淺析山西煤炭資源收益分配問題

作者簡介：喬思遠(yuǎn)（1990—），男，漢族，山西太原，山西大學(xué)法學(xué)院在讀研究生，研究方向：經(jīng)濟(jì)法。

摘 要：我國礦產(chǎn)資源收益分配問題的出現(xiàn)，根本原因在于我國現(xiàn)行體制只注重國家的礦產(chǎn)資源管理者身份，而忽視了國家的礦產(chǎn)資源所有者身份；只注重國家的行政管理職能，而忽視了國家的民事收益職能；只注重國家的礦產(chǎn)資源收入二次分配，而忽視了國家的礦產(chǎn)資源收入初次分配。其治本之道，就是要從改革礦產(chǎn)資源有償取得制度出發(fā)，健全礦產(chǎn)資源一級(jí)市場和二級(jí)市場，完善具有中國特色的礦產(chǎn)資源收益分配體制。

關(guān)鍵詞：山西；煤炭；礦產(chǎn)資源；收益分配

如今，我國礦產(chǎn)資源收益分配問題已成為公眾關(guān)注的熱點(diǎn)之一，而山西作為我國的煤炭大省，煤炭資源收益分配問題一直充斥著大眾的視野，如屢屢曝光的山西煤老板的奢侈生活和炫富現(xiàn)象，十八大以來山西塌方式腐敗與煤炭利益鏈之間千絲萬縷的聯(lián)系等等。收益分配集中反映了在中國社會(huì)現(xiàn)代轉(zhuǎn)型過程中所產(chǎn)生的各種問題，對其進(jìn)行必要的探討具有重要的現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)的歷史意義。

山西之長在于煤。煤炭是山西省最大的優(yōu)勢礦產(chǎn)資源，然而有數(shù)據(jù)顯示，2013年山西省煤炭行業(yè)主營收入7341.4億元，資源稅、資源使用費(fèi)和煤炭可持續(xù)發(fā)展基金共計(jì)收入277.39億元，僅占煤炭行業(yè)主營收入的3.77%（資源稅費(fèi)沒有剔除非煤資源比例）。這一收益分配比例與山西煤炭大省的地位極不相稱，如此不合理的礦產(chǎn)資源收益分配體制不得不讓我們深思其背后的問題。

2013年底的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》文件中指出，我國要實(shí)行礦產(chǎn)資源有償使用和生態(tài)補(bǔ)償制度。山西省作為國家資源型經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)，承擔(dān)著為我國礦產(chǎn)資源體制改革提供示范的先鋒作用，而本文通過對山西煤炭資源收益分配問題的研究，在為山西實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型跨越發(fā)展的同時(shí)，也為國家深化改革礦產(chǎn)資源收益分配體制提供借鑒。

一、山西煤炭資源收益分配現(xiàn)存問題

我國礦產(chǎn)資源收益分配領(lǐng)域暴露出的問題比比皆是，例如資源所有者收益分配比例過低，資源價(jià)格上漲的收入絕大部分歸投資者所有，資源所在地居民收益被嚴(yán)重忽視；資源補(bǔ)償費(fèi)和資源稅偏低，稅費(fèi)征收管理不完善，制度實(shí)施存在嚴(yán)重問題①；資源開發(fā)補(bǔ)償機(jī)制尚未建立，影響資源的可持續(xù)利用；資源配置過程中，權(quán)力尋租現(xiàn)象普遍存在，政治生態(tài)環(huán)境惡化，官商勾結(jié)、權(quán)錢交易等等。

當(dāng)前資源領(lǐng)域所面臨的一系列問題主要是由收益分配引起的，而收益分配中最大的問題是——政府礦產(chǎn)資源稅費(fèi)替代了礦產(chǎn)資源國家所有者收益。具體地說，我國現(xiàn)行體制只注重國家的礦產(chǎn)資源管理者身份，而忽視了國家的礦產(chǎn)資源所有者身份；只注重國家的行政管理職能，而忽視了國家的民事收益職能；只注重國家的礦產(chǎn)資源收入二次分配，而忽視了國家的礦產(chǎn)資源收入初次分配。②

這種分配體制使得國家作為礦產(chǎn)資源所有者和政府作為礦產(chǎn)資源管理者的收入存在嚴(yán)重混淆，忽略了國家作為礦產(chǎn)資源所有者的國家收入初次分配權(quán)，直接進(jìn)入了以稅費(fèi)形式進(jìn)行的國家參與國民收入的二次分配，結(jié)果便是國家作為礦產(chǎn)資源所有者的身份及其收益沒有實(shí)現(xiàn)。2013年習(xí)近平總書記對《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》所做的進(jìn)一步說明中也提到，解決“全民所有自然資源資產(chǎn)的所有權(quán)人不到位，所有權(quán)人權(quán)益不落實(shí)”問題，“總的思路是按照所有者和管理者分開和一件事由一個(gè)部門管理的原則，落實(shí)全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)，建立統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)人職責(zé)的體制”。

二、山西煤炭資源收益分配問題分析

我國現(xiàn)行的礦產(chǎn)資源收益分配制度源于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制時(shí)代。新中國成立伊始實(shí)行的是礦產(chǎn)資源無償開采制度，后隨著我國市場經(jīng)濟(jì)體制的改革，資源有償開采和使用制度也逐步建立。目前我國礦業(yè)制度中保障國家礦產(chǎn)資源所有者收益權(quán)的方式是向企業(yè)收取各種稅費(fèi)，其中具有代表性的四項(xiàng)稅費(fèi)是探礦權(quán)（采礦權(quán)）使用費(fèi)、探礦權(quán)（采礦權(quán)）價(jià)款、資源稅和資源補(bǔ)償費(fèi)。③然而無論是從上述稅費(fèi)的性質(zhì)和數(shù)量上卻都沒能起到其應(yīng)有的作用。一方面，從性質(zhì)上來看，國家與政府不同，國家是礦產(chǎn)資源的所有者，是以民事主體的身份參與的礦產(chǎn)資源收益的初次分配，獲得是所有者的收益；政府是礦業(yè)管理者，政府向礦業(yè)企業(yè)收取的各種稅費(fèi)只是政府以管理者的身份收取的管理成本，是以行政主體強(qiáng)行參與的礦產(chǎn)資源收益的二次分配?，F(xiàn)行的分配方式?jīng)]有體現(xiàn)國家的礦產(chǎn)資源所有者身份，這種做法的實(shí)質(zhì)就是用稅費(fèi)制度替代國家礦產(chǎn)資源所有者收益。另一方面，從數(shù)量上來看，我國現(xiàn)在收取的各種稅費(fèi)數(shù)額遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于國家應(yīng)獲得的收益。以山西省的資源稅為例，根據(jù)《中華人民共和國資源稅暫行條例》規(guī)定，開采礦產(chǎn)資源應(yīng)當(dāng)繳納資源稅，它的納稅額按照課稅數(shù)量（納稅人開采或生產(chǎn)產(chǎn)品銷售的或自用的數(shù)的應(yīng)稅量為課稅數(shù)量）和規(guī)定的單位稅額計(jì)算，其中煤炭資源單位稅額為焦煤每噸8-20元，其他煤炭每噸0.3-5元。2014山西省煤炭行業(yè)實(shí)現(xiàn)主營業(yè)務(wù)收入6781.0億元，④而2014年山西省公共財(cái)政收入完成1820.13億元，其中資源稅（其中包括煤炭及其它）完成58.9億元。⑤不難得知，資源稅（其中包括煤炭及其它）占全省財(cái)政收入的3.24%，占煤炭行業(yè)主營收入的0.87%。

對于以煤炭聞名的山西省來說，煤炭是其經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支柱產(chǎn)業(yè)，但是，采礦權(quán)（探礦權(quán)）價(jià)款、礦產(chǎn)資源有償使用費(fèi)、資源稅等稅費(fèi)相對于煤炭行業(yè)主營收入來說微不足道，巨大的煤炭收益卻承擔(dān)著冰山一角的財(cái)政稅務(wù)，這是山西省礦產(chǎn)資源領(lǐng)域收益分配制度不合理的客觀體現(xiàn)，也是我國礦產(chǎn)資源領(lǐng)域收益分配的一個(gè)縮影。

三、關(guān)于我國礦產(chǎn)資源收益分配問題的思考與改革

第一，借鑒國外權(quán)利金制度，設(shè)置合理的稅費(fèi)機(jī)制。權(quán)利金制度是礦產(chǎn)資源有償取得在收益權(quán)方面的集中體現(xiàn)，而且是國家出讓礦產(chǎn)資源的主要收益，所以被世界各國普遍采用。我國應(yīng)創(chuàng)新礦產(chǎn)資源宏觀管理體制，探索權(quán)利金制度、資源附加利潤稅制度、礦業(yè)權(quán)制度、耗竭補(bǔ)貼制度以及一般的工商稅費(fèi)制度等綜合制度，選擇多樣化的調(diào)控工具，如計(jì)劃、規(guī)劃、投資、財(cái)政等，構(gòu)建起符合國情的合理的稅費(fèi)機(jī)制。

第二，改革礦產(chǎn)資源一級(jí)市場，健全礦產(chǎn)資源二級(jí)市場。

我國的礦產(chǎn)資源屬于國家所有、全民所有，在礦產(chǎn)資源一級(jí)市場中，出讓主體只能是國家（授權(quán)政府），受讓方包括國有企業(yè)、集體企業(yè)和民營企業(yè)。按照學(xué)界主流觀點(diǎn)來看，人們普遍認(rèn)為國家是礦產(chǎn)資源的唯一所有者，采礦權(quán)人只能獲得礦產(chǎn)品的使用權(quán)。但有學(xué)者創(chuàng)造性的提出：“國家是礦產(chǎn)資源所有者，這是憲法和法律確立的原則性和基礎(chǔ)性條件，必須始終堅(jiān)持和嚴(yán)格遵守。但是該項(xiàng)原則只是意味著國家是礦產(chǎn)資源的初始所有者，并不能當(dāng)然地認(rèn)為在任何條件下國家都是礦產(chǎn)資源的唯一所有者?！雹奘聦?shí)上，由于礦產(chǎn)資源的不可再生性，當(dāng)國家出讓了礦產(chǎn)資源使用權(quán)的同時(shí)，就代表著國家已經(jīng)出讓了礦產(chǎn)資源的所有權(quán)。改革現(xiàn)行礦產(chǎn)資源法律制度，使得國家通過一級(jí)市場出讓礦產(chǎn)資源從而實(shí)現(xiàn)收益權(quán)，是有合理意義的。目前，國家在礦產(chǎn)資源有償出讓上實(shí)現(xiàn)收益權(quán)的方式主要是資源稅、采礦權(quán)使用費(fèi)等各種稅費(fèi)，僅收取這些稅費(fèi)不僅在所有權(quán)理論上是錯(cuò)誤的，而且也不能滿足當(dāng)前的政府公共支出和有效調(diào)整分配不公的問題。

礦產(chǎn)資源二級(jí)市場是礦產(chǎn)資源市場化的重要組成部分，也是礦產(chǎn)資源一級(jí)市場的正常延續(xù)。而我國的礦產(chǎn)資源二級(jí)市場形同虛設(shè)。我國在1996年的《礦產(chǎn)資源法》中的第六條規(guī)定“除按下列規(guī)定可以轉(zhuǎn)讓外，探礦權(quán)、采礦權(quán)不得轉(zhuǎn)讓……”“禁止將探礦權(quán)、采礦權(quán)倒賣牟利”。雖然2000年國土資源部出臺(tái)的《礦業(yè)權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓管理暫行規(guī)定》中明確規(guī)定了“礦業(yè)權(quán)人可以依照本規(guī)定，采取出售、作價(jià)出資、合作勘查或開采、上市等方式依法轉(zhuǎn)讓礦業(yè)權(quán)”，“礦業(yè)權(quán)人可以依照本規(guī)定出租、抵押礦業(yè)權(quán)”，但由此帶來的問題是，《礦產(chǎn)資源法》的立法位階是法律，而《礦業(yè)權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓管理暫行規(guī)定》的立法位階是部門規(guī)章。從各種規(guī)范性法律文件的位階和效力來看，部門規(guī)章中的相關(guān)規(guī)定不能與上位法的法律相沖突。國家原則上禁止采礦權(quán)流轉(zhuǎn)，可現(xiàn)實(shí)中私下轉(zhuǎn)讓和違法轉(zhuǎn)讓的現(xiàn)象比比皆是，造成法律規(guī)定成為一紙空文的尷尬局面。在市場經(jīng)濟(jì)中，產(chǎn)權(quán)自由交易是現(xiàn)實(shí)需要，市場競爭使得資源能夠在市場主體之間實(shí)現(xiàn)合理配置，各種資源和權(quán)利的流轉(zhuǎn)就成為必然。采礦權(quán)的流轉(zhuǎn)也是如此，構(gòu)建礦產(chǎn)資源二級(jí)市場勢在必行。同時(shí)，國家和政府必須在對礦產(chǎn)資源領(lǐng)域?qū)嵭惺袌龌倪^程中，對種種不正當(dāng)、違法行為加以監(jiān)管和調(diào)控。

第三，完善并有效執(zhí)行礦產(chǎn)資源有償取得法律制度。

我國的礦產(chǎn)資源有償取得法律制度主要由《物權(quán)法》和《礦產(chǎn)資源法》做出原則性規(guī)定，輔之以《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》《礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法》《探礦權(quán)采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓管理辦法》和《礦業(yè)權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓暫行規(guī)定》等行政法規(guī)和部門規(guī)章，這些法律文件都明確規(guī)定了國家礦產(chǎn)資源有償取得法律制度，但是只停留在原則層面，沒有對國家作為礦產(chǎn)資源的所有者收益權(quán)做出規(guī)定，沒有對市場主體如何實(shí)現(xiàn)礦產(chǎn)資源有償取得做出具體規(guī)定。

同時(shí)，我國現(xiàn)有法律法規(guī)雖然明確了國家的礦產(chǎn)資源所有者身份，但在有償取得方面存在兩個(gè)問題，其一是忽視了國家民事所有者收益權(quán)，其二是將采礦權(quán)（探礦權(quán)）使用費(fèi)、采礦權(quán)（探礦權(quán)）價(jià)款、礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)和資源稅等行政性稅費(fèi)征收等同于國家礦產(chǎn)資源所有者收益。應(yīng)該引起我們足夠重視的是，現(xiàn)行《礦產(chǎn)資源法》的實(shí)施距今已有17年，圍繞礦產(chǎn)資源有償取得制度，《礦產(chǎn)資源法》的修改已成為法治中國建設(shè)刻不容緩的任務(wù)。

（作者單位：山西大學(xué)法學(xué)院）

注解：

① 達(dá)林太.于洪霞.礦產(chǎn)資源開發(fā)利益分配研究——以內(nèi)蒙古為例[M].北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2014.

② 王繼軍.趙大為.礦產(chǎn)資源國家所有者民事收益權(quán)問題研究——以煤炭資源有償取得為例[J].毛澤東鄧小平理論研究，2012（9）：P40-50，115.

③ 張銀政.中國礦產(chǎn)資源收益分配研究[M].北京：經(jīng)濟(jì)日報(bào)出版社，2013.

④ 《山西省2014年國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，山西省人民政府，http：//www.shanxigov.cn/n16/n8319541/n8319612/n832784 0/n8328005/18676098.html，（訪問日期：2015-8-25）。

⑤ 《山西省2014年全省和省本級(jí)預(yù)算執(zhí)行情況與2015年全省和省本級(jí)預(yù)算草案的報(bào)告》，中華人民共和國財(cái)政部，http：//www.mof.gov.cn/zhuantihuigu/yshb2015/201503/t20150302_1196680.html，（訪問日期：2015-8-25）

⑥ 王繼軍.趙大為.王彬：《礦產(chǎn)資源有償取得法律問題研究——以山西煤炭資源有償使用為例》，商務(wù)印書館，2014年。

參考文獻(xiàn)：

[1] 王繼軍.趙大為.王彬.礦產(chǎn)資源有償取得法律問題研究——以山西煤炭資源有償使用為例[M].北京：商務(wù)印書館，2014.

[2] 達(dá)林太.于洪霞.礦產(chǎn)資源開發(fā)利益分配研究——以內(nèi)蒙古為例[M].北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2014.

[3] 王繼軍.趙大為.礦產(chǎn)資源國家所有者民事收益權(quán)問題研究——以煤炭資源有償取得為例[J].毛澤東鄧小平理論研究，2012（9）：P40-50，115.

[4] 張銀政.中國礦產(chǎn)資源收益分配研究[M].北京：經(jīng)濟(jì)日報(bào)出版社，2013.

[5] 王繼軍.礦產(chǎn)資源有償取得法律問題研究——以山西煤炭資源有償使用為例[J].政法論壇，2008（11），P160-168.