī)模無疑將會(huì)進(jìn)一步加大，相關(guān)工作的開展也將承受更大的壓力，我國制度與機(jī)制上的短板亟須得到彌補(bǔ)。

4.1 設(shè)立統(tǒng)一的管理機(jī)構(gòu)

美國不僅設(shè)立了專門處理援助事務(wù)的國際開發(fā)署，還根據(jù)地區(qū)設(shè)立了拉美局、歐洲局、非洲局等，其職責(zé)范圍更加垂直，對(duì)相關(guān)教育領(lǐng)域的認(rèn)知更有針對(duì)性，也有利于提高教育援助工作的效率。目前，中國對(duì)外援助監(jiān)督評(píng)估管理工作已經(jīng)得到大幅改善，但仍有一定的優(yōu)化提升空間。對(duì)外教育援助實(shí)際上是一個(gè)龐大的系統(tǒng)工程，不僅涉及到教育領(lǐng)域，還包含了政治、外交和國際安全等。而多部分的合作容易導(dǎo)致組織松散，不利于系統(tǒng)化管理。因此，在中國設(shè)立統(tǒng)一的對(duì)外教育援助管理機(jī)構(gòu)，可以讓教育援助工作更有針對(duì)性；有效提升服務(wù)的效率。同時(shí)也避免了不同部門工作的重復(fù)和溝通成本，能讓資金得到更加高效的利用；更好地發(fā)揮對(duì)外教育援助的效果。

4.2 完善對(duì)外教育援助相關(guān)法律法規(guī)

對(duì)外教育援助需要各個(gè)國家建立相應(yīng)的法律，以保證其發(fā)展援助政策和對(duì)外援助工作的合法性和操作權(quán)力。在發(fā)達(dá)國家，無論是美國、歐洲國家還是日本，大都制定了對(duì)外援助相關(guān)法律，規(guī)定了對(duì)外援助資金監(jiān)督評(píng)估的必要性和重要性，部分國家還制定了專項(xiàng)法律，幾乎所有的援外行為都有法可循。例如英國政府在《2002年國際發(fā)展法》的基礎(chǔ)上進(jìn)行修訂，頒布了旨在努力讓每個(gè)人都平等地享有教育機(jī)會(huì)的《2014年國際發(fā)展（性別公平）法》。這也成為對(duì)外教育援助發(fā)展的國際共識(shí)。因此，作為對(duì)外援助政策組成部分的對(duì)外教育援助政策，迫切需要權(quán)威性的法律支撐以及綜合性的戰(zhàn)略指導(dǎo)。有鑒于此，我國應(yīng)該通過借鑒其他發(fā)達(dá)國家的對(duì)外援助實(shí)踐、法律、政策，加快對(duì)外教育援助的立法工作，促進(jìn)援外工作法制化、制度化和規(guī)范化，盡快建立和完善符合中國實(shí)際需要、適合中國自身發(fā)展利益的對(duì)外援助法律制度體系。

4.3 加強(qiáng)效果評(píng)估體系建設(shè)

發(fā)達(dá)國家的國際教育援助格外專注援助的成效性，因此會(huì)加強(qiáng)對(duì)于效果評(píng)估體系建設(shè)的考察。為了加強(qiáng)國際教育援助的成果能夠落到實(shí)處，各國都在依照實(shí)際情況，尋求能夠提高援助成效的方法。評(píng)估的主要目的是通過相關(guān)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的反饋來提高未來援助政策、法律、方案和項(xiàng)目的可行性。而評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)是衡量援助效果的基本尺度，這些標(biāo)準(zhǔn)或指標(biāo)對(duì)援助項(xiàng)目具有導(dǎo)向性作用，2010年DAC提出了《援助評(píng)估質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》，該標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)一步明確地提出了評(píng)估進(jìn)程及結(jié)果，它規(guī)定關(guān)于評(píng)估的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)包括：自由和公開透明的評(píng)估進(jìn)程；評(píng)估的道德標(biāo)準(zhǔn)；合作方式；協(xié)調(diào)一致；評(píng)估能力的建設(shè)；評(píng)估質(zhì)量的控制。鑒于中國面臨的缺少系統(tǒng)的評(píng)估方法、體系、標(biāo)準(zhǔn)和成果的復(fù)雜情況，限制了其監(jiān)督評(píng)估的客觀性和獨(dú)立性，未來應(yīng)考慮結(jié)合國外對(duì)外援助評(píng)價(jià)理論與機(jī)制，逐步形成符合我國實(shí)際和國情的援外評(píng)估體系，不斷推進(jìn)援外透明度提升，確保援外活動(dòng)的有效性。