我國現(xiàn)行戶籍制度下流動人口社會融合問題探究

劉宗順 林紹良

摘要：在推進新型城鎮(zhèn)化進程中，流動人口的社會融合問題是關(guān)系中國社會發(fā)展的重大民生問題?；诔青l(xiāng)分割的“雙重戶籍墻”的存在，使流動人口在就業(yè)、子女教育、社會保障和住房方面均受到結(jié)構(gòu)性排斥，從而導致其資本稟賦的缺乏，城市融合能力不足。對此，消除身份歧視，逐步實現(xiàn)社會福利與戶籍脫鉤;滿足流動人口亟待之需，漸進式推進公共服務(wù)均等化是我國戶籍制度改革的重點，是實現(xiàn)流動人口社會融合的關(guān)鍵。

關(guān)鍵詞：流動人口;戶籍制度;社會融合

一、現(xiàn)行戶籍制度下流動人口社會融合問題的提出

我國已進入城鎮(zhèn)化深入發(fā)展的關(guān)鍵時期。據(jù)國家衛(wèi)生計生委發(fā)布的《中國流動人口發(fā)展報告2014》最新數(shù)據(jù)，截至2013年年末全國流動人口已達2.45億，超過總?cè)丝诘?/6。流動人口城市社會融合及市民化是流動人口自身的訴求，同時也是實現(xiàn)中華民族偉大復興中國夢的必然要求。然而，最新頒布的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014～2020年）》指出：在我國城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的過程中，受城鄉(xiāng)分割的戶籍制度影響，被統(tǒng)計為城鎮(zhèn)人口的2.34億農(nóng)民工及其家屬，未能在教育、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老、保障性住房等方面享受城鎮(zhèn)居民的基本公共服務(wù)，大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口難以融入城市社會，給經(jīng)濟社會發(fā)展帶來諸多風險隱患。

社會融合是一個經(jīng)典的社會學概念，最初出現(xiàn)于對美國族裔移民及歐洲社會整合的研究。近年來，國內(nèi)不少學者借鑒國外社會融合理論并結(jié)合國內(nèi)實踐，提出了各自的觀點。普遍認為，社會融合涵蓋經(jīng)濟、社會、文化、心理等方面。其中，經(jīng)濟融合是起點和基礎(chǔ);社會適應是融合的廣度;文化交融和心理認同是融合的深化。

與歐洲國家城市化路徑不同，中國流動人口沒能迅速轉(zhuǎn)為城市市民，城鄉(xiāng)分割的戶籍制度是最主要的中間障礙因素。我國的戶籍制度始于建國之初，出發(fā)點是為了優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)。上世紀八十年代以來，附著在戶籍制度上的公共服務(wù)和社會福利日益增多，隨著城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展和公共財政支付水平差異的增大，城鄉(xiāng)二元隔離的局面愈加牢固。國內(nèi)外學術(shù)界形象地將中國流動人口市民化過程中面臨的戶籍制度阻礙稱為“戶籍墻”，將其原生的城鄉(xiāng)對立的制度抑制稱為 “顯性戶籍墻”，將其派生的各種制度的抑制作用稱為“隱形戶籍墻”?！半p重戶籍墻”使得中國流動人口難以依靠自身的力量充分獲得城市必要的權(quán)力資本、社會資本、財力資本和人力資本，“四大資本”的缺乏導致城市融合難以實現(xiàn)。

二、現(xiàn)行戶籍制度下流動人口社會融合問題分析

我國現(xiàn)行的城鄉(xiāng)二元戶籍制度和以此為基礎(chǔ)派生的就業(yè)制度、教育制度、社會保障制度、住房制度等，相互交織，互為推進，在城市內(nèi)部構(gòu)筑了一道結(jié)構(gòu)性壁壘，把流動人口排斥在城市發(fā)展所帶來的經(jīng)濟、社會效益之外，使其難以融入城市社會。

（一）流動人口面臨就業(yè)歧視

受戶籍制度的影響，我國存在二元分割的兩大勞動力市場板塊，一是收入高、環(huán)境好、保障齊全、福利待遇優(yōu)越的“主要勞動力市場”，主要是國有企業(yè)、事業(yè)單位、黨政機關(guān)等正規(guī)單位;二是工資低、環(huán)境差、缺乏保障的“次要勞動力市場”，主要是建筑工地、家政、私營企業(yè)、個體戶、攤販等非正規(guī)單位或正規(guī)單位的非正規(guī)崗位（如清潔工、保安、門衛(wèi)等）。兩個勞動力市場以各自不同的機制運作，同樣的人力資本在不同的勞動力市場獲得迥然不同的勞動報酬，且難以在兩個市場間自由流動。

據(jù)2013年《法制日報》報道，在國內(nèi)大中小三類城市近百家事業(yè)單位招聘要求中，有戶籍要求或明確提出應聘者需“有本地戶口”的達99%，戶籍歧視已成為我國最為嚴重的歧視之一。流動人口面臨嚴峻的基于戶籍制度的就業(yè)結(jié)構(gòu)性排斥，大多只能進入次要勞動力市場，填充城市人不愿干的臟、累、粗、險的工作崗位。某研究對南京市578名農(nóng)民工的調(diào)查顯示，每周工作7天的占76.6%，每天勞動時間在8小時以上的占72.8%，其中11小時以上的占31.7%。另外，多數(shù)流動人口未與用人單位簽訂正規(guī)勞動合同，享受不到城市居民普遍享有的社會保險保障。

（二）流動人口隨遷子女缺乏均等的教育機會

據(jù)國家衛(wèi)生計生委發(fā)布的《中國流動人口發(fā)展報告2014》知，2013年流動人口6～15歲子女隨同父母流動的比例上升為62.5%。流動人口隨遷子女同城鎮(zhèn)子女一樣，當平等地享有受教育的權(quán)利。然而，由于教育制度與戶籍制度的綁定關(guān)系，其操作層面現(xiàn)狀不容樂觀。

教育機會的不平等在義務(wù)教育階段體現(xiàn)為：一是在入學手續(xù)上設(shè)置多重門檻，變相拒收或少收流動人口隨遷子女。如成都市規(guī)定農(nóng)民工必須有“父母的原籍戶口簿、本市暫住證和勞動合同或工商營業(yè)執(zhí)照、納稅證明”，各種材料齊全才可辦理子女就學。二是劃定流動人口子女就讀學校和班級。如武漢市指定313所學校專門接收農(nóng)民工子女;寧波市一些區(qū)鎮(zhèn)則發(fā)展民辦民工子弟小學，并規(guī)定公立小學將不再招收外來民工子女;流動人口子女在城市公辦學校被單獨編班的現(xiàn)象更是非常普遍。此外，教育機會的不平等還體現(xiàn)在中、高考升學制度。隨遷子女不得不在考試前轉(zhuǎn)學回老家，要重新適應老家生活環(huán)境，還要面臨教材不一致的尷尬，再加上重點學校對非本地戶籍學生的分數(shù)排斥政策，學業(yè)失敗的幾率大大上升。

（三）流動人口難以享受城市社會保障

基于城鄉(xiāng)分割的戶籍制度，我國社會保障制度亦存在嚴重的城鄉(xiāng)分割。目前我國已為城市戶籍人口建立了較完備的社會保障體系：如以城市各經(jīng)濟單位職工為參保對象，普遍建立了養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷和生育等社會保險制度;以城鎮(zhèn)家庭為救助對象，普遍建立了城市居民最低生活保障制度;以老人、兒童、殘疾人為服務(wù)對象，普遍建立了特殊群體社會福利制度;以軍人及其家屬為服務(wù)對象，建立了優(yōu)撫安置制度。相比較，農(nóng)村社會保障制度則嚴重滯后。

流動人口雖然在城市工作和生活，有的在城市已“暫住”十幾年，實為遷移人口，但卻未被納入城市社會保障體系。有研究調(diào)查統(tǒng)計，全國農(nóng)民工在養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療、工傷、生育五方面的參保率分別只有33.7%、10.3%、21.6%、31.8%、5.5%。據(jù)對我國沿海十省市農(nóng)民工社會保險的調(diào)查顯示，只有13.89%的農(nóng)民工參加了城鎮(zhèn)基本醫(yī)療保險，63.73%的農(nóng)民工沒有參加任何形式的醫(yī)療保險。有些流動人口家庭已經(jīng)失去農(nóng)村的土地，由于未能加入城市社會保障體系，且不能享受城市居民最低生活保障，一旦遭遇疾病或失業(yè)，生活即陷入困境，變成城市貧民。

（四）流動人口住房困難

城市住房制度對城市居民和流動人口的政策有很大不同。根據(jù)政策，城市戶籍居民享受著諸多流動人口無法獲取的住房福利：福利分房;享受住房公積金福利，在購買住房時可以獲得公積金補貼和貸款;中低收入家庭可以享受政府補貼低價購買經(jīng)濟適用房和享受廉租房福利等。與流入地城鎮(zhèn)居民相比，流動人口居住面積小，居住條件簡陋，缺乏基本的生活設(shè)施。某調(diào)查顯示，2000年居住在北京市半年以上的外來流動人口家庭有49.5萬戶，其中68.5%居住在平房;平均每戶房間數(shù)為1.4間，是市平均水平的一半;人均住房面積10.7平方米，幾乎也是全市平均水平的一半;流動人口家庭戶中住房內(nèi)無廚房的占59.4%，82.3%無洗澡設(shè)施， 66.8%無廁所。

三、現(xiàn)行戶籍制度下流動人口社會融合的對策

基于戶籍制度的勞動力市場結(jié)構(gòu)性排斥，使得流動人口只能在“次要勞動力市場”就業(yè)，直接導致財力資本缺失。來自城市住房、社會保障和教育制度等的結(jié)構(gòu)性排斥，導致其社會資本、權(quán)利資本和人力資本的缺失?？梢?，城市生活的各個方面無不與戶籍制度有著盤根錯節(jié)的密切聯(lián)系，各種排斥性因素互相交織，彼此關(guān)聯(lián)，將流動人口困在一個難以突破的、“被城市邊緣化”的死循環(huán)內(nèi)。顯然，我國當前戶籍制度的癥結(jié)并不在于從形式上將居民區(qū)分為農(nóng)業(yè)人口和城鎮(zhèn)人口，而在于其充當了社會福利分配的工具，承擔了額外的社會管理職能。因此，逐步實現(xiàn)社會福利與戶籍脫鉤，漸進式推進公共服務(wù)均等化，是我國戶籍制度改革的重點，是實現(xiàn)流動人口社會融合的關(guān)鍵。

（一）消除身份歧視，逐步實現(xiàn)社會福利與戶籍脫鉤

政府相關(guān)部門應加快戶籍制度改革，消除身份歧視，逐步實現(xiàn)社會福利與戶籍脫鉤。

首先，應規(guī)范勞動力就業(yè)市場，消除戶籍歧視。政府應發(fā)揮主導作用，禁止各用人單位尤其是各權(quán)力機關(guān)、事業(yè)單位、國有企業(yè)等對戶籍的限制，疏通人才自由流通的途徑。并進一步規(guī)范各企業(yè)的用工制度，監(jiān)督企業(yè)依法為流動人口繳納社會保險并落實同工同酬等。

其次，應保障流動人口隨遷子女平等享有受教育的權(quán)利。中央和各流入地城市政府應提高流動人口服務(wù)水平，使流動人口隨遷子女在義務(wù)教育階段以平等的身份就近入學，推動各地建立健全后義務(wù)教育階段異地升學考試辦法。使教育真正成為流動人口提升人力資本的有效途徑。

最后，應擴大社會保障覆蓋面，逐漸實現(xiàn)公共服務(wù)屬地化。從中央到地方各級政府應制定并細化將流動人口涵蓋在內(nèi)的屬地化的公共服務(wù)體系，增強流動人口較多地區(qū)地方政府的公共服務(wù)保障能力。應完善社會保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)政策，建立全國統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度，允許靈活就業(yè)的流動人口參加當?shù)爻擎?zhèn)居民基本醫(yī)療保險。完善流動人口公共就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務(wù)體系，整合城市職業(yè)教育和培訓資源，全面提供政府補貼，切實提升流動人口職業(yè)技能。拓寬住房保障渠道，采取廉租住房、公共租賃住房、租賃補貼等多種方式改善流動人口居住條件。

（二）滿足流動人口亟待之需，漸進式推進公共服務(wù)均等化

由于附著了諸多的社會福利，當前戶籍制度改革較為緩慢。此時，政府應積極調(diào)研、因地制宜、加強政策研究，推進流動人口服務(wù)管理體制機制創(chuàng)新，在保證城市居民已有利益的基礎(chǔ)上，為不同城市融合需求的流動人口亞群體匹配不通的制度安排，滿足其亟待之需，有針對性、漸進式地推進公共服務(wù)均等化。

當前流動人口可分為兩個亞群體：第一類是“候鳥型”，一個人或夫婦雙方常年進城務(wù)工、季節(jié)性往返于各個城市與老家之間，進城務(wù)工主要是為了掙錢，改善家里的生活質(zhì)量，孩子和老人都生活在老家，主要生活場是在老家，其市民化意愿和市民化能力較弱，政府應根據(jù)他們的需求，拓寬渠道為其提供適時、適當?shù)牧鲃泳蜆I(yè)幫助并加強其勞動權(quán)益保障。第二類是“沉淀型”，多年在某一個固定的城市生活、工作，通常舉家遷流動，有一定的就業(yè)渠道和固定的生活圈，一般來說在城市有相對固定的收入，其市民化化意愿和能力較強，實施員工融入企業(yè)，子女融入學校，家庭融入社區(qū)是重點之需。

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（作者單位：劉宗順，西華師范大學 教育學院;林紹良，中國銀行總行）