地方政府融資平臺貸款的潛在風(fēng)險及對策

摘要：本文分析了地方政府融資平臺貸款的現(xiàn)狀及其風(fēng)險并提出了相應(yīng)的管理對策。

關(guān)鍵詞：地方政府融資平臺貸款? 風(fēng)險? 對策

在國際金融危機不斷沖擊的大環(huán)境之下，自2008年來，我國中央政府便進行了大規(guī)模的刺激經(jīng)濟政策的出臺，政府在一定程度上放寬了地方政府的融資政策也使得各地方政府快速發(fā)展了其融資平臺。

1 地方政府融資平臺貸款的現(xiàn)狀

為和那時積極的財政政策進行配合，我國地方政府融資平臺由上世紀90年代應(yīng)運而生，于是，地方政府便經(jīng)由各種各樣的平臺公司來為地方政府的城建、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施以及公共事業(yè)項目進行融資。2010年之后，國家便對銀行流動性還有地方政府融資平臺的清理規(guī)范進行了縮緊，地方政府融資平臺的數(shù)量以及融資規(guī)模都有所下降?？芍颖笔?nèi)的現(xiàn)今的大多商業(yè)銀行對于地方政府融資平臺貸款采用“降舊控新”的政策，嚴格控制新增投放，大多實行總行審批，主要是保證在建項目的資金需求。銀監(jiān)會在2012年地方政府融資平臺貸款風(fēng)險監(jiān)管工作會議強調(diào)要深化整改，緩釋風(fēng)險，進一步推進地方政府融資平臺貸款清理規(guī)范工作。依照可靠數(shù)據(jù)，截至到2012年3月末，河北省內(nèi)的融資平臺共有361家，貸款余額是3684.55億元，這個數(shù)據(jù)與年初相比來看增加了2.35億元，占據(jù)到了所有貸款的16.5%。

目前，隨著河北省地方政府融資平臺地方經(jīng)濟的不斷回升，城市化進程的逐漸加快，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資規(guī)模的不斷擴大，對基礎(chǔ)設(shè)施項目的資金需求也隨之加大，導(dǎo)致政府融資平臺快速增長，貸款投放呈現(xiàn)出積極變化。

1.1 地方政府融資平臺數(shù)量眾多，形式多樣

現(xiàn)今的地方政府融資的特點是：平臺數(shù)量眾多，形式多樣，其運作模式的差異也較大。事業(yè)法人是現(xiàn)在的地方政府融資平臺的性質(zhì)的主要形式，且其中大多是公益性融資平臺，地方市級融資平臺是借款主體。還款來源是財政補貼資金的無覆蓋貸款還貸壓力較大（2012年地方政府融資平臺貸款到期應(yīng)還款項中），而這當中的一些機構(gòu)表示為部分貸款還貸困難，并對銀行提出借新還舊和辦理展期一起重新約期等等。除此之外，在到期貸款當中，土地抵押貸款以及土地收益權(quán)質(zhì)押貸款所占據(jù)的比重也是相對來說比較大的，下游地產(chǎn)市場會很大程度地影響到土地交易的價格，并且處于國家大力地調(diào)控房地產(chǎn)這樣的形勢下，單純是以土地抵押作為依靠的的平臺貸款的風(fēng)險也會越來越明顯。最后，對交通類平臺貸款，由于交通局財務(wù)實行統(tǒng)收統(tǒng)支，也存在還款資金不能及時到位的風(fēng)險，而且有的銀行前兩年發(fā)放的貸款至今尚沒有辦理公路收費權(quán)質(zhì)押手續(xù)，對到期貸款清收還需采取積極的措施。

1.2 貸款發(fā)放集中度高，政府償還壓力大

河北省內(nèi)的各級金融機構(gòu)自2011年以來便與自身的實際情況進行結(jié)合將穩(wěn)健的貨幣政策進行了積極的貫徹實施，并且逐步把工作重點放在了信貸支持地方經(jīng)濟發(fā)展上面，不僅僅如此金融機構(gòu)還逐步的對地方政府融資平臺貸款的投放力度進行不斷地加大，為了促進地方經(jīng)濟的不斷向前發(fā)展提供了持續(xù)的信貸支持。國家開發(fā)銀行河北省分行和工商銀行河北省分行是平臺貸款存款占比最大的兩家金融機構(gòu)，兩家在2013年前到期的平臺貸款分別占存量平臺貸款的16.2%和27.8%。2010年至2015年，地方政府償債率基本保持在了25%的警戒線之內(nèi)， 2011年至2013年是償債的高峰期，地方政府償債率最高已經(jīng)達到area（30.03%，36.03），具體數(shù)據(jù)詳見下表：

地方政府償債覆蓋率預(yù)測簡表???? （單位：萬億元）

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1.3 貸款投向重點突出

國家規(guī)范并且清理地方政府融資平臺貸款是現(xiàn)在的一個發(fā)展趨勢，新增融資平臺的風(fēng)險基本被覆蓋。各金融機構(gòu)對現(xiàn)金流充足的交通，土地儲備類平臺予以支持，對無現(xiàn)金流入，單純依靠財政的予以壓縮。截至2012年一季度末，河北省融資平臺貸款不良總額和不良率較2010年末實現(xiàn)了持續(xù)雙降?，F(xiàn)金流充足的公路類平臺貸款存量占比60%左右，關(guān)注類貸款占比為10%，較去年同期上漲了1.1個百分點。河北省銀行業(yè)對全省融資平臺新發(fā)放貸款95.89億元，其中高速公路建設(shè)領(lǐng)域41.98億元，占比43.78%，土地儲備中心13.89億元，占比14.49%;市政基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域11.10億元，占比11.58%;園區(qū)10.01億元，占比10.44%，有力保障了地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目信貸需求。

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2011年河北省銀行業(yè)對全省平臺貸款分布

1.4 貸款以中長期貸款為主，抵質(zhì)押貸款占比大

河北省地方政府平臺貸自2010年來主要都是長期貸款?？煽繑?shù)據(jù)表明，河北省政府融資平臺貸款（至2011年末），1年內(nèi)（含1年）的到期貸款已經(jīng)占據(jù)了全部地方政府融資平臺貸款的4.82%，余額是165.79億元;1至5年（含5年）所占據(jù)的比重為20.81%，到期貸款余額是715.81億元;5年以上所占據(jù)的比重是74.37%，到期貸款余額是2557.53億元，。從擔(dān)保方式上看，抵質(zhì)押貸款占比較大，河北省政府融資平臺抵質(zhì)押貸款余額到了2011年末所占據(jù)的比重是42.04%，是1445.75億元，;信用貸款余額占據(jù)了29.07%的比重，是999.87億元;其他貸款余額占據(jù)了28.89%的比重，為993.51億元。據(jù)對唐山地區(qū)的調(diào)查，在2011年末的存量貸款中，地方政府及其部門、機構(gòu)以直接或間接形似提供擔(dān)保的不合規(guī)保證貸款占18.3%，擔(dān)保和抵質(zhì)押品需要整改的貸款占21.8%。

2 地方政府融資平臺貸款的風(fēng)險

2.1 政府融資平臺和地方財政償債能力不匹配

這首先就表現(xiàn)為過度負債符合爭奪資源份額最大化。資源的有限性使得對資源份額爭奪已經(jīng)逐漸進入了白熱化的階段。對資源份額的爭取便日益成為地方政府間經(jīng)濟增長的競爭本質(zhì)，但是我們都知道，地方經(jīng)濟的持續(xù)高速的發(fā)展對資金有著有強大的需求，地方政府融資平臺便有了過度負債的沖動。

其次便是地方政府融資平臺本能追求擴大貸款規(guī)模以及銀行出于自身經(jīng)營還有發(fā)展的壓力向政府融資平臺貸款等等。

2.2 政府有效擔(dān)保的缺乏，債務(wù)違約風(fēng)險逐步加大

處于對貸款安全性的保障，銀行大多會要求融資平臺借款有政府的財政擔(dān)保，承諾將還本付息支出做出預(yù)算支出，但是地方政府所出具的擔(dān)保函以及還款承諾函是沒有法律效力的。依照可靠的統(tǒng)計數(shù)據(jù)可以知道，實際上的平臺貸款的抵押擔(dān)保煩人相當部分貸款缺乏實物亦或是實力機構(gòu)擔(dān)保，缺乏貸款第二還款來源。以土地、股權(quán)、房地產(chǎn)這樣的擔(dān)保品擔(dān)保的在河北省地方政府融資平臺貸款中所占據(jù)的比例是比較小的，而占比重相對比較重的是政府組建的擔(dān)保公司等政府信用類擔(dān)保，實際上貸款處于擔(dān)保不實還有無擔(dān)保狀態(tài)的比例是很高的。這便很大程度上對銀行貸款及利息的償還產(chǎn)生十分不利的影響。

2.3 融資責(zé)任主體較為模糊，風(fēng)險控制機制匱乏

大多的地方政府融資平臺的主體都是國有獨資公司。融資平臺的話語權(quán)是相對來說較弱的。平臺主要只是負責(zé)融資這個方面，關(guān)于管理具體的項目這個方面是由法人來進行負責(zé)的，責(zé)任主體相對模糊在很大的程度上會致使其之間產(chǎn)生較高的協(xié)調(diào)成本，從而會導(dǎo)致較大的政策風(fēng)險性，融資平臺之間所取得的的銀行貸款也相對比較不易統(tǒng)計，這樣財政負債能力便會在很大程度上受到威脅。許多的融資平臺缺乏相應(yīng)靈活以及切合自身實際的風(fēng)險管理控制制度，所以一些項目上的管理規(guī)定等一系列的問題便層出不窮，時有發(fā)生。

2.4 地方政府融資平臺存在信用風(fēng)險

在一般情況下，政府是不會為銀行提供詳細的財政收支變化還有政府融資平臺總貸款額等這些情況的，這樣便會造成銀行沒有辦法實時和整體了解當?shù)氐呢斦罩н@些極為重要的信息的。本級政府的財力直接決定了銀行對政府融資平臺的信用評價，所以銀行是必須要對政府財政收支還有財政償還能力進行全面的了解和把握的，但是，遺憾的是，銀行在很多情況之下也僅僅是借助片面的和殘缺的資料來進行評價。信息的極大不對稱造成了銀行做不到對政府融資平臺跨銀行的資金流向的監(jiān)控，也就不必說對融資平臺的資本金的源頭的全面把握了，甚至在一些情況對于了解本行貸款的實際用途都是一件“難于上青天”的事情。每個銀行也只能了解和它存在借貸關(guān)系的公司的融資情況還有那些在本行的資金流向。實際上按照理論來說，銀行可以控制自身對于地方政府融資的總量，即經(jīng)由設(shè)定一個總授信額度來對政府融資平臺的過度融資進行把控，但是，實際上，這樣卻是很難實現(xiàn)的。

2.5 不健全的公司治理結(jié)構(gòu)

不管是企業(yè)法人抑或是機關(guān)法人，財政注入還有次能量公共資產(chǎn)拼湊注入是其資本的最主要來源;公司的董事會還有監(jiān)事會的組織運作方式缺乏規(guī)范性，并且沒有相對完善的投資決策機制等等;政府有關(guān)部門指派的人員抑或是政府有關(guān)人員相對來說是沒有系統(tǒng)的或者成熟的市場經(jīng)營理念的，他們的投融資能力很大情況下或造成一旦出現(xiàn)政策性破產(chǎn)，銀行便會很難追索的窘?jīng)r。還有值得注意的一點是，政府財政收支較大波動的出現(xiàn)都和國家政策的改變息息相關(guān)，這也一定程度上影響金融機構(gòu)貸款的正常償還。

3 地方政府融資平臺貸款風(fēng)險的管理對策

3.1 政府層面

3.1.1 合理控制融資規(guī)模，完善償債保障機制

各級政府應(yīng)當要量力而行和規(guī)模適度的準則來建立債務(wù)動態(tài)監(jiān)測機制，將融資規(guī)模以及數(shù)量等等都控制在其可承受的范圍之內(nèi)。同時，可以進行作為平臺貸款的輔助還款來源的政府償債專項資金的設(shè)立。

3.1.2 規(guī)范平臺自身投資行為，建立債務(wù)總量控制機制

政策性的市場投融資主體是平臺的的主要定位點，平臺公司要對種子資金效應(yīng)進行科學(xué)合理的利用并以此來對社會資金投資創(chuàng)業(yè)企業(yè)進行積極引導(dǎo)，并且做到基于該定位以及職能來分類管理各個項目，從而進行流暢的運行的經(jīng)營模式的建立。打個比方說，在對發(fā)行市政債券、中央資金、國有企業(yè)分紅以及國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓這些途徑進行爭取之外，一些非營利性的公共服務(wù)項目還有基礎(chǔ)設(shè)施還可以更大程度上對政府配套的土地資源的整體開發(fā)經(jīng)營一禍首特許經(jīng)營權(quán)進行利用;對一些相對來說較為重大的產(chǎn)業(yè)化項目而言，平臺企業(yè)應(yīng)在自己投入之后繼續(xù)來對項目的建設(shè)情況進行實時的監(jiān)控，之后可以采取資產(chǎn)證券化和逐年分紅以及產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓這樣的一些方式來進行資金的回收等等。

3.1.3 拓寬地方政府融資渠道，發(fā)展多元化融資方式

銀行貸款是現(xiàn)在的地方政府融資平臺的一條最為主要的融資渠道，在這樣的情況之下，地方政府要做到對債務(wù)的規(guī)模以及可支配的財政收入的合理的預(yù)測，將發(fā)展的眼光置于多元化政府融資市場的推進。首先，其應(yīng)當更大程度上加強和金融機構(gòu)合作，除此之外，還應(yīng)當鼓勵地方政府融資平臺經(jīng)由資本市場來對其融資結(jié)構(gòu)進行科學(xué)合理的改善。

3.1.4 提高融資平臺信息披露透明度

應(yīng)當以地方政府部門作為領(lǐng)頭者，來建立健全相關(guān)的部門以及銀行一起都參與的融資平臺貸款監(jiān)測制度，并對加強監(jiān)測的辦法以及措施進行細致的研究，并且做到在第一時間將地方財政的舉債能力以及來源還有用途等諸如此類的情況進行公布，這樣做可以在很大程度上方便各方對地方政府融資風(fēng)險進行防范以及判斷工作。一些相關(guān)的部門還要做到對在其管轄的范圍內(nèi)的融資平臺信息發(fā)布的及時督促，一定要確保這一點——相關(guān)信息的及時公開和全面披露，這樣做會對有利于地方政府融資平臺的隱形負債向著合規(guī)的顯性負債的積極轉(zhuǎn)變的推動。

3.2 銀行層面

3.2.1 加強財政金融監(jiān)管層之前的溝通協(xié)調(diào)

現(xiàn)在，政府融資平臺企業(yè)的融資渠道就是銀行貸款，基于這一點便要求了商業(yè)銀行要盡快實施相對之前而言愈加審慎的風(fēng)險管理框架，對貸前審查還有貸后跟蹤進行加強，不同的地方政府的償債能力及其負債狀況也要做到及時的密切的跟蹤。還需注意的一點是，金融監(jiān)管部門以及財政部和地方財政部彼此還應(yīng)當加強溝通，只有這樣才可以建立起更加完善的一套共享機制。還有很重要的一點，針對未來貨幣政策趨向緊縮這一大的形勢之下，地方政府的融資制度都應(yīng)當向著市場化以及陽光化的路徑發(fā)展。

3.2.2 積極掌握平臺公司財務(wù)信息有效監(jiān)控信貸風(fēng)險

作為銀行，是一定不可以僅僅因為利潤而將貸款投向政府融資平臺并降低本應(yīng)從嚴的一系列審查的標準，且銀行也不可以僅僅是出于對風(fēng)險的恐懼而遲遲不肯向前邁步。銀行要做的是基于政府融資平臺項目貸款模式的貸款主體等等的一些列特性，將自身融入項目的評審中，并對貸款的方式進行深入的分析以及理論研究，這樣才可以最終做到將貸款風(fēng)險進行有效的避免。不僅僅如此，其還應(yīng)當循序漸進地進行較為完備的政府背景類貸款風(fēng)險評估體系的建立和健全，從而達到對地方經(jīng)濟發(fā)展的預(yù)測以及分析能力的的加強，并且針對其發(fā)放的貸款項目未來現(xiàn)金流量的具體變化情況展開實時的評估還有追蹤，做到嚴密監(jiān)控以及全程緊密跟蹤和貸款的實際使用情況，還要做到對私自將貸款挪作它用的平臺公司進行信貸制裁等等。

3.2.3 加強對地方政府債務(wù)風(fēng)險的監(jiān)測和研究

協(xié)調(diào)機制的建立以及健全是需要銀監(jiān)部門還有人民銀行的帶動的，需要做到把地方政府債務(wù)負擔(dān)的實際情況及時摸清楚，除此之外，還應(yīng)當把當?shù)卣畟鶆?wù)鏈以及債務(wù)的規(guī)模的現(xiàn)實情況進行全面的把握。不僅如此，還要關(guān)注銀行放貸沖動下的風(fēng)險隱患集聚，要第一時間指導(dǎo)金融機構(gòu)堅守風(fēng)險管理底線，要防止金融機構(gòu)過盲目參與抑或是過度競爭，要將可能因為信貸資產(chǎn)的異常集中所帶來的系統(tǒng)性風(fēng)險進行及時避免。以對金融系統(tǒng)安全的保障作為其出發(fā)點，并且利用金融媒體言論以及聯(lián)席會議這樣諸如此類的方式來達到及時加大宣傳力度的目的，從而形成對政府投融資平臺理性發(fā)展的良性制衡。

3.2.4 實行資產(chǎn)證券化，化解銀行信貸風(fēng)險

銀行系統(tǒng)可以在一切與之息息相關(guān)的環(huán)境成熟的時候把部分中長期貸款進行資產(chǎn)證券化，銀行系統(tǒng)完全可以借助債券市場進行巨大的存量的分解。從一定程度上講，這樣做可以使得商業(yè)銀行經(jīng)由資產(chǎn)證券化來把其表面的部分風(fēng)險資產(chǎn)轉(zhuǎn)移到表外，從而達到了化解自身的貸款風(fēng)險的目的;不僅僅如此，要想提高核心資本充足率，其中的及其重要的一項措施便是使當前資產(chǎn)證券化，因為當前資產(chǎn)證券化不僅僅對全面提升銀行資本充足率的水平是極為有利的，而且又可以從全面地化解因為中長期貸款而導(dǎo)致的引流動性風(fēng)險。

4 結(jié)論

本文是以河北省地方政府融資平臺貸款存在的潛在風(fēng)險為研究對象的。其在促進經(jīng)濟發(fā)展、推動城市化進程中發(fā)揮了巨大的作用，特別是在地方公益性基礎(chǔ)建設(shè)項目中發(fā)揮了舉足輕重的作用。本文從河北省地方政府融資平臺貸款的現(xiàn)狀入手，點面結(jié)合的介紹了地方政府融資平臺的貸款情況，通過分析，指出平臺貸款中存在的潛在風(fēng)險，這些風(fēng)險引來了全社會對融資平臺的關(guān)注，如果不采取措施防范，會阻礙其未來的發(fā)展。針對融資平臺存在的風(fēng)險，從銀行和政府兩個方面提出了對策建議，對加強融資平臺貸款風(fēng)險管理有一定的現(xiàn)實意義和借鑒作用。由于個人能力有限，只是提出了一些淺顯的看法，敬請老師指正。

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作者簡介：孔凱（1964-），男，江蘇興化人，助理實驗師，研究方向：經(jīng)濟管理。