反腐倡廉視角下山區(qū)農(nóng)村“三資”管理存在的問題及對策

吳鑫　楊麗紅

摘 要：黨的《深化農(nóng)村改革綜合性實施方案》一文中強調(diào)“堅守土地公有性質不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損“三條底線”，防止犯顛覆性錯誤…”。農(nóng)村“三資”管理是一項民心工程，關系到農(nóng)民利益和農(nóng)村民主建設，是農(nóng)村廣大農(nóng)民群眾普遍關心的熱點和焦點問題。據(jù)調(diào)研，目前還有相當一部分行政村仍然存在著管理制度執(zhí)行不夠嚴格，運作程序不夠規(guī)范，資金管理較為混亂，民主監(jiān)督不夠到位等問題，甚至引發(fā)干群矛盾，影響農(nóng)村的集體經(jīng)濟發(fā)展和社會的和諧穩(wěn)定。本文就以上農(nóng)村存在的問題提出了相應的對策。

關鍵詞：農(nóng)村集體；三資；問題；對策

近年來，各地反映鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層的信訪舉報問題呈逐年增長趨勢，尤其以村級信訪問題更為突出。 隨著我國社會主義市場經(jīng)濟的不斷完善，農(nóng)村集體經(jīng)濟也在不斷發(fā)展壯大，參與市場經(jīng)濟活動的內(nèi)容也越來越多，但不同地區(qū)的農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展很不平衡，特別是山區(qū)農(nóng)村，交通不便、資金都短缺、資產(chǎn)不易變現(xiàn)和資源難以開發(fā)，幾乎沒有村辦企業(yè)，一切開支靠政府財政撥款，入不敷出、負債累累、令人堪憂。由于社會主義新農(nóng)村建設步伐的加快，集體資金往來多元化逐漸顯現(xiàn)，諸如農(nóng)村資產(chǎn)資源出租收入、新農(nóng)村建設資金、糧食直補資金、退耕還林資金、危房改造資金、民政優(yōu)撫資金、低保社保資金等。對加強農(nóng)村“三資”的管理提出了新的更高要求。農(nóng)村集體資金、資產(chǎn)、資源管理涉及廣大農(nóng)民的根本利益，是目前農(nóng)村工作的熱點和焦點。村民為承包耕地和非家庭承包的旱地發(fā)生糾紛；村民為高速征地發(fā)生農(nóng)戶與農(nóng)戶、農(nóng)戶與集體之間的糾紛；村民為承包山林糾紛發(fā)生群體事件，就是農(nóng)村“三資”管理存在問題的具體表現(xiàn)。筆者通過對江西省萍鄉(xiāng)市湘東區(qū)、上栗縣等七個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村的農(nóng)村集體“三資”管理中發(fā)現(xiàn)的問題進行調(diào)查走訪，初步分析了發(fā)生問題存在的原因，并提出加強山區(qū)農(nóng)村“三資”管理粗淺的對策。

一、農(nóng)村集體“三資”管理存在的問題

僅以萍鄉(xiāng)市湘東區(qū)為例，2014年，區(qū)紀委共受理鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層信訪舉報85件（占總量112件的75.8%），其中：反映鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部21件，占24.7%；反映鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層站所及其他人員9件，占10.6%；反映村級組織及村干部55件，占反映基層信訪舉報件的64.7%，占全年信訪舉報總量的49.1%，比2013年增長71.8%。從中我們不難發(fā)現(xiàn)，很多農(nóng)村“三資”管理混亂，底子不清，歸納如下：

1.“三資”臺帳登記管理不完善

基層組織 對村級集體的資金、資產(chǎn)的管理基本做到了帳、款、物相符，管理也很嚴格，而對資源，尤其是土地、“四荒”等的管理一是登記不全、不細，從而造成資源底子不清、管理不規(guī)范。由于歷史原因形成的集體土地、山林、水面等資源性資產(chǎn)權屬界定不清，導致群眾與集體發(fā)生權屬糾紛，甚至釀成群體事件。

2.財務管理制度執(zhí)行不嚴格

農(nóng)村”三資”管理過程中存在著財務管理制度制訂的不完善，財務制度的執(zhí)行力度不夠。有些農(nóng)村干部貪污腐?。挥行┺r(nóng)村的開支并沒有經(jīng)過集體研究討論，甚至有些大額度支出都沒有經(jīng)過規(guī)定的程序；有些農(nóng)村干部自批自用，村民主理財?shù)墓乱苍诖甯刹康氖掷?，農(nóng)村理財小組沒有發(fā)揮自身的作用；有些村干部假公濟私，浪費揮霍，中飽私囊和亂發(fā)福利；有些農(nóng)村干部長期不報賬，自己開收據(jù)收款；有些農(nóng)村干部報銷的憑證不規(guī)范，支出憑證的手續(xù)也有所欠缺；有些村報帳員對農(nóng)戶往來、應收應付帳款不記明細帳，造成農(nóng)戶查帳較難。諸如此類，導致農(nóng)村”三資”管理制度不能正常運轉。

3.農(nóng)村集體債務清理不及時

由于農(nóng)村建設校舍、修路和建設農(nóng)村文化廣場等原因，許多農(nóng)村集體負債累累。累積多年的村級債務依然沉重，不少行政村舊債未解，新債又增。其中，各種合理和不合理的債務糾纏在一起，化解難度很大。巨額的村級債務已成為制約農(nóng)村集體經(jīng)濟和公益事業(yè)發(fā)展，影響農(nóng)村社會穩(wěn)定的一個突出問題。

4.農(nóng)村收益管理不合法

有些 村支書、村主任獨攬村級財務大權，有的串通一氣，膽大妄為，有的各行其是，互不賣賬。有些村干部甚至把機動承包收入直接沖抵抗旱排澇費，有的資產(chǎn)收益使用無計劃，有錢就用，支出隨意性大，用完為止。

5.農(nóng)村集體資產(chǎn)、資源對外經(jīng)營不合規(guī)

有的農(nóng)村集體資產(chǎn)、資源對外出售、租賃和發(fā)包時不按制度辦事，民主程序、民主公開不到位，不搞招投標，只是憑個別干部說了算，讓明顯低于市場價格的個別人的獲得承包權和所有權。尤其是集鎮(zhèn)的中心村莊在收取占地征用費時不按政策規(guī)定辦事，不召開村民議事會，不搞競標，損害集體利益。有的村干部為緩解一時資金所缺，將非家庭承包土地發(fā)包期限延長指標降低一次性收取資金，給下一任干部留下一個爛攤子。

6.村務公開、財務公開不規(guī)范

村級財務不透明，“四議兩公開”制度執(zhí)行不到位，財務公開方式單一，公開范圍狹窄，公開內(nèi)容不徹底，公開期限不固定，特別是對群眾關注的民生工程、項目資金的撥付、使用情況，搞暗箱操作，群眾知情權難落實。雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)由鎮(zhèn)紀委牽頭，對村務公開、財務公開工作一直高度重視，花費了大量的人力、財力，同時出臺了不少行之有效的制度和措施，但是在有些行政村，由于村干部思想認識不到位，群眾意識淡薄，公布的內(nèi)容、形式、時間都不符合要求。

7.農(nóng)村干部及會計人員整體素質不夠高

僅從萍鄉(xiāng)市現(xiàn)有的村（管理處、社區(qū)）兩委隊伍情況來看，一是村干部年齡偏大，46歲以上1609人，占48.9%。二是文化水平偏低，初中及以下文化1551人，占46.3%。三是綜合素質與新時期要求還有差距。主要表現(xiàn)在：一是思想觀念滯后、二中水平較低、三是領導方式單一，絕大部分村級財務人員沒有相應的財務知識，更談不上持有會計從業(yè)資格證書。 有些村級財務人員對開支條據(jù)不審核、不把關，違規(guī)條據(jù)也要報帳，有的財務會計人員報帳有意拖延報帳時間，無法正常結帳。

二、農(nóng)村集體“三資”管理存在問題的原因分析

通過調(diào)查分析，村級信訪問題多發(fā)的根源，既有村級干部自身素質的問題，也有對村干部權力運行的監(jiān)管缺失、農(nóng)村“三資”制度執(zhí)行不嚴等問題。

1.對村干部權力監(jiān)管不嚴

有些村干部遵守法紀意識和為民服務的自覺性不夠，接受廉政教育和法制教育相對較少，思想道德偏差，作風霸道，往往為利所動，貪占心理和僥幸心理嚴重。從目前情況看，多數(shù)村級干部還比較缺乏政策水平，對黨的路線、方針、政策和上級文件精神吃得不透，理解不深。在集體經(jīng)濟經(jīng)營管理方面，缺乏管理經(jīng)驗，只是憑借自己粗淺理解加上主觀臆斷開展工作，并因此導致黨群、干群關系緊張。一方面，村級各項事務的決策權、處置權、執(zhí)行權集中在村兩委負責人身上，易形成一個人或少數(shù)幾個人“說了算”的局面。一些任期時間長的村兩委“負責人”，存在 “家長作風”，獨斷專行，工作作風武斷，聽不進不同意見，重大事項決策時不按規(guī)定程序操作，造成班子不團結，群眾有意見，工作進展緩慢。有的村支部書記、村委會主任對村內(nèi)事務不盡職責，工作相互推諉扯皮，采取放任態(tài)度，在村民中的威信日漸降低。另一方面，隨著村民民主意識不斷增強，村民要求行使民主權利、參與村級事務管理的意識不斷增強，對一些村干部辦事不公，不作為，不考慮如何帶領群眾脫貧致富，不關心群眾疾苦，假公濟私、貪污受賄等行為，引起了群眾不滿，紛紛向上級檢舉揭發(fā)。同時，現(xiàn)有對村干部的監(jiān)督主要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀委、鄉(xiāng)鎮(zhèn)村級賬務代理室和各村村務監(jiān)督小組進行。由于體制機制原因，鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀委力量薄弱，業(yè)務水平普遍不高，不能較好地履行監(jiān)督職責；部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)代理室只是履行賬務處理職責，起不到把好“金錢”關的最后一道關口；大部分村務監(jiān)督小組成員并不由村民代表大會選舉產(chǎn)生，而是由支部書記或村主任任命，對村務、財務的監(jiān)督更是形同虛設。

2.對村級“三資”管理制度執(zhí)行不嚴

實踐證明，村級信訪問題和村干部違紀違規(guī)問題易發(fā)多發(fā)的重要原因，還是“三資”管理制度執(zhí)行不嚴。有的村支部書記、村委會主任對于村級事務該讓群眾知道的卻瞞著老百姓，特別是在工程項目建設過程中，有的村該履行程序的不履行，搞“暗箱操作”，貫徹執(zhí)行“四議兩公開”制度不到位；有些村財務管理混亂，執(zhí)行財務制度不嚴，透明度不高。鄉(xiāng)鎮(zhèn)雖然建立了“三資”交易中心，對20萬元以下工程的招投標進行管理，但真正要執(zhí)行還有很大難度，特別是部分行政村將工程化整為零等等。

3.對項目資金使用落實不到位

一些惠農(nóng)支農(nóng)的政策措施在農(nóng)村基層執(zhí)行中出現(xiàn)偏差，有的村搞上有政策下有對策，有令不行，有禁不止，直接損害了人民群眾的利益。同時，各級民生工程和惠農(nóng)資金的主管單位對資金的使用情況缺乏監(jiān)督，有的甚至把本該惠及于民的惠農(nóng)資金作為支持村級集體經(jīng)濟的手段，對各村擠占、挪用、侵占惠農(nóng)資金，與民爭利的行為睜一只眼，閉一只眼；有的部門和單位還通過村級這個平臺，為單位謀取小團體利益，甚至個人私利，由此上行下效，嚴重侵害群眾利益，群眾為了維護自身利益必然會走信訪維權之路。

4.對農(nóng)村“三資”管理工作重視不夠

農(nóng)村集體“三資”管理是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政和“三資”委托代理服務中心管理職能之一。但由于農(nóng)村實行改革后將原來鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)管站與鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所合并，組建鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所（財政分局），由于人員大量調(diào)減，使其專門從事農(nóng)村“三資”管理的人員越來越少，每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)只有兩、三人，有的還是兼職，監(jiān)管力量嚴重不足。一是群眾監(jiān)督乏力。分散的家庭經(jīng)營使村民集體觀念、民主管理意識淡薄，有的村民只忙于在外打工，對集體的事不關心、不過問、不了解，民主管理和監(jiān)督流于形式，給了個別不廉潔的村干部有可乘之機。二是村班子內(nèi)部監(jiān)督不力。有的村主要干部搞一言堂，大事不開會，小事不研究，班子成員無法相互監(jiān)督。三是村委會財務隊伍不穩(wěn)定。每逢村黨支部、村委會換屆，會計也要跟著換，由于經(jīng)費緊張，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府對村財務人員進行業(yè)務培訓力度不夠，基層財務人員業(yè)務難以提高。有些村干部自己對財務法規(guī)和財務制度不熟悉，也不學習，不按規(guī)章制度辦事，不聽財務人員的意見和建議，造成財務管理混亂。

三、加強山區(qū)農(nóng)村集體“三資”管理的對策

針對山區(qū)農(nóng)村的資金缺乏的特點，農(nóng)村集體“三資”管理工作不僅是一項經(jīng)濟管理工作，也是一項政治工作，是黨在農(nóng)村基層政權建設的需要，是農(nóng)村基層黨風廉政建設的需要，更是加強社會主義新農(nóng)村建設的需要。

1.學習政策是前提， 機構設置是保障

當前形勢下，我國農(nóng)村存在很多不穩(wěn)定因素，其中十分重要的原因就在于不能規(guī)范使用集體資金，不能公平分配集體資產(chǎn)，集體資源的流失十分嚴重，村務不能完全公開等等，由此可見，進一步加強”三資”管理已經(jīng)迫在眉睫。為做好農(nóng)村集體“三資”管理工作 ，應成立縣（區(qū)）農(nóng)村集體“三資”監(jiān)督管理領導小組，領導全縣（區(qū)）農(nóng)村集體“三資”監(jiān)督管理工作。下設辦公室在農(nóng)業(yè)局，負責農(nóng)村集體“三資”日常監(jiān)管工作。“三資”監(jiān)管辦應有專門辦公場所和設施，有專人負責，有專業(yè)電子軟件管理系統(tǒng)，有2-3名以上專業(yè)工作人員，指導和監(jiān)督鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）的“三資”管理工作。各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）成立農(nóng)村集體“三資”監(jiān)督管理領導小組，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)長任組長，分管農(nóng)業(yè)、財政工作的副職任副組長，領導小組辦公室主任由分管農(nóng)業(yè)工作副鄉(xiāng)鎮(zhèn)長兼任。領導小組辦公室具體組織實施農(nóng)村集體“三資”的自查、整改、規(guī)范、監(jiān)管等各項工作，與行政村簽訂“三資”委托代理協(xié)議，領導小組辦公室下設“三資”管理辦、村級賬務代理室、公共資源交易站。辦公室在硬件設施上要做到“六有”，即有固定辦公場所、有專業(yè)工作人員、有軟件管理系統(tǒng)、有工作臺賬、有工作制度、有業(yè)務流程圖；在管理上做到“四規(guī)范”，即規(guī)范賬戶設置、規(guī)范票據(jù)管理、規(guī)范債權債務管理和規(guī)范網(wǎng)上監(jiān)管。行政村配備“三資”管理員，負責“三資”日常管理。設立村務監(jiān)督委員會，負責對集體“三資”管理事項進行監(jiān)督。村務監(jiān)督委員會成員經(jīng)村民會議或村民代表會議選舉產(chǎn)生，任期與村民委員會相同，可連選連任。下設民主理財小組，民主理財小組成員從村務監(jiān)督委員會成員中推選產(chǎn)生，一般不少于3人。村兩委成員近親屬不得擔任民主理財小組成員，民主理財小組印章應由民主理財小組成員專人保管并按規(guī)定使用，村兩委成員不得保管和私自使用民主理財小組印章；民主理財小組開展民主理財活動時，要求全體成員共同全程參與，并作好相關活動記載。

2.清產(chǎn)核資建臺帳，產(chǎn)權界定要明確

建立“三資”產(chǎn)權明晰動態(tài)管理檔案，是保證集體資金、資產(chǎn)、資源保值增值、有效防止資產(chǎn)流失的首要前提。為此，各行政村在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體“三資”監(jiān)督管理領導小組的指導下，村委會及村民代表共同參與“三資”的清理工作，摸清家低，采取“臺帳式”管理辦法。今后每年年底再對集體“三資”進行一次清理核資，對因資產(chǎn)出售、征地拆遷、中心村規(guī)劃建設、資產(chǎn)資源數(shù)量增減的情況，及時記錄歸檔，完善臺帳，實行動態(tài)管理，向社會公布，接受廣大群眾監(jiān)督。

3.健全制度機制是根本，教育培訓是手段

扎實推進農(nóng)村基層黨風廉政建設，鄉(xiāng)鎮(zhèn)以加強村級財務管理為重點，扎實推進農(nóng)村基層黨風廉政建設。要嚴格落實農(nóng)村基層黨風廉政建設責任制，健全反腐倡廉村規(guī)民約，建立崗位承諾和廉政承諾，村支部書記為主要責任人，履行“一崗雙責”，帶頭遵紀守法。完善村官選拔任用制度，跟蹤培養(yǎng)并嚴格考察，解決發(fā)展黨員質量差和村級班子后繼乏人的問題，提高村官的選拔質量，把好村官的入口關。建立健全一整套面向村官的激勵保障機制，進一步完善和落實村干部的工資報酬、養(yǎng)老保險、離職補貼等社會保障體系，解除他們的后顧之憂。

鎮(zhèn)黨委、政府每年定期對村支部書記、主任和財會人員開展黨性教育、廉政教育和財經(jīng)管理知識的培訓，利用農(nóng)村黨員干部現(xiàn)代遠程教育網(wǎng)絡播放一些違法違紀村官案例，組織村干部進行剖析討論，從中吸取教訓。加大宣傳力度，進一步加強對黨紀條規(guī)、《農(nóng)村黨員干部廉潔履職行為規(guī)范》等，不斷提高村干部綜合素質，增強法紀觀念，同時把“三資”管理納入干部崗位目標考核和廉政考核內(nèi)容之一，從機制上建立一套“權有所限，錢有人管，事有人監(jiān)”的有效管理模式。對違反制度的村干部要嚴肅處理，對管理民主、嚴格執(zhí)行制度的干部要給予獎勵。

4.清理債務是義務，化解矛盾是責任

各級財政應切實作出總體預算，拿出一部分財政資金用于化解債務，把化解債務工作情況列入到鄉(xiāng)、村兩級工作目標責任考核的內(nèi)容，明確責任，分工到人，對于扯皮推諉，化解債務不主動的干部給予相應的處分。 對成績突出鄉(xiāng)、村兩級干部獎勵補助，全面調(diào)動基層干部及村干部化解債務的積極性。村級債務的化解工作不僅是經(jīng)濟問題，而且是影響面較大的社會問題。只有進一步加大監(jiān)督力度，督促地方政府強化措施，出臺政策，發(fā)展生產(chǎn)開源節(jié)流，嘗試多種化解手段，才能妥善解決好村級債務化解難題，新上任的干部才能輕裝上陣，確保農(nóng)村基層組織的正常運轉以及推動社會主義新農(nóng)村的建設步伐。

參考文獻：

[1]中共中央辦公廳、國務院辦公廳.2015.11.《深化農(nóng)村改革綜合性實施方案》.

[2]高同卿.2014.10.壽光市農(nóng)村集體“三資”管理現(xiàn)狀及對策研究.西北農(nóng)林科技大學.

[3]賈向鋒.2013.23.農(nóng)村財務管理存在的問題及對策研究.中國集體經(jīng)濟.

[4]王萍、徐林.基于新農(nóng)村建設視角下的農(nóng)村集體“三資”檔案信息化管理分析.檔案學研究.

[5]趙猛、李敏.2011.04.任城開發(fā)區(qū)規(guī)范農(nóng)村三資管理.濟寧日報.