“防止利益沖突”問題的域外經(jīng)驗與中國實踐

劉懿彤

內(nèi)容摘要：隨著“利益沖突”概念的被提出，理論界對防止利益沖突在反腐敗中的作用的研究力度也日趨加大。國內(nèi)外理論界越來越多地把公職人員利益沖突作為腐敗最重要的根源之一，認為有效的管理和防止利益沖突是治理腐敗的根源性策略。因此，對公職人員利益沖突問題的橫向的對比研究就顯得十分必要?！八街梢怨ビ瘛?，其他國家和地區(qū)的經(jīng)驗，或許能給我們提供更多的思路。

關(guān)鍵詞：利益沖突 比較法 規(guī)避制度

十七屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于加強和改革新形勢下黨的建設(shè)若干重大問題的決定》中提出“建立健全防止利益沖突制度”，“利益沖突”首次被提出來了。學習與借鑒廉政制度較為健全的其他國家和地區(qū)的經(jīng)驗，尤其是防止利益沖突的舉措，對于加快我國的反腐敗立法進程，具有重要的現(xiàn)實意義。

利益沖突，是指公職人員所代表的公共利益與其私人身份所代表的私人利益之間的沖突。國家公職人員在任職期間，具有兩種身份，代表兩種利益：一為政府官員身份，代表公共利益;一為私人身份，代表個人或其親友利益。所謂防止利益沖突，是指應(yīng)當采取有效措施，嚴格規(guī)范公職人員的行為，防止公職人員所代表的公共利益與其私人身份所代表的私人利益之間出現(xiàn)沖突。隨著反腐敗斗爭的深入發(fā)展，防止利益沖突作為有效預(yù)防腐敗的重要舉措，正日益引起世界范圍尤其是中國政府的關(guān)注。

一、防止利益沖突的域外制度

加拿大、美國等國家和我國香港地區(qū)較早重視利益沖突的問題，并探索出許多防止利益沖突的有效措施。歸納起來，防止利益沖突的制度主要有以下一些：

（一）回避

如美國要求政府公職人員必須作出書面保證，保證自己在工作中如果遇到涉及自己股份利益的事務(wù)時，就不再參與這項工作。

（二）投資利益的申報和處理

如香港規(guī)定公務(wù)員有申報利益沖突的義務(wù)。一旦存在“主要官員”的投資或利益跟他的公職有或似乎有利益沖突時，政府就可要求有關(guān)官員采取放棄投資利益、避免再購入有關(guān)投資利益或予以出售、把有關(guān)投資利益交由他人全權(quán)托管等措施以避免利益沖突。

（三）從業(yè)限制

香港對主要官員從事商業(yè)性活動作出限制規(guī)定，要求主要官員“在任期內(nèi)，除非獲得行政長官的書面同意”，“不可作為主管、代理、董事或幕后董事、雇員或以其他身分，直接或間接參與任何其他行業(yè)、商業(yè)、職業(yè)、商行、公司（私營或公營）、商會或其他類似組織、公共機構(gòu)或私營專業(yè)服務(wù)機構(gòu)的工作;或涉及上述有關(guān)職務(wù)”。

（四）資產(chǎn)處理

美國要求聯(lián)邦官員在既出任聯(lián)邦政府要職，又擁有可能導致以權(quán)謀私的財產(chǎn)時，采取出賣的方法處理資產(chǎn)，徹底解決利益沖突問題;或采用“盲目信托管理”的方式處理財產(chǎn)。

（五）離職后行為限制

如加拿大制定的《公職人員利益沖突與離職后行為辦法》，就是為了將公職人員的公職職責與私人利益之間發(fā)生的利益沖突減小，要求政府各部部長在離職后2年內(nèi)（其他官員1年內(nèi)）禁止到與其任職期間有工作關(guān)系或聯(lián)系較密切的公司任職;所有官員在離職后一定年限內(nèi)不準作為某公司的代表或代理與其原任職單位打交道，不準代表其他國家對政府進行游說活動，不準利用原掌握的內(nèi)部信息謀取利益。

二、我國防止利益沖突的有關(guān)制度

利益沖突的問題在我國也日益引起關(guān)注。2000年1月，中央紀委第四次全會提出“利益沖突”的概念。2010年1月，在第十七屆中央紀委第五次會議上，胡錦濤總書記指出：“要建立健全防止利益沖突制度，形成有效預(yù)防腐敗的長效機制”。

當前，我國主要依靠《公務(wù)員法》及《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》、《黨員領(lǐng)導干部廉潔從政若干準則》、《國有企業(yè)領(lǐng)導人員廉潔從業(yè)若干規(guī)定》等國家法律和黨內(nèi)法規(guī)共同構(gòu)建防止公職人員利益沖突的相關(guān)制度。概括而言，最重要的制度包括回避制度和從業(yè)限制兩項?；乇苤贫戎饕?guī)定于《公務(wù)員法》中，具體包括任職回避、公務(wù)回避和地區(qū)回避三個方面的內(nèi)容。而從業(yè)限制，則主要體現(xiàn)于黨內(nèi)法規(guī)中，如對黨員領(lǐng)導干部及其配偶、子女從事商業(yè)行為的禁止性規(guī)定。2010年1月頒布實施的《中國共產(chǎn)黨黨員領(lǐng)導干部廉潔從政若干準則》較為詳細地規(guī)定了防止利益沖突制度，是當前我國針對黨員領(lǐng)導干部規(guī)定防止利益沖突最為詳細、具體的規(guī)范性文件。在《廉政準則》中，共有八個“不準”涉及防止利益沖突制度。

總體來看，我國防止公職人員利益沖突的相關(guān)制度與廉政制度發(fā)達的國家和地區(qū)相比，制度設(shè)計運行還存在一定距離。

（一）相關(guān)措施規(guī)定并不全面

除回避制度與從業(yè)限制外，對于域外普遍存在的離職后行為限制、投資利益的申報和處理等制度措施，并未涉及。

（二）相關(guān)制度權(quán)威性有待提高

目前我國最主要通過《廉政準則》規(guī)范防止利益沖突制度，但《廉政準則》畢竟是黨內(nèi)文件，不具有國家法律的權(quán)威和效力，其對防止利益沖突制度的規(guī)定，也不具有普遍的禁止效力。

（三）相關(guān)制度執(zhí)行情況并不理想

從域外經(jīng)驗來看，對防止利益沖突制度，一般都設(shè)有專門的機構(gòu)加以監(jiān)督檢查。我國目前雖然頒布了《公務(wù)員法》、《廉政準則》等法律法規(guī)，相關(guān)配套執(zhí)行措施并不完整。制度只有建構(gòu)沒有嚴格的監(jiān)督、檢查、執(zhí)行，必然會降低制度的權(quán)威性，削減制度的執(zhí)行力，失去應(yīng)有的生機和活力，難以發(fā)揮應(yīng)有的制約作用，甚至減損人們對反腐敗的期望和信心。

三、我國防止利益沖突制度的完善

借鑒域外經(jīng)驗，我國當前應(yīng)從以下幾個方面健全完善我國防止公職人員利益沖突制度：

（一）完善回避制度

從防止利益沖突的角度看，我國公務(wù)員回避制度，存在的主要問題是規(guī)定過于原則化，操作性不強。例如：地域回避中，應(yīng)當回避的“有關(guān)部門主要領(lǐng)導職務(wù)”，究竟是哪些部門，并不具體，可進一步明確為“負責組織人事、財務(wù)、行政審批等相關(guān)權(quán)力部門或鄉(xiāng)級、縣級機關(guān)的內(nèi)設(shè)部門的主要領(lǐng)導職務(wù)”。同時，公務(wù)回避中，以存在“利害關(guān)系”作為公務(wù)回避的核心條件，但法律中并未進一步明確究竟何謂“利害關(guān)系”，可進一步對可能影響公務(wù)執(zhí)行的各種利害關(guān)系作出具體列舉。此外，對回避程序，我國《公務(wù)員法》第71條規(guī)定了自行回避、申請回避以及不經(jīng)申請的直接決定回避三種方式。但整個回避程序中僅有回避方式的原則性規(guī)定，其他如回避申請的法定期限、當事人提出回避的具體方式等問題，都沒有明確規(guī)定。上述問題，都需要予以進一步的明確。

（二）建立投資利益申報、處理制度

域外存在公職人員投資利益申報、處理制度，建立我國防止公職人員利益沖突制度，有必要作出要求公務(wù)人員任職前進行投資利益申報的規(guī)定。一旦主管部門認為其投資行為可能與其職務(wù)存在沖突，則可要求其作出放棄投資、委托管理等相應(yīng)的處理。

（三）加大對防止利益沖突制度執(zhí)行的監(jiān)督檢查

當前，迫切需要改變過于依靠自查自糾保障防止利益沖突制度執(zhí)行的現(xiàn)狀，規(guī)定特定機構(gòu)對防止利益沖突制度執(zhí)行情況進行專門的監(jiān)督、檢查。對違法相關(guān)法律法規(guī)有關(guān)防止利益沖突制度規(guī)定的，必須嚴格責任追究方式，規(guī)定相應(yīng)的懲戒措施。

（四）通過統(tǒng)一的國家立法方式構(gòu)建防止公職人員利益沖突制度

從域外經(jīng)驗看，加拿大制定了專門的防止利益沖突法，而我國香港地區(qū)則通過相關(guān)法律文件在公務(wù)員管理制度中體現(xiàn)防止利益沖突制度。從建構(gòu)系統(tǒng)、嚴密的防止公職人員利益沖突的角度，當前迫切需要改變國法與黨紀并存，內(nèi)容重復(fù)、凌亂的局面，借鑒域外集中、簡明扼要規(guī)定防止公職人員利益沖突制度的做法，通過統(tǒng)一的國家立法，系統(tǒng)全面地建構(gòu)防止公職人員利益沖突制度。鑒于防止公職人員利益沖突是公務(wù)員管理的重要方面，同時考慮節(jié)約立法資源，建議在適當?shù)臅r候，可修訂《公務(wù)員法》，在《公務(wù)員法》中設(shè)立專章系統(tǒng)全面地規(guī)定防止公務(wù)員利益沖突制度。