失地農(nóng)民社會保障的公共性問題

張媛媛

摘 要：文章從失地農(nóng)民社會保障的公共性角度出發(fā)，認為失地農(nóng)民社會保障陷入的困境實質(zhì)上是其公共性流失問題。通過分析失地農(nóng)民社會保障公共性流失的表現(xiàn)及成因，從而提出解決失地農(nóng)民社會保障公共性流失的防治措施，以期為解決失地農(nóng)民社會保障問題提供新的思路。

關(guān)鍵詞：失地農(nóng)民；社會保障；公共性；流失；防治

中圖分類號：C915 文獻標(biāo)志碼：A 文章編號：1002-2589（2015）09-0065-02

土地作為農(nóng)民最寶貴的家庭財富，既是基本生產(chǎn)資料，又是農(nóng)民日常生活的主要來源，換句話說，農(nóng)民的各項權(quán)益都與土地息息相關(guān)。然而近年來，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程的不斷加快，大量農(nóng)業(yè)用地被征用使得部分農(nóng)民脫離了對土地及土地附著物的依賴，這部分人就成為失地農(nóng)民。根據(jù)統(tǒng)計數(shù)據(jù)初步預(yù)計，至2020年，失地農(nóng)民的數(shù)量將超過1億。為了解決失地農(nóng)民的長久生計問題，以政府為主導(dǎo)所建立的失地農(nóng)民社會保障制度通過在各地廣泛實施也取得了一定的成效，也隨之產(chǎn)生了許多問題，針對失地農(nóng)民的社會保障制度不足這一根本性制度障礙，以及其他障礙使得針對失地農(nóng)民的社會保障面臨著公共性流失的危機。

一、相關(guān)概念闡釋

（一）失地農(nóng)民

失地農(nóng)民是指在城市化、工業(yè)化的進程中，被國家依法征收全部或大部分農(nóng)業(yè)用地的農(nóng)民。從法學(xué)角度出發(fā)，失地農(nóng)民指因失去土地而失去包括財產(chǎn)、就業(yè)機會、基本生活保障等各項權(quán)利，以及與土地有關(guān)的一系列權(quán)利的特殊法律主體[1]。

對失地農(nóng)民的界定主要包括以下幾方面：首先，由于國家征用土地，他們失去了全部或者大部分耕地；其次，土地在被國家征用后，他們的身份被轉(zhuǎn)化成城市居民；第三，在居住形式上，失地農(nóng)民通常以一個群體的形式居住在城市的郊區(qū)或城市內(nèi)某一區(qū)域，形成城中村。

（二）公共性

綜合各位專家的觀點，“公共性”主要表現(xiàn)在：公共部門活動的公正與正義；人民主權(quán)和政府行為的合法性；公開、參與；公共部門活動的最終目的是公共利益；支持公民社會及其公共輿論的監(jiān)督作用。總之，作為公共部門管理活動的最終價值觀就是“公共性”，并且在這一基礎(chǔ)上，形成公平、公正、公開等一系列價值體系[2]。

（三）失地農(nóng)民社會保障的公共性

土地作為農(nóng)民最可靠的收入來源，不僅是一種外在的物質(zhì)形態(tài)，更是一種重要的心理依托。失地農(nóng)民社會保障的公共性主要包括四方面：首先是責(zé)任主體的公共性。政府部門的公共性決定了其應(yīng)該主動承擔(dān)起對失地農(nóng)民的補償、安置和保障的責(zé)任。其次是價值觀的公共性。政府部門采納的政策最終達到的目標(biāo)要契合失地農(nóng)民的利益。第三是目的及效果的公共性。失地農(nóng)民社會保障要達到的最終目標(biāo)是使農(nóng)民在失去土地后，基本生活不會陷入困境。最后是管理及監(jiān)督過程的公共性。政府在管理過程中應(yīng)當(dāng)建立有效的內(nèi)外監(jiān)控機制，確保為失地農(nóng)民提供完善的社會保障，維護失地農(nóng)民的權(quán)益。

二、失地農(nóng)民社會保障公共性流失的表現(xiàn)

（一）責(zé)任主體的公共性流失

契合失地農(nóng)民需求的社會保障公共產(chǎn)品不足。目前我國失地農(nóng)民社會保障制度沒有形成一套完善的體系，大多數(shù)失地農(nóng)民并未得到基本保障，或者只能維持最低生活水平，覆蓋面窄，統(tǒng)籌層次低，保障方式單一。各地區(qū)為推出創(chuàng)新性補償方式大多不顧及當(dāng)事人的意愿，采取政府主導(dǎo)的方式，從根本上忽略了失地農(nóng)民的利益訴求和需要，由于缺乏溝通以及相應(yīng)的激勵機制的欠缺，引起失地農(nóng)民的不滿。

針對失地農(nóng)民社會保障的相關(guān)法規(guī)政策滯后。政府針對失地農(nóng)民社會保障本應(yīng)建立起一套完善的法律法規(guī)政策。然而我國在這方面相對滯后，首先體現(xiàn)在我國在土地征用方面沒有制定相關(guān)法律法規(guī)。由于法律沒有對公共利益做出明確界定，使得地方政府在征用失地農(nóng)民土地時擴大征地范圍，變相侵害了失地農(nóng)民的合法權(quán)益。

（二）價值觀的公共性流失

政府在制定政策目標(biāo)時與公共利益相契合才能保證價值觀的公共性。而政府在設(shè)計失地農(nóng)民社會保障之初，價值觀就偏離了公共性。片面追求行政效率，沒有把維護失地農(nóng)民的根本利益作為出發(fā)點。論保障水平，失地農(nóng)民遠低于城鎮(zhèn)居民，同時，由于失去了附著于土地上的各項權(quán)利，失地農(nóng)民從而喪失了低保、醫(yī)療救助等各項權(quán)利，這都與價值觀公平、公正的理念相悖。

（三）目的及效果的公共性流失

目前，我國失地農(nóng)民社會保障的總體情況是失地農(nóng)民社會保障覆蓋面窄，保障范圍小，保障水平低，相關(guān)的法規(guī)政策不足。有些地區(qū)雖然建立了失地農(nóng)民社會保障的基本框架，但是保障方式不全面，無法解決失地農(nóng)民的后顧之憂。此外，大多數(shù)地區(qū)的失地農(nóng)民沒有被納入到社保體系中，城鄉(xiāng)給付水平差異過大，大多數(shù)被征地農(nóng)民面臨失去土地之后生活無以為繼的困境。加之失地農(nóng)民自身參保能力弱，所以并未享受到基本的生活保障。

（四）管理及監(jiān)督過程的公共性流失

當(dāng)前，針對失地農(nóng)民的社會保障制度的運行過程中，地方政府作為責(zé)任主體存在比較突出的公共性流失現(xiàn)象。政府的責(zé)任主體地位不明確，責(zé)任意識不強。主要表現(xiàn)在政府挪用了土地補償費用中用作失地農(nóng)民社會保障基金支出的部分資金；社會保障費用在征地前未按有關(guān)規(guī)定落實；社會保障風(fēng)險準(zhǔn)備金不足。

三、失地農(nóng)民社會保障公共性流失的原因

（一）責(zé)任主體公共性流失的原因

作為失地農(nóng)民社會保障的責(zé)任主體，公共性流失源起于政府的公共性與理性經(jīng)濟人的特性相沖突。政府本身的活動應(yīng)當(dāng)從公共性出發(fā)，然而政府在從事任何活動之前又是自利的，政府的自身缺陷與公共性流失表現(xiàn)出的自利性，反映在失地農(nóng)民社會保障方面，就是降低自身所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任以及相應(yīng)的財政承擔(dān)。例如在給予失地農(nóng)民補償時給付水平設(shè)置較低以平衡財政赤字、采取單一的補償方式以降低行政成本，提高行政效率，從而導(dǎo)致保障水平低。

另一個原因是政策執(zhí)行過程中責(zé)任主體的流失。表現(xiàn)在失地農(nóng)民社會保障制度方面，就是上級部門所頒布有關(guān)失地農(nóng)民社會保障各項法律法規(guī)，無法得到順利落實；違法征收土地，簡單安置失地農(nóng)民，沒有提供相應(yīng)的基本保障；侵犯失地農(nóng)民的合法權(quán)益。

（二）價值觀公共性流失的原因

我國的城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)對城市和農(nóng)村采取的資源配置和再分配制度不同。戶口遷移、社會保障等制度對城市人口和農(nóng)村人口實行區(qū)別對待，這就造成失地農(nóng)民在勞動就業(yè)、社會保障等方面處于弱勢，使得農(nóng)民在失去土地的保障后成為社會的邊緣群體，土地被征用是直接原因，然而深層原因是城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)。實則反映了我國農(nóng)民群體處于弱勢的現(xiàn)實，農(nóng)民組織化程度較低，缺乏利益表達機制，其只能接受其他利益集團安排，無法保障自身享有正當(dāng)?shù)臋?quán)益。

四、防治失地農(nóng)民社會保障公共性流失的措施

（一）防治責(zé)任主體公共性流失

首先，政府應(yīng)當(dāng)完善公共物品的供給機制，建立失地農(nóng)民社會保障體系。擴大保障范圍，放寬失地農(nóng)民享受較低水平社會保障的權(quán)限。一個完善的失地農(nóng)民社會保障體系應(yīng)該包括：將失地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)最低生活保障的覆蓋范圍；建立針對失地農(nóng)民的社會養(yǎng)老保險制度；建立針對失地農(nóng)民的多層次醫(yī)療保障，包括新型農(nóng)村合作醫(yī)療、商業(yè)醫(yī)療保險、醫(yī)療救助；促進失地農(nóng)民勞動就業(yè)，解決他們的后顧之憂。

其次，相關(guān)法律法規(guī)部門應(yīng)加強法律體系建設(shè)，以強有力的法律保證保障失地農(nóng)民的合法權(quán)益。政府應(yīng)盡快修改《土地管理法》中與市場經(jīng)濟要求和保障失地農(nóng)民權(quán)益不相適應(yīng)的條款，充分考慮被征用土地的現(xiàn)實情況、失地農(nóng)民的基本生活保障和未來的發(fā)展需要等多種因素，確定一套公平合理的征地補償費用體系。

（二）社會保障城鄉(xiāng)一體化

合理界定政府的職能，加強其公共性建設(shè)。政府應(yīng)該清醒地認識到，建立一套失地農(nóng)民社會保障制度并不能從根本上解決問題，要想推進我國社會保障制度建設(shè)就必須構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化的社會保障體系。因此，其根本在于打破城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)的束縛，使得失地農(nóng)民的社會保障制度既不脫離農(nóng)村社會保障制度建設(shè)，也不會有礙于最終實現(xiàn)社會保障城鄉(xiāng)一體化。

（三）培育和完善失地農(nóng)民利益反饋機制

首先，鼓勵失地農(nóng)民主動參與，強化其參與意識，提升失地農(nóng)民社會保障政策的公共性；其次，通過引導(dǎo)失地農(nóng)民建立利益表達機制，提高他們的組織化水平，增加他們的表達途徑和渠道，從而有助于了解失地農(nóng)民的意愿；第三，為失地農(nóng)民提供相應(yīng)的法律援助；最后，建立失地農(nóng)民角色轉(zhuǎn)換機制，引導(dǎo)失地農(nóng)民主動向市民角色轉(zhuǎn)變，從而有利于失地農(nóng)民更好地融入城市生活。

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