基于大數(shù)據(jù)支持下的政策決策

作者簡介：金江濤（1991.08-），男，漢，江西人，碩士研究生，云南民族大學，研究方向：公共政策與公共管理。

摘要：政策主體的決策關系到它所處理的社會問題和所發(fā)生作用的社會成員的實際利益，因而對于政策決策模式的分析和探索至關重要。在現(xiàn)代政策分析模式的發(fā)展過程中，出現(xiàn)了許多的決策模式。這些決策模式一般分為兩類，即追求政策效率的自上而下的精英決策模式和追求民主的自下而上的公民參與決策模式。但是兩種決策模式均存在缺陷。隨著大數(shù)據(jù)時代的到來，已經(jīng)為許多企業(yè)在部門管理，市場分析和戰(zhàn)略決策方面做出了巨大貢獻。因此，本文提出大數(shù)據(jù)分析作為一項新興技術(shù)可以彌補上述兩類決策模式的不足，在一定程度上做到公共政策決策的效率與民主的統(tǒng)一。

關鍵詞：大數(shù)據(jù)；公共決策；決策效率；決策民主

縱觀西方政策決策模式的發(fā)展脈絡，從完全理性模式到有限理性模式再到漸進決策模式，看似總是圍繞決策效率和決策民主之間進行爭鳴。人們總是在追求決策效率與民主的統(tǒng)一。隨著互聯(lián)網(wǎng)時代的到來，社交網(wǎng)絡、電子商務與移動通信把人類社會帶入了一個以“PB”（1024TB）為單位的結(jié)構(gòu)與非結(jié)構(gòu)數(shù)據(jù)的新時代。[1]這些數(shù)據(jù)自云計算技術(shù)出現(xiàn)后，釋放出超高價值。海量數(shù)據(jù)信息被進一步分析并作為輔助決策的重要工具。一項好的公共決策和企業(yè)決策一樣，需要建立在大量的信息基礎之上，因此，在公共決策中引入大數(shù)據(jù)分析能夠?qū)矝Q策提供幫助。

一、自上而下的決策模式

1887年，美國第28屆總統(tǒng)伍德羅·威爾遜（Woodrow Wilson）在《政治學季刊》上發(fā)表《行政學研究》一文，主張政治與行政分離。在此文中他警示公民參與行政管理活動帶來的危險性：對政府日常的工作的監(jiān)督和政府日常管理措施的選擇直接施加公眾批評，這無疑是一種愚蠢的妨害。他認為，公共行政管理者應該而且必須與外界隔離，否則就不能有效的發(fā)揮應有的功能。[2]由此可以看出威爾遜對于公民參與政策決策的敵對心理。繼威爾遜之后，美國著名行政學家古德諾（Frank Johnson Goodnow）在其《政治與行政》一書中明確提出“政治是國家意志的表現(xiàn)，行政是國家意志的執(zhí)行”。公民只能通過投票選舉出他們在政策制定方面的代理人，而至于這些政策執(zhí)行者做什么，怎么做公民則無權(quán)過問。也就是說在公眾投完票后就可以休息了，接下來的一切公共事務都將交給他們的代理人，例如政策制定及監(jiān)督。就像托馬斯（John Clayton Thomas）所論述的那樣在政治行政二分論的假設中，公共政策一旦形成，權(quán)力影響力應從選任的政策制定者自上而下地流向行政管理者，再流向公眾。這里并不存在著影響力的逆向流動，即同時也允許來自公眾的影響力經(jīng)由行政管理者沿科層體系向上流動。因此，政府最終出臺的政策往往反映的是政治精英的價值觀和利益而不是公眾的要求。

這一思想對決策者提出了很高并且是近乎理想化的要求。為了選擇一個理性的政策，決策者必須做到：（1）了解所有的社會價值偏好及其相對權(quán)重；（2）了解可以獲得的所有備選方案；（3）知道每一備選方案的所有結(jié)果；（4）計算每一備選方案的收益與成本之比；（5）選擇其中最有效的政策方案。[3]這就是完全理性決策模式。該模式是建立在“理性人”假設和完全信息的基礎之上，它要求決策者能夠完全客觀的看待問題，而這是不可能做到的。此后這種模式的追隨者在一方面盡力避免全面理性模式的突出缺陷，另一方面發(fā)展出一種復雜折中的決策模式，例如赫伯特·西蒙的有限理性模式，A·埃澤奧尼（A.mitai Etzioni）的混合掃面模式和德洛爾（Yehezkel Dror）的最優(yōu)化模式。這些規(guī)范決策模式無一不在強調(diào)決策理性和追求決策理性，他們試圖找到一種讓政治精英理性地作出決策的方式來鞏固政治精英的地位。

總而言之，政策決策的效率取向要求精英決策。政治精英支配著政治權(quán)利，他們是政治的核心，決定著政治性質(zhì)和方向。在政策過程中公民，這個受政策影響很大的客體卻從未加入到這一過程中。

二、自下而上的決策模式

直到20世紀60年代，隨著科學技術(shù)的不斷發(fā)展以及經(jīng)濟發(fā)展水平的進一步提高，面對社會出現(xiàn)的種種變化，現(xiàn)代政府已經(jīng)不能再用過去的管理理念和管理方法來處理問題了。在實踐方面，聯(lián)邦政府大規(guī)模的開展“偉大社會”運動和“最大限度可行性公民參與”運動。這說明聯(lián)邦政府正在思考公共決策中的公民參與。在理論方面，以弗雷德里克森（H.George Frederickson）為代表的“新公共行政”的興起。提出把社會公平加入到傳統(tǒng)的目標和基本原理中。傳統(tǒng)的公共行政學試圖回答以下兩個問題的答案：（1）我們怎樣才能夠利用可以利用的資源來提供更多更好的服務（效率）？（2）我們怎樣才能夠花費更少的資金來保持我們的服務水平（經(jīng)濟）？而新公共行政學則增加了這樣一個問題：這種服務是否增進了社會公平？[4]當這種公平原則在政府部門中達成共識尤其是政策決策者贊同其必要性并在實際的社會治理過程中加以運用，那么公共管理中的公民參與就成為可能。公民不再是政策的旁觀者，而是政策的制定者，執(zhí)行者和監(jiān)督者。

由于公民加入到政策過程中來，政策決策模式就不能依靠精英主宰一切的理性決策，而應該選擇其他的方式。美國政策分析家林德布洛姆在1953年在與達爾合著的《政治、經(jīng)濟及福利》一書中首次提出“漸進主義”的概念。[5]他通過對社會政治過程的分析，提出“漸進決策”模式，并認為社會政治過程包含四種形態(tài)，即價格體系、層級體系、多元體制和議價。這四種模式都不能由單獨的決策者單方面作出決策，決策是彼此間相互作用相互調(diào)整的結(jié)果。可以說，林德布洛姆的漸進決策模式是多方參與，相互磨合的過程。格雷厄姆·T·阿利森（Graham Y. Allison）在描述1962年古巴導彈危機的《決策精要》（1971）一書中，探討了決策過程的另一些不同方法。作為阿利森提出的三種決策模型之一的政府政治模型就認為大多數(shù)的政策并不是由一個理性行動者做出的，甚至也不是由官僚組織的上層集團做出的。它是一個討價還價的過程，這種討價還價是在具有不同利益目標和權(quán)勢的個體和群體之間展開的。[6]此后，一些學者提出了針對公民參與的決策模型，例如特里·庫伯（Terry L Cooper）等的協(xié)作管理模式（2006），托馬斯（John Clayton Thomas）的有效決策模型（1995），阿肯·馮（Archon Fung）的制度設計選擇模式（2003）。這些模式都相信在公共管理過程中公民智慧是一種重要的資源。

總而言之，政策決策的民主取向，要求在政策決策過程中加入公民參與。公民參與政策決策增進了政治民主化，加強了公民作為社會的主人翁意識。但是，應該看到的是，公民參與也存在一些問題。在我國，面對高科技含量的公共項目，公民參與公共事務能力有限，以及受教育程度和潛在利益的影響，不同的公民有不同的認識和判斷事物的標準，并且在政策過程中的討價還價極易耽誤處理問題的最佳時機，缺乏效率。

三、大數(shù)據(jù)決策模式

由上述兩種公共決策理念而產(chǎn)生的兩類決策模式，均有各自的不足。追求政策效率的自上而下的精英決策模式缺乏民主，追求民主的自下而上的公民參與決策模式缺乏效率。因此，需要一種新型的方式能將二者結(jié)合，在一定程度上達到?jīng)Q策的效率和民主。

（一）大數(shù)據(jù)的興起

隨著科學技術(shù)的迅猛發(fā)展，以網(wǎng)絡信息傳播技術(shù)為依托的互聯(lián)網(wǎng)網(wǎng)站等新媒體的運用，到以網(wǎng)絡信息交互技術(shù)為支撐的博客、微博、微信等自媒體形態(tài)的迅速普及，社會化信息在互聯(lián)網(wǎng)上的匯聚量正在呈指數(shù)增長。[7]在云計算技術(shù)出現(xiàn)以后，這些數(shù)量龐大種類廣泛的信息數(shù)據(jù)被聯(lián)系在一起，形成了前所未有的價值，大數(shù)據(jù)時代正在來臨。

（二）大數(shù)據(jù)的概念

大數(shù)據(jù)并非一個確切的概念。最初這個概念是指需要處理的信息量過大，已經(jīng)超出了一般電腦在處理數(shù)據(jù)時所能使用的內(nèi)存量，因此工程師們必須改進處理數(shù)據(jù)的工具。而維克托·邁爾·舍恩伯格認為大數(shù)據(jù)是人們在大規(guī)模數(shù)據(jù)的基礎上可以做到的事，而這些事在小規(guī)模的數(shù)據(jù)的基礎上是無法完成的。（三）大數(shù)據(jù)的核心

大數(shù)據(jù)的核心就是預測。維克托·邁爾·舍恩伯格在他的《大數(shù)據(jù)時代》一書中列舉了許多案例來介紹大數(shù)據(jù)的力量。例如，谷歌公司通過用戶在網(wǎng)上的搜索記錄來預測冬季流感的傳播。美國著名計算機專家奧倫·埃齊奧尼（Oren Etzionzi）通過建立一個基于在41天之內(nèi)的12000個機票價格樣本基礎之上的預測系統(tǒng)，就讓美國航空業(yè)損失數(shù)百萬潛在收益。

（四）一種基于大數(shù)據(jù)支持下的決策模式

實際上，大數(shù)據(jù)的優(yōu)勢就是憑借對大量的結(jié)構(gòu)化的數(shù)據(jù)信息的分析，了解個人或組織的偏好，輔助決策。那么，大數(shù)據(jù)是否能在政府決策過程中得到有效應用？答案是肯定的。在科學技術(shù)還不發(fā)達的時候，由于政策決策者掌握的信息有限，只能憑借有限信息或是樣本信息作出“有限理性”的決策，決策結(jié)果不具有普遍性，最終影響政策效果。隨著科技的不斷進步，數(shù)據(jù)成為新興的生產(chǎn)要素。由于這些數(shù)據(jù)就是由社會中的每一個人所提供的，然后把每一個人的“偏好”匯集在一起形成具有導向。如果政策決策者能夠利用大數(shù)據(jù)分析推進電子政務建設，則可以很好的作出代表廣大人民利益的重要決策。

2015年，在全國兩會召開前，中國政府網(wǎng)與人民網(wǎng)、新華網(wǎng)等網(wǎng)站，發(fā)起“2015政府工作報告我來寫——我為政府工作獻一策”活動。公開征集社會各界對2015年政府工作報告的意見建議。建言獻策的類別包括簡政放權(quán)、“三農(nóng)”、就業(yè)創(chuàng)業(yè)、教育、醫(yī)療、環(huán)保、反腐等方面。根據(jù)央視數(shù)據(jù)統(tǒng)計，在一個多月的時間里，網(wǎng)民建言就有4.1萬條，報送起草組建言有914條。參與兩會的人數(shù)是有限的，但是會場外面的人數(shù)是十分龐大的，政府通過開通兩會內(nèi)場與外場的民眾建言渠道，將會場外的大數(shù)據(jù)建言引入會場內(nèi)，讓那些形成集體偏好的重要意見直接成為兩會議案。大數(shù)據(jù)決策顛覆了自上而下的精英決策模式?？梢哉雇磥?，在我國的政治協(xié)商會議召開的同時允許引入大數(shù)據(jù)進行時時的民意數(shù)據(jù)信息分析及預測。通過這種時時的數(shù)據(jù)傳遞實現(xiàn)了政策決策既有效率又發(fā)揚民主。（作者單位：云南民族大學）

參考文獻：

[1][英]維克托·邁爾·舍恩伯格、肯尼斯·庫克耶：《大數(shù)據(jù)時代》，盛楊燕、周濤譯，浙江人民出版社2012版，推薦序一。

[2][美]約翰·克萊頓·托馬斯：《公共決策中的公民參與》，孫柏瑛譯，中國人民大學出版社2014版，第14頁。

[3][美]托馬斯·R·戴伊：《理解公共政策》，謝明譯，中國人民大學出版社2011版，第14頁。

[4]丁煌：《西方行政學說史》，武漢大學出版社2014版，第305頁。

[5]陳振明：《公共政策學—政策分析的理論、方法和技術(shù)》，中國人民大學出版社2004版，第51頁。