武陵山片區(qū)出租車管理模式辨析與改革路徑初探

單銀波　陳杰　陳蓉　劉洋　吳永清

摘要：本文著眼于吉首市出租車行業(yè)的經營與管理模式，致力于提高城市出租車的服務水平，分析了出租車行業(yè)的特殊性，深入剖析吉首市出租車行業(yè)的管理模式，并結合各方面的客觀條件和制度機制建設要求，提出了未來武陵山片區(qū)出租車行業(yè)管理改革發(fā)展的突破口，以及按三個階段分步驟推進的改革路線圖。

關鍵詞：出租車；管理模式；市場機制；改革路徑；武陵山片區(qū)

近十年來全國各地此起彼伏的出租車停運、司機靜坐、上訪等群體性事件，讓出租車管理模式成為社會各界關注和爭論的焦點，但是出租車問題是計劃經濟向市場經濟轉軌的典型問題，其復雜性遠非表面上的管理模式那么簡單，出租車行業(yè)發(fā)展已陷入利益、責任、手段、制度的多重困境。出租車行業(yè)的穩(wěn)定與改革考驗著民眾的耐心和管理者的智慧。

一、武陵山片區(qū)出租車行業(yè)管理模式辨析

（一）我國目前出租車行業(yè)管理模式

北京模式——承包經營模式；出租車產權和經營權分離，出租車公司從政府部門獲得出租車的經營權，司機則出資購車，承擔運營費用，按月給公司上繳管理費（即份子錢）。目前我國85%以上城市出租車業(yè)的經營模式，都與北京模式基本相同。這種模式有著明顯的缺陷：多出一個食利的中間層級——出租車公司為政府尋租提供了空間，出租車司機被迫上繳大量的管理費，收入水平低下。

溫州模式——個體經營模式；產權和經營權統一并由個體經營者掌握的模式，個體經營者在擁有車輛產權的基礎上，通過買斷或者拍賣兩種方式直接從政府獲得經營權，進行自主經營。此經營模式的主要缺陷是：由于實行的是個體經營，監(jiān)管難以到位；造成出租車經營權價格被哄抬，且抗風險能力較弱。

上海模式——公車公營模式；產權和經營權統一并由公司規(guī)模經營，公司從政府獲得經營權，并由公司直接出資購買車輛，招聘司機。這一模式的最大好處是公司的責、權、利統一，容易形成規(guī)模效益和品牌效益。但是能夠購買經營權一般是資金雄厚的大型財團，這種情況下極容易形成非市場形成的壟斷給予政府以尋租的巨大空間出租車駕駛員和普通消費者仍出于劣勢地位。[1]

（二）出租車市場調控方式

出租車市場的調控方式主要有牌照數量管制、新進入者管制、費率管制和標準管制。目前全國所有城市都實行出租車牌照的數量管制，城市政府根據規(guī)劃及市場需求定期投放一定數量的運力。國內大多數城市出租車運力投放基本在現有市場格局范圍內進行，有的按持有牌照比例配標，有的按服務質量招投標，基本凍結了新進入者的可能性。

出租車牌照數量管制對疊加的新進入者限制，經營主體限制是出租車行業(yè)矛盾持續(xù)存在的首要因素。由于政府往往顧忌多方阻力而推遲投放計劃，減少投放規(guī)模，不能及時實現市場調控，數量管制下的運力不足現象普遍存在。根本上導致了乘客抱怨打車難、駕駛員抱怨收入低、黑車多、公司與承包人產權糾紛等發(fā)展困局，而新進入者限制和經營主體限制又持續(xù)鞏固和強化了這一困局。比如《重慶市出租汽車客運管理暫行辦法》（ 渝府令〔2013〕271號） 規(guī)定“在主城區(qū)內經營的，依法取得主城區(qū)出租汽車客運特許經營權指標 100 個以上； 在主城區(qū)以外經營的，依法取得所在營運區(qū)域出租汽車客運特許經營權指標 10 個以上”[2]，直接形成了新增競爭主體的封閉性限制。這說明政府選擇的是一條行政解決利益調整的道路而非市場競爭解決利益調整的道路，陷入行政干預泥潭在所難免。

出租車的費率管制要符合出租車的發(fā)展定位和政府的角色定位，也要符合政府管制的公共利益出發(fā)點。出租車的租價過低，既可能增加過多普通消費群體、加劇“打車難”的局面，也是造成出租車駕駛員群體收入過低的原因之一。從出租車的市場屬性和發(fā)展定位看，其競爭性、經營性明顯強于公益性，特別是在像吉首等這樣的中小城市，出租車不應當是普遍服務的廉價交通，不宜執(zhí)行公共交通的低票價政策，也不應當享受財政補貼。

出租車的標準管制不僅需要有科學的準入門檻，更應當有促進優(yōu)勝劣汰的分級評價與退出機制，安全和服務標準管制。目前看來，政府對“標準管制”的重視度遠遠不夠，相反卻過度依賴于市場機制能夠發(fā)揮作用的“數量管制”。制定的出租汽車客運管理辦法較多注重駕駛員的經濟處罰，公司和從業(yè)人員信用評價體系建設嚴重滯后，沒有嚴格與新增運力投放進行掛鉤，安全與服務標準的政策導向和退出機制沒有真正形成[3]。

（三）吉首出租車行業(yè)管理模式

目前吉首的出租車管理模式與北京模式大同小異。出租車公司從政府部門獲得出租車的經營權，司機則出資購車，承擔運營費用，按月給公司上繳管理費（即份子錢）。出租車的經營權大致為5年，掛靠費為18萬元左右，除此之外，出租車司機每個月還需向出租車公司上繳3000元左右的運營管理費，除去這一系列的開支之后的所得才是出租車司機的毛收入。凡是關于出租車運營的所有費用都是司機負擔，如修車、燒油、或者是一些其他設施的更換等。不僅如此，出租車司機的人生保險、醫(yī)療保險和社會失業(yè)保險等都需要自己負責，出租車公司一概不管。政府將出租車牌照分發(fā)給公司，然后由公司在統一想出租車配發(fā)牌照和運營許可證，這樣就杜絕了新新力量的進入，保證了公司和政府的覺得壟斷地位，出租車司機和消費者都處弱勢地位。

二、吉首市出租車行業(yè)穩(wěn)定與改革的突破口選擇

破解吉首市當前出租車行業(yè)錯綜復雜的利益困局，必須抓住主要矛盾和矛盾的主要方面。當前吉首市出租車的主要矛盾集中在：實際運力不足、有效競爭不足和優(yōu)勝劣汰不足。由于這三項不足，導致許多問題衍生，如出租車挑客拒載、隨意亂收費、亂停、半路丟客、繞道，拼車等等。

（一）實際運能不足、有效競爭不足和優(yōu)勝劣汰不足是吉首市當前出租車行業(yè)的三大主要矛盾。“實際運能不足”是從乘客的立場得出的結論，是“打車難”的直觀反映。據調查顯示，平時每位乘客等車時間是8—10分鐘，若是上下班高峰期或者雨天，每位乘客候車平均時間為18—22分鐘。按國家平均每萬人需要28輛出租車水平計算，吉首市2012年總人口29.57萬，合理的出租車投放量應該為830輛左右。而目前吉首市實際投放量只有700輛左右，與實際需求相處甚遠，這直接導致消費者的打車難現象的產生。 “有效競爭不足”是從出租車投資人的角度得出的結論，出租車牌照是定向獲得的。2009年5月31日吉首市城市客運管理辦公室發(fā)出《嚴禁私下轉讓倒賣出租車經營權的通知》，進一步規(guī)范該市出租車行業(yè)經營?！锻ㄖ访鞔_指出，出租車經營權是城市的公共資源，由城市客運主管部門依法實施管理，出租車經營者只有使用權，任何單位和個人無權私自轉讓和倒賣出租車經營權。2013年4月份實施《吉首市城市出租車第二輪經營權出讓方案》，又進一步限制了出租車經營權的管制和新增力量的管制，對市場進行計劃控制?！皟?yōu)勝劣汰不足”是從出租車駕駛員的從業(yè)行為和生存狀態(tài)得出的結論。在目前的規(guī)則制度下，出租車駕駛員群體明顯存在逆淘汰現象，出租車駕駛員的利益空間越來越小，疲勞駕駛、拼車繞道、拒載挑客、隨意提價等違法違章現象大行其道，出租車駕駛員從業(yè)資格優(yōu)勝劣汰機制的欠缺進一步固化了駕駛員群體的強勢地位。

（二）有效競爭不足和優(yōu)勝劣汰不足的矛盾是相互關聯的系統矛盾，事關出租車行業(yè)穩(wěn)定，應放在武陵山片區(qū)出租車改革關注的首位，解決的突破口是開放新進入者限制，拓寬出租車行業(yè)從業(yè)人員來源，同時將公司牌照規(guī)模與所屬駕駛員從業(yè)信用記錄的總體水平掛鉤。出租車行業(yè)多年來不斷爆發(fā)停運事件，表面看是駕駛員待遇問題，但本質上其不穩(wěn)定性因素主要來自這對矛盾。要解決這對矛盾需要一系列的制度安排，突破口需要雙管齊下： 一是開放新進入者限制，增加牌照持有人之間的競爭。二是以出租車駕駛員的從業(yè)信用記錄為依據，建立出租車駕駛員的分級管理制度，并將出租車駕駛員優(yōu)良信用等級比例與公司的牌照規(guī)模掛鉤，對未達標企業(yè)強制削減牌照規(guī)模并限制參與新增運力的競爭。三是積極發(fā)展約租車、支持私家車拼車是解決實際運能不足矛盾和高峰期擁堵等問題切實可行的突破口。解決“打車難”問題不能單純依靠加大經濟投放，這既不實際，也不能解決高峰期擁堵導致的“打車難”，而且可能加劇高峰期擁堵現象。積極發(fā)展約租車、支持私家車拼車既能緩和市場供給矛盾，又對現有出租車市場不構成重大沖擊[4]。

三、吉首市出租車行業(yè)穩(wěn)定與改革發(fā)展的機制構建或路徑分析

深化出租車行業(yè)改革應兼顧當前客觀的市場條件和管理水平，總體謀劃、分步實施、循序漸進，最終實現政府、公司、駕駛員、消費者多方利益平衡的多贏發(fā)展局面。為此筆者將據此提出吉首市出租車行業(yè)穩(wěn)定與改革發(fā)展的幾條有效路徑，最終實現出租車行業(yè)的多贏局面。

（一）扭轉現有市場格局的產權關系，消除經營歧視，促進經營主體間的有效競爭機制

第一步是降低過高的入行規(guī)模要求。入行最低規(guī)模要求的確定既要考慮適度集約化的需要，以減小行業(yè)管理難度，又不能人為設置進入壁壘，鞏固現有公司既得利益，要通過“活水養(yǎng)魚”來推動出租車經營主體之間的競爭。第二步是研究細化出租車投放機制。進一步細化出租車平均有效里程利用率閥值的合理運用，通過科學手段和法定程序及時響應市場需求，投入適量的新增力量。第三步是評估單個出租車牌照的現有市場價格，修改簽訂特許經營協議，增加關于新增運力投放的協議約定。若按照政府確定的牌照有償使用費獲得經營權的，牌照實際持有人（公司或其他） 或牌照營運的相關個人（承包人、駕駛員） 不得以任何理由抵制政府依法進行的新增運力投放，若經查實將給予嚴厲打擊，如取消該牌照持有人的持有權。第四步是在符合法定條件時新增投放一批牌照數量，開放新進入者限制，打破現有市場主體格局。

（二）強化安全與服務標準，完善優(yōu)勝劣汰，進一步強化安全與服務質量保障機制

第一步：重新審視經營應具備的最低安全與服務標準。針對經營主體和從業(yè)人員，以營運安全和服務質量為核心，建立完善嚴格的市場信用考核評價體系，實行累積信用評價分級，建立牌照數量規(guī)模大小與經營主體安全服務信用等級高低掛鉤、與從業(yè)人員安全服務信用等級高低比例掛鉤的管理機制，形成誠信守法經營、提高服務質量的正向激勵。對達不到最低安全與服務標準、損害駕駛員合法權益、或已不具備出租車經營基本條件的公司，應當及時強制性退出，實現出租車投資人的優(yōu)勝劣汰。第二步：建立完善出租車行業(yè)雇主協會和駕駛員工會制度，促進形成工薪待遇協商機制。行業(yè)雇主協會主要由出租車經營者組成，進行行業(yè)間信息交流、工作協調，以避免一些非正當競爭帶來的負面成本，從而使社會負效益減少。駕駛員工會主要由出租車司機組成，大家相互交流，出現一些矛盾和問題時可以由工會出面解決，工會可以通過正當途徑為出租車司機爭取福利。同時工會還有一個重要的職能就是監(jiān)督和管理出租車隊伍，使出租車行業(yè)規(guī)范化、制度化。

除了專業(yè)的出租車之外，還可以研究開放約租車市場，形成約租車預約服務和出租車巡游服務的市場供給結構[5]。研究建立約租車的準入標準（ 車型、顏色、從業(yè)人員、保險）、信用檔案和約租服務網絡，引導“黑車”轉型為約租車合法經營，利用信息化手段加強對約租車違規(guī)巡游服務的監(jiān)督，違反者應嚴格按非法營運的上限執(zhí)法并建立“黑名單”制度。

（三）增強市場預期信息透明度，實施弱化數量管制和費率管制機制

第一步：建立適應市場開放需要的出租車（ 含約租車）管理信息系統，依靠信息技術確保營運主體和從業(yè)人員始終處于政府的監(jiān)控網絡之中，提供便捷的網絡查詢，從而大大降低行業(yè)管理難度，提高面向市場的管理執(zhí)行效率，同時大大降低信息不對稱產生的社會成本。第二步：研究建立開放數量管制后的出租車新進入者的抗風險能力和行業(yè)管理效率的問題。首先要建立強制保險制度和調節(jié)基金制度，全面落實出租車強制保險制度（交強險+承運人責任險），以解決個體經營者進入后的事故風險承受能力問題。此外還需研究建立市場競爭度調節(jié)基金（ 類似于現有企業(yè)收取的風險抵押金，以政府信用保證可進可退） ，用于出租車發(fā)生較大事故時強制保險賠償。

四、有效推行機制的建議

“理想是豐滿的，現實是骨感的”，理論機制提得再好，關鍵還是要看實施。要想完整的推行上訴三個機制，后續(xù)要做好如下三個準備。

（一）建立健全相關的法律和監(jiān)督管理機制

放開數量管制，由市場需求決定新進入者。這樣可以保證供需平衡，但是需要對新進入者進行嚴格的審核、考察和監(jiān)督。因此就需要一套健全完整的監(jiān)督者制約體系。首先要建立一套新進入考評制度，考評駕駛情況，抗風險能力等。其次在現有監(jiān)督機制的前提下要加強服務態(tài)度、質量的管理；對一些違規(guī)行為如繞道、拒載或者中途卸客等行為嚴加管制，一經發(fā)現嚴懲不貸，確保服務質量的提高。再次要建立完善的退出考評機制。對需要退出的要進行嚴格審核，確保工作銜接到位。

（二）凈化市場

開放數量管制，意味著進入出租車市場的條件放寬，要保證出租車系統合理高效運行，必須提高從業(yè)人員的素質和法律、責任意識。首先要對現有的從業(yè)人員進行全面的考評，對那些業(yè)務素質不高的從業(yè)人員進行清理。其次建立一套從業(yè)人員考評制度，嚴格考評監(jiān)督。

（三）完善競爭和制約機制

首先可以開通互聯網監(jiān)督平臺。隨著網絡化時代的到來，建立網絡監(jiān)督平臺可以擴大監(jiān)督范圍，監(jiān)督效率。其次加強從業(yè)人員教育，使其警鐘長鳴，不敢違反制度。然后要將從業(yè)人員收入與考評密切掛鉤，對于違反制度行為予以重負。最后完善從業(yè)人員的福利制度，為從業(yè)人員繳納五險一金，解決從業(yè)的后顧之憂，讓其不想違反制度。

（四）處理好效率與公平的關系

效率與公平往往是對立的，很難協調好，但是又必須協調好。出租車行業(yè)首先要做好定位，他不是為滿足所有人公共交通，他是為了滿足部分特殊人群特殊需要。所以不可能做到人人都能乘出租車，既然不能乘出租車但是又需要交通工具，所有必須完善好公交系統。保證公交能夠滿足人們的出行需要。出租車實現效率職能，公交車實現公平職能。

如要全面系統地構建武陵山片區(qū)中小城市出租車規(guī)范化管理發(fā)展策略，關鍵在于如何兼顧效率與人民利益的關系。只有兼顧了二者，才可能提示整體的實力和品質，實現城市和諧，交通和諧，實現城市新型化建設的目標。

結語

對于中小城市來說，必須將土地利用規(guī)劃、交通規(guī)劃、房地產開發(fā)策劃、公共交通運營策劃等等作為一個整體來研究和運作，才能真正改變城市出租車行業(yè)的現狀。吉首市坐落于武陵山區(qū)，城市自身條件欠佳和規(guī)劃欠合理，主城區(qū)道路狹窄，且只有一條主要交通樞紐，交通擁堵問題以尤為嚴重，進行公共交通導向變革的戰(zhàn)略規(guī)劃已經刻不容緩。（作者單位：吉首大學法學與公共管理學院）

基金項目：“吉首大學2014年大學生研究性學習與創(chuàng)新性實驗校級課題”吉首大學新開課程建設項目（社區(qū)管理，2011KCB22）

參考文獻：

[1]曹其杰.我國出租車管理模式分析及改進[J].經營管理者.2009.12

[2]張英，朱建國.“香港模式”催生出租車行業(yè)變革[J].中國企業(yè)報.2009.6

[3]晨立.數量管制政策之惡——從溫州模式看出租車業(yè)癥結[J].傳之行.2009.11

[4]晨立.中國約租車市場調研報告.[J]傳之行.2010

[5]王克勤.中國出租車業(yè)的問題與反思.[N].經濟觀察報.2011.10