對我國煤炭資源稅改革的思考

陳薇伊 劉青

摘要：煤炭是我國最主要的能源資源，在我國經(jīng)濟發(fā)展進程中占據(jù)著重要的戰(zhàn)略地位。近年來，煤炭市場低迷，半數(shù)以上的煤炭企業(yè)游走于破產(chǎn)邊緣。2014年年底，我國推出煤炭資源稅改革政策。文章從我國煤炭資源稅的形成背景出發(fā)，討論煤炭資源稅改革對煤市帶來的積極影響，并提出相關(guān)的改革建議。

關(guān)鍵詞：煤炭;資源稅;從價計征;清費立稅

一、我國煤炭資源稅的形成背景

隨著改革開放的不斷推進，經(jīng)濟環(huán)境及社會環(huán)境發(fā)生了轉(zhuǎn)變。2011年，國務(wù)院對1993年頒布的《中華人民共和國資源稅暫行條例》進行修訂，實施《國務(wù)院關(guān)于修訂<中華人民共和國資源稅暫行條例>的決定》。其中，原油和天然氣按銷售額的5%至10%繳納資源稅，其余稅目實行從量計征。煤炭資源稅中焦煤按8～20元/噸征收，其他煤炭按0.3～5元/噸從量征收。2014年9月29日，我國決定實施煤炭資源稅改革，即將煤炭資源稅的征稅方式由從量計征改為從價計征，由2014年12月1日起開始執(zhí)行，稅率幅度為2%～10%。具體稅率由省級人民政府在規(guī)定幅度結(jié)合當(dāng)?shù)仄髽I(yè)的承受能力等本地的實際情況自行擬定。目前，25個省區(qū)中有11個省將稅率確定為2%，產(chǎn)煤大省新疆、青海、陜西、寧夏、山西和內(nèi)蒙古分別高達6.0%、6.0%、6.0%、6.5%、8%和9%。

二、煤炭資源稅改革的必要性

（一）從量計征脫離市場價格

煤炭資源稅從量計征是指根據(jù)煤炭的開采數(shù)量，乘以規(guī)定的單位稅額計算確定應(yīng)繳納的煤炭資源稅。煤炭資源稅自1993年起便開始實行從量計征，但隨著我國經(jīng)濟的高速發(fā)展，能源使用量的不斷擴大，煤炭資源稅從量計征方法所存在的不合理性便顯露出來。首先，使用從量計征的方法確定企業(yè)應(yīng)繳納多少煤炭資源稅，僅考察了煤炭企業(yè)所開采煤炭的數(shù)量，而脫離了煤炭產(chǎn)品的實際銷售價格。一方面，不利于市場對煤炭產(chǎn)品價格的反映及控制;另一方面，在煤炭產(chǎn)品價格大幅度波動的情況下，稅收收入?yún)s因以煤炭開采量為計稅依據(jù)而保持相對穩(wěn)定，容易造成稅收的流失。其次，從量征稅以企業(yè)的開采數(shù)量為計稅依據(jù)，與企業(yè)所獲的銷售利潤相脫離，難以反映企業(yè)真實的盈利能力。由此可見，煤炭資源稅從量計征改為從價計征具有極為重要的現(xiàn)實意義。

（二）煤炭資源“稅費化”嚴重

在煤炭資源稅從量計征的政策下，煤炭企業(yè)所需承擔(dān)的稅收與行政費用種類較多。在我國，涉煤的稅與費種類共109項，其中包含21個稅種及 88個收費項目，收費項目可分為七大類：資源環(huán)境類、經(jīng)濟建設(shè)類、行業(yè)管理類、市場行為類、企業(yè)發(fā)展類、社會功能類和交通運輸類。改革前，煤炭企業(yè)除繳納煤炭資源稅及礦產(chǎn)資源補償費外，還需承擔(dān)增值稅、營業(yè)稅、企業(yè)所得稅及多種資源類稅費。主要包括土地使用稅、耕地占用費、煤炭價格稽查管理費、礦山恢復(fù)治理保證金、礦區(qū)生態(tài)環(huán)境恢復(fù)和地質(zhì)災(zāi)害補償金等。稅收“費化”的情況較為嚴重，有礙于煤炭資源稅改革：一方面，煤炭企業(yè)所需繳納的涉煤收費項目名目繁多、數(shù)量龐大，且涉煤收費項目在設(shè)置上與稅收設(shè)置相重復(fù)，稅費重復(fù)征收問題突出;另一方面，煤炭行業(yè)各類收費遠高于煤炭資源稅，企業(yè)利潤越多，煤炭資源稅稅負反而越低，這使得稅制功能明顯弱化，無法發(fā)揮稅制的調(diào)控作用。

（三）對環(huán)境造成不良影響

近年來，空氣污染日益嚴重，霧霾問題得到人們廣泛關(guān)注?？偹苤?，煤炭資源的開發(fā)及使用與環(huán)境污染有著緊密的聯(lián)系。在從量計征的方式下計算煤炭資源稅稅額，使得稅負僅取決于企業(yè)開采煤炭的數(shù)量。企業(yè)在進行煤炭資源開采時，僅關(guān)注煤炭的開采量，而忽視煤炭的利用率及對環(huán)境的影響。散燒和粗放式的利用方式使得煤炭企業(yè)在開采資源時采富棄貧、采易棄難、采肥丟瘦、亂采濫挖，懶于提升煤炭的開采技術(shù)水平，在一定程度上造成煤炭資源的損失及浪費。

三、煤炭資源稅改革帶來的積極效應(yīng)

煤炭作為我國主要的能源，占消耗能源總量的70%。中國煤炭工業(yè)協(xié)會研究預(yù)測，2020年我國煤炭消費量將達48億噸?？梢?，煤炭在我國經(jīng)濟發(fā)展中的戰(zhàn)略地位不容小覷。因此，煤炭資源的使用及煤炭企業(yè)的發(fā)展對我國經(jīng)濟發(fā)展都起著至關(guān)重要的作用。據(jù)國家稅務(wù)總局在新聞通報會上發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，2015年上半年，25個產(chǎn)煤省煤炭資源稅累計征收181.64億元，與從量定額方式相比增加125.97億元。與上年同期相比，涉煤收費基金減少177.8億元，煤炭資源稅費總體減負51.84億元，下降22%，噸煤減負3.10元，全國煤炭銷售收入資源稅費負擔(dān)率從7.42%下降到5.77%?？梢?，煤炭資源稅改革是旨在推進清費立稅、減輕相關(guān)企業(yè)的稅務(wù)負擔(dān)的改革，是實現(xiàn)煤炭行業(yè)可持續(xù)健康發(fā)展的必然要求，深化推進煤炭資源稅改革將會帶來一系列的積極效應(yīng)。

以從量計征為征稅方法的煤炭資源稅稅收制度在新時代下顯現(xiàn)出其滯后性與局限性。將煤炭資源稅的征稅方法由從量計征改為從價計征，是煤炭資源稅改革的必由之路。煤炭資源稅的從價計征是指根據(jù)煤炭及其有關(guān)產(chǎn)品的銷售價格確定其資源稅稅率，并據(jù)此計算相關(guān)企業(yè)應(yīng)繳納的煤炭資源稅稅額，計算公式為：應(yīng)納稅額=應(yīng)稅煤炭銷售額×適用稅率。相比起對煤炭資源稅實行從量計征，從價計征的方式更有其優(yōu)勢。

1. 市場對煤炭產(chǎn)品價格的調(diào)控作用更加有效

煤炭在我國能源資源市場上所占地位舉足輕重，其價格受市場供求關(guān)系影響，不同時期、不同環(huán)境下的煤炭產(chǎn)品價格應(yīng)在符合價值規(guī)律的前提下圍繞煤炭產(chǎn)品價值上下波動。從價計征方法使煤炭資源稅稅額同煤炭產(chǎn)品的市場價格緊密地聯(lián)系起來，市場對價格的調(diào)節(jié)作用更加有效：若煤炭價格上漲，價格越高煤炭企業(yè)所需繳納的資源稅額也就越多，從而導(dǎo)致煤炭產(chǎn)品的成本或價格隨之攀升，抑制了市場對煤炭產(chǎn)品的需求;若煤炭價格下跌，企業(yè)所需負擔(dān)的煤炭資源稅稅額隨之減少，從而降低了煤炭產(chǎn)品的價格或成本，市場對煤炭產(chǎn)品的需求隨之增大，煤炭產(chǎn)量也隨之增大。此外，市場對價格的影響有助于平衡煤炭行業(yè)上下游企業(yè)間的關(guān)系，迫使煤炭下游企業(yè)提高煤炭資源利用率，同時遏制上游企業(yè)的無度開采。

2. 稅率制定合理化，地方財政收入增加，統(tǒng)籌區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展

目前我國煤炭企業(yè)所需負擔(dān)的稅種較多、稅負較重是煤炭行業(yè)中所存在的尖銳問題?；谀壳拔覈禾啃袠I(yè)發(fā)展不景氣、地方涉煤財政收入銳減的現(xiàn)狀，各地方政府在確定煤炭資源稅稅率時不僅應(yīng)考慮當(dāng)?shù)孛禾科髽I(yè)在市場上的競爭力，還應(yīng)統(tǒng)籌兼顧地方經(jīng)濟發(fā)展與煤炭行業(yè)持續(xù)健康發(fā)展二者間的關(guān)系。如果煤炭資源稅的稅率設(shè)置過高，可能會造成煤炭企業(yè)稅負過重，利潤空間不斷被壓縮，進而造成部分煤炭企業(yè)因利潤較低退出市場，煤炭行業(yè)的發(fā)展前景不容樂觀。然而如果設(shè)置的煤炭資源稅稅率過低則會導(dǎo)致地方財政收入減少，無法有效起到稅收的調(diào)節(jié)作用，更無法體現(xiàn)國有資源有償使用的原則，有礙于煤炭資源稅改革的推進。煤炭資源稅作為地方稅，從量計征改為從價計征后，煤炭資源稅稅率上漲，地方財政收入也隨之增加，稅收收入在中央與地方的分配比例得到平衡，地方財政狀況緊張的問題得到改善。就我國發(fā)展現(xiàn)狀而言，經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，例如新疆、內(nèi)蒙古、山西、河南、陜西等地，恰好是煤炭資源較豐富的地區(qū)，合理開發(fā)當(dāng)?shù)氐拿禾抠Y源，有利于增強經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的財政能力，有寬裕的資金解決因開采煤礦資源帶來的環(huán)境污染，提供更優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。

3. 力促節(jié)能減排，促進煤炭行業(yè)健康發(fā)展

煤炭資源的開采和使用對環(huán)境造成十分嚴峻的影響。首先，就目前我國的經(jīng)濟發(fā)展形式而言，煤炭消耗在我國能源消耗總量中所占比重較大，在我國能源消耗結(jié)構(gòu)中占有重要的地位，我國許多地方的經(jīng)濟還需依靠開發(fā)煤炭資源取得發(fā)展。然而，在煤炭開采過程中，環(huán)境將會不可避免的遭到嚴重的破環(huán);其次，煤炭作為一種自然資源，具有不可再生及稀缺性的特點。其次，推進煤炭資源稅從價計征改革，一方面，能夠較為準確地煤炭的價格波動及稀缺程度，將煤炭資源稅與煤炭產(chǎn)品生產(chǎn)過程中的開采成本、資源浪費情況及環(huán)境的破環(huán)成本等緊密地結(jié)合起來;另一方面，從價計征實際上會造成煤炭資源稅的稅負加重，稅制的調(diào)控作用逐漸增強。煤炭企業(yè)將權(quán)衡售價、稅金、開采成本之間的關(guān)系，提升煤炭資源利用率，以減少其稅收成本，進而達到全國煤炭資源減產(chǎn)、節(jié)約煤炭資源的效果。

四、煤炭資源稅改革的建議

（一）推進清費立稅，完善現(xiàn)代煤炭稅費制度

自2014年12月1日起，煤炭產(chǎn)品的礦產(chǎn)資源補償費費率降為零，這是煤炭資源稅改革的一大亮點。但對于煤炭企業(yè)而言，繁重的行政收費仍占煤炭企業(yè)利潤中較大比重。煤炭企業(yè)除繳納煤炭資源稅外，還需繳納許多不透明、不合理、重復(fù)征收的收費基金項目。因此，需加快推進煤炭資源稅改革，推進清費立稅。即在制定合理的煤炭資源稅稅率的基礎(chǔ)上，全面清除經(jīng)濟建設(shè)類、行政管理類基金等地方政府擅自設(shè)立的、不合理的涉煤基金及收費項目，將資源環(huán)境類等對于環(huán)境起保護作用的行政收費確立為環(huán)境保護稅，徹底劃清稅與費之間的界限;推進煤炭增值稅改革，擴大煤炭企業(yè)進項稅抵扣范圍;完善資源稅費制度，切實減輕煤炭企業(yè)的負擔(dān)。

清費立稅，對煤炭企業(yè)個體而言，可以部分消除重復(fù)征稅對企業(yè)帶來的不良影響，降低煤炭企業(yè)的財務(wù)成本，解決煤炭企業(yè)資金短缺的問題;對于整個煤炭行業(yè)而言，在一定程度上可以扭轉(zhuǎn)目前煤炭行業(yè)發(fā)展至低谷的局面，有助于煤炭產(chǎn)業(yè)長期健康穩(wěn)定發(fā)展。

（二）煤炭稅制改革與潔煤技術(shù)并舉， 深化節(jié)能減排

目前，我國是世界上最大的煤炭生產(chǎn)國，同時也是最大的煤炭消費國。然而，煤炭資源的開采、運輸及使用都會造成嚴重的環(huán)境問題，主要包括對水土資源的破壞以及大氣污染等。近年來我國的霧霾問題尤為突出，煤炭直接燃燒所生成的二氧化硫是霧霾的成因之一。雖然新能源不斷開發(fā)、利用，但煤炭資源在我國能源消耗結(jié)構(gòu)中的主導(dǎo)地位在較長時間內(nèi)不會改變。所以，應(yīng)在不斷深化推進煤炭資源稅改革的前提下，發(fā)展?jié)崈裘杭夹g(shù)，將煤炭清潔技術(shù)的理念及應(yīng)用方法貫徹到煤炭生產(chǎn)全過程、全行業(yè)，解決煤炭產(chǎn)品需求量與其所造成的環(huán)境污染之間的矛盾。此外，政府還應(yīng)制定相應(yīng)的環(huán)境保護稅，通過稅收引導(dǎo)煤炭企業(yè)和相應(yīng)的消費者建立起良好的生產(chǎn)、消費行為，促進煤炭安全利用、節(jié)約利用、清潔利用、高效利用，促進煤炭行業(yè)良性發(fā)展。

五、結(jié)論

我國是煤炭大國，在我國一次性能源結(jié)構(gòu)中，煤炭將長期處于主導(dǎo)地位。煤炭行業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展將影響到我國在世界能源戰(zhàn)中所扮演的角色地位。如今我國的煤炭市場仍處于低迷狀態(tài)，國內(nèi)煤炭企業(yè)普遍反映維持企業(yè)正常的經(jīng)營運轉(zhuǎn)較為困難。此時從將從量計征改為從價計征及清費立稅兩方面入手，實行煤炭資源稅稅改將有利于激活我國的煤炭市場。煤炭資源稅改革的一系列舉措發(fā)揮著稅收杠桿的調(diào)節(jié)作用，不但可以降低煤炭企業(yè)的負擔(dān)，還能起到增加財政收入、規(guī)范政府行為、節(jié)約資源、保護環(huán)境的作用。通過不斷深化推進煤炭資源稅改革，相信我國煤炭企業(yè)定會恢復(fù)其生機。

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（作者單位：遼寧師范大學(xué)。劉青為通訊作者）