國有資產(chǎn)變現(xiàn)彌補社會保障資金的可能性與必要性分析

畢梓倚

摘 要：隨著人口老齡化和少子化的加劇，包括城鎮(zhèn)保障一元化的推動建設(shè)?，F(xiàn)有的社會保障制度無法滿足需求的增長，表現(xiàn)為社會保障資金入不敷出，以及養(yǎng)老保險空賬現(xiàn)象嚴(yán)重。為了更好的發(fā)揮社會保障的兜底作用，對于這一問題，我國逐步推出各政策用以充實社會保障資金。本文就國有資產(chǎn)變現(xiàn)重組彌補社會保障資金的必要性和可能性做出論述。

關(guān)鍵詞：國有資產(chǎn)變現(xiàn)；社會保障資金缺口；人口老齡化；彌補空賬

一、總述

1.我國社會保障歷程

我國在計劃經(jīng)濟時代主要實行的是國家保障型社會保障制度。在這一制度下，根據(jù)不同用工性質(zhì)或勞動者所屬單位部門不同將社會保障劃分為“二元四級”的保障模式。因為在計劃經(jīng)濟體制下不承認(rèn)除了政府之外的任何經(jīng)濟實體的存在，派出了市場和價值規(guī)律的作用，由政府直接配置資源。政府通過國民收入的初次分配和再分配將國家機關(guān)、事業(yè)單位人員及其家屬的保障交由國家管理，企業(yè)人員及家屬的保障歸于國家的附屬物企業(yè)來管理，農(nóng)民的保障交給人民公社。在這種分級制度下，社會保障喪失了其公平，并且隨著改革開放，一部分新興的工種和職業(yè)無法納入原有的社會保障制度模式內(nèi)，這要求國家保險型的保障模式進行轉(zhuǎn)變。國務(wù)院于1995年下發(fā)《關(guān)于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的通知》標(biāo)志著“統(tǒng)賬結(jié)合”模式開始向全國推廣；到1998年，全國絕大多數(shù)地區(qū)都按照“統(tǒng)賬結(jié)合”模式運行養(yǎng)老保險制度。至此為止，全國統(tǒng)一的社會統(tǒng)籌于個人賬戶相結(jié)合的制度改革模式基本完成。

2.社會保障基金的巨大支付缺口

統(tǒng)賬結(jié)合模式改變了過去國家企業(yè)包攬保障的做法，保障了社會保險制度的順利運行，但是轉(zhuǎn)軌時期的遺留問題也十分明顯。雖然統(tǒng)賬模式將社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合，采取現(xiàn)收現(xiàn)付和積累制相聯(lián)合的辦法，但是由于過去我國一直實行低工資、低消費、高積累的政策，當(dāng)企業(yè)的所有資金積累全部轉(zhuǎn)化為國有資產(chǎn)的同時，企業(yè)自身并沒有資金的積累，形成了個人賬戶的缺口。從單位保障到社會保障，從現(xiàn)收現(xiàn)付到部分積累，適應(yīng)了我國的經(jīng)濟發(fā)展和現(xiàn)實國情，但這也是不同體制的轉(zhuǎn)型與對接。在轉(zhuǎn)型時期我國積累起許多欠賬，社會保障資金尤其是養(yǎng)老金方面頻繁出現(xiàn)資金缺口，致使很多已經(jīng)做實個人賬戶的地區(qū)為了彌補空賬現(xiàn)象而不得不挪用個人賬戶中的資產(chǎn)。

從全國來看，做實個人賬戶也頗為艱難。根據(jù)2015年全國社會保險基金預(yù)算顯示，在排除財政補貼后仍出現(xiàn)收支不相抵的狀況，且相比較前幾年來說，虧空額度有增大的趨勢。排除掉財政支持后的企業(yè)基本養(yǎng)老保險基金，當(dāng)期的收支差額虧空數(shù)額為3024.87億元，比2014年的收支差1563億元顯著擴大。而在2013年排除相應(yīng)財政補貼后虧空僅為959億元。與此相比，在2012年，這一數(shù)額仍未正數(shù)。2012的社會保險費用收支相減，余額為1079億元。

二、國有資產(chǎn)變現(xiàn)彌補社會保障資金空賬的必要性與可行性分析

1.國有資產(chǎn)變現(xiàn)彌補空賬的必要性

（1）社會保障資金將面臨巨大給付壓力。人口老齡化是指當(dāng)一個國家和地區(qū)的60歲以上老年人口占人口總數(shù)的10%或者65歲以上老年人占人口總數(shù)的7%時，意味著這個國家或地區(qū)處于老齡化社會。據(jù)統(tǒng)計，發(fā)達(dá)國家大都需要經(jīng)過45年才會步入老齡化社會。但是依據(jù)預(yù)測，這一過程在中國只需要27年就可以完成，并且老齡化的比例將成高速增長。到2015年前后，人口將成為阻礙我國經(jīng)濟發(fā)展的因素，人口對我國的影響將從積極層面轉(zhuǎn)化為消極層面。相較于發(fā)達(dá)國家的經(jīng)濟發(fā)展先于人口老齡化或者經(jīng)濟發(fā)展與老齡化同步而言，中國在還沒有建成現(xiàn)代化的情況下先行步入人口老齡化社會，屬于“未富先老”。加之到2020年我國將逐步在中國農(nóng)村建立起基本養(yǎng)老保險制度，這意味著在之后的幾年中，我國社會保障資金將會面臨著前所未有的支付壓力那么如何解決這一問題變得迫在眉睫。

（2）就彌補社會保障資金這一問題的幾種措施分析?，F(xiàn)有的空賬現(xiàn)象并不是由統(tǒng)賬結(jié)合帶來的，即使當(dāng)初沒有改革現(xiàn)收現(xiàn)付或完全積累制，在政府財政不補償?shù)那闆r下，收支缺口將仍然存在。那么，個人賬戶將何去何從？如何采取手段去彌補支付不足？目前來看，主要思路有兩個：

第一種思路是實行名義賬戶制。雖然從融資方面來說，名義賬戶制是建立在現(xiàn)收現(xiàn)付基礎(chǔ)上的，也就是說現(xiàn)有的社會繳費是用來發(fā)放給當(dāng)前退休人員的養(yǎng)老金，但它又不同于傳統(tǒng)的待遇確定型的現(xiàn)收現(xiàn)付制，因為在名義賬戶制度下，每個人建立的個人賬戶是名義上的、用以模擬積累制的，而不是真正意義上的資本化的積累制，這種賬戶系統(tǒng)僅僅是一種記賬的管理方式，而不需實際存入資金。名義賬戶就是指職工雖然每月按一定比例向名義賬戶繳費，該賬戶也會記錄個人的繳費狀況，并按照一定的利率計算基金積累的收益，但是賬戶之下是并沒有逐年積累起來的實際資產(chǎn)。當(dāng)職工退休時，就按照以往的繳費記錄和記賬的利率來發(fā)放養(yǎng)老金。

如果采取名義賬戶制的方式，雖然在一定程度上可以減輕政府的財政壓力，并且由于個人權(quán)利與義務(wù)的完全對應(yīng)，很好的激發(fā)了個人繳費的積極性。但對于名義賬戶制來說，實際的操作方式仍是現(xiàn)收現(xiàn)付，如果要保證現(xiàn)有的待遇水平將會給財政帶來巨大壓力，難免出現(xiàn)收不抵支的現(xiàn)象；再者名義賬戶制的測算方法相對而言較為復(fù)雜，需要專業(yè)人員就現(xiàn)有的國民經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r結(jié)合人口因素做長期的測算，以此來確定相應(yīng)的記賬率來保證個人賬戶內(nèi)的基金收益，實現(xiàn)社?；鸨Ｖ翟鲋?。但如果記賬率高于投資率還是會造成政府的給付壓力；如果低于，將不能使個人的資金權(quán)益得到保證。

第二種解決思路是通過劃轉(zhuǎn)國有資產(chǎn)等多種途徑做實個人賬戶，彌補社會保障資金的支付缺口。這一做法的優(yōu)點在于個人賬戶做實之后，將會有一筆數(shù)量可觀的資金儲備積累，同時這些資金可以通過多種渠道進行投資，不僅能夠?qū)崿F(xiàn)基金的保值增值，而且對于國內(nèi)資本市場以及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)來說都是一筆可靠的投資來源。

就當(dāng)前形式來說，采取國有資產(chǎn)變現(xiàn)彌補空賬是一個更好的選擇。首先，將國有股直接轉(zhuǎn)為流通股，并無償授讓給社會保障基金是無可厚非的。對于勞動者而言，得到的工資是在扣除相應(yīng)的社會保障資金之后的收入所得，這種隱性的社會保障資金逐步積累起來，形成今天的國有資產(chǎn)。同樣，國有資產(chǎn)也代表了政府對勞動者應(yīng)該承擔(dān)的保障債務(wù)的體現(xiàn)。由此可見，將國有股轉(zhuǎn)交給社會保障基金是勞動者應(yīng)得的權(quán)利。其次，國有股所占比例較高，形成了一股獨大的現(xiàn)象。這不僅阻礙了國有企業(yè)的改革進程，從另一方面來說，也不利于企業(yè)自身的效率提高。如果減持國有股，使得非國有的法人股本分量增多，那么將會改善企業(yè)的經(jīng)營效益。此外，國有股變現(xiàn)轉(zhuǎn)入社?；?，當(dāng)基金進入股市經(jīng)營后能夠有效避免基金的貶值問題，在一定程度上減輕了政府的壓力。我國目前經(jīng)營性的國有資產(chǎn)高達(dá)50多萬億，據(jù)世界銀行測算，中國的養(yǎng)老金缺口約在8萬億到10萬億之間，如果劃撥20%進入社會保障基金，那么就是10多萬億的缺口得到基本覆蓋。

2.國有資產(chǎn)變現(xiàn)彌補空賬的可行性分析

（1）從市場環(huán)境多角度來看。我國資本市場初具規(guī)模，為國有股減持創(chuàng)造了條件。減持國有股一方面可以減少股市投機的成分；另一方面，國有股減持充實社?；鹁哂锌煽匦?，即可以根據(jù)股市狀況確定具體減持?jǐn)?shù)量。我國股市不僅具備減持國有股去彌補空賬的條件，且減持國有股也不會對股市造成巨大的負(fù)面影響。

（2）國有股減持彌補空賬的可行措施。其一是將國有股份的持股權(quán)交由社保管理機構(gòu)或相應(yīng)的基金管理機構(gòu)。社會保險基金持股可以增加基金資產(chǎn)配置的有效性和靈活性，要逐步增大保險基金轉(zhuǎn)持上市與非上市國有股的比重。其二是在改革國有企業(yè)時，直接將國有企業(yè)部分或全部國有資本通過產(chǎn)權(quán)交易市場或公開拍賣轉(zhuǎn)讓給其他所有制類型的投資者，并將國有資本變現(xiàn)的部分資金直接劃撥進入社會保險基金。

三、國有資產(chǎn)變現(xiàn)彌補支付缺口的思路和措施

1.基本思路

首先應(yīng)該建立中央與地方的兩級管理機構(gòu)，對于中央的級的統(tǒng)籌基金來說，其功能應(yīng)該是彌補各項社會保障缺口，保證社會保障制度的可持續(xù)運行。在彌補缺口后作為中央級的統(tǒng)籌基金。而地方的社會保障基金應(yīng)該用于各項具體的社會保障開支，例如養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷等，采取現(xiàn)收現(xiàn)付制。如果有積累的需要，也應(yīng)該投資于流動性較強的國債和銀行存款。

按照控股權(quán)來劃分，國有股份可以劃分為中央政府股與地方政府股。這兩種類型的國有股都存在著投資與收益的問題。因此對于國有股變現(xiàn)充實社保資金來說，應(yīng)該把地方政府的利益充分考慮在內(nèi)，避免“上有政策，下有對策”的這種逆向選擇的出現(xiàn)。例如我國曾與2001年出臺過國有股減持的相關(guān)政策，但是對于某些地方政府來說這項政策不利于本級財政，于是提出一種用于實施的內(nèi)部方案：為了保證本級的財政資金，在國有企業(yè)改制上市前，盡量將國有股協(xié)議轉(zhuǎn)讓給其他機構(gòu)，所得資金歸本級財政所有。由此看來，為了能夠使國有股減持補充社保資金這項方案得到良好的實施，必須考慮到投資與收益的關(guān)系，因為地方持股機構(gòu)為了維護自身的股利收益很可能會選擇不減持國有股。

2.國有資產(chǎn)變現(xiàn)充實社會保障基金的措施

十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革的若干重大問題的決定》明確要劃轉(zhuǎn)部分國有資本充實社會保障基金，但是對于具體的操作方法仍存在不同的觀點，并且對于轉(zhuǎn)劃比例的確定也各有不同，但總體思路是應(yīng)該根據(jù)社會保障基金的缺口狀況來調(diào)整劃撥的比例。具體方案可以參照下述方法：首先，對于中央政府和地方政府控股的國內(nèi)上市公司，在那些具有競爭性可以交由市場去發(fā)揮作用的領(lǐng)域，國有資產(chǎn)可以選擇部分或完全退出，且劃撥國有股的20%左右，根據(jù)股權(quán)的權(quán)屬分別交給全國社保基金理事會和地方基金管理機構(gòu)。這些股權(quán)在必要時變現(xiàn)以彌補支付缺口。其次，對于需要國有經(jīng)濟控制的某些行業(yè)或領(lǐng)域，中央控股的國內(nèi)上市公司應(yīng)劃撥上市公司國有股股權(quán)的20%左右交由全國社會保障基金理事會，這部分股權(quán)如果沒有特殊情況不得變現(xiàn)或轉(zhuǎn)讓，所得的基金收益全部納入社會保障基金。最后，對于持有國有股份的且在國內(nèi)首次上市的公司，在上市時就劃撥國有股的20%左右交由全國社?；?，這部分股權(quán)屬于非流通的一般法人股。雖然中央和地方都沒有以現(xiàn)金出資但較其他法人股應(yīng)該享有相同的權(quán)益。在必要的情況下，可以優(yōu)先選擇這部分股份補充社保資金。

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