存款保險制度迫近

胡曉玲

3月16日是兩會閉幕后的第一個交易日，A股兩市以小幅放量的姿態(tài)站穩(wěn)3400點(diǎn)。各板塊全線飄紅。李克強(qiáng)在前一天的答記者問迅速在微信等社交媒體上被解讀為各種利好，市場信心得以穩(wěn)固。

但就在這樣的市場氛圍中，銀行板塊卻在當(dāng)天以1.08%的微弱漲幅墊底漲幅榜。央行行長周小川在兩會上關(guān)于存款保險制度上半年就可以推出的“個人估計”，建行行長張建國在兩會上“銀行是弱勢群體”的呼吁，都令兩會后市場對銀行的盈利前景感到不確定，甚至悲觀。而另一方面，民營銀行板塊卻也同樣因為保險存款制度的出臺預(yù)期在當(dāng)天錄得3%以上的漲幅。

如果真如周小川預(yù)期的那樣，上半年就將推出存款保險制度，那么這一具有歷史意義的重大金融改革措施就將在兩個月內(nèi)落地，幾乎可說是近在眼前。

對于這一制度的具體實施辦法，目前公眾所知的就是于2014年11月30日由央行起草向社會公開征求意見的《存款保險條例（征求意見稿）》（后簡稱《意見稿》）。這份《意見稿》規(guī)定存款保險實行限額償付，最高償付限額設(shè)為人民幣50萬元，所有的存款類金融機(jī)構(gòu)都必須加入。

原有的存款準(zhǔn)備金和存貸比規(guī)定并不會因存款保險制度的實施而同時取消，依然作為央行的監(jiān)管和調(diào)控工具存在。每6個月，各家銀行按照各自的經(jīng)營狀況以不同的費(fèi)率繳納一次保費(fèi)，央行方面稱存款保險費(fèi)和存款準(zhǔn)備金數(shù)量級相差上千倍，存款保險費(fèi)很低。

承保機(jī)構(gòu)并非任何商業(yè)保險公司，而是專設(shè)一家存款保險基金管理機(jī)構(gòu)，該機(jī)構(gòu)參加金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制，并與中國人民銀行、銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)等金融管理部門、機(jī)構(gòu)建立信息共享機(jī)制。

《意見稿》還明確，存款保險基金管理機(jī)構(gòu)不單單歸集保險費(fèi)，還承擔(dān)確定各投保機(jī)構(gòu)的適用費(fèi)率，及運(yùn)用這筆基金投資政府債券、中央銀行票據(jù)、信用等級較高的金融債券及其他高等級債券等。因此目前還沒有最終明確的除了存款保險條例的實施日期，就是其管理機(jī)構(gòu)的人員組成和在整個監(jiān)管架構(gòu)中的從屬位置。

《意見稿》已于去年12月30日結(jié)束征求意見，等待國務(wù)院發(fā)布。作為存款利率上限放開的一項配套措施，存款保險制度的落地意味著利率市場化時代即將真正到來。影子銀行的問題有望解決，而銀行不再坐吃固定的高額利差，真正考驗銀行經(jīng)營管理能力的時候也到了。

最高賠50萬 多還是少？

按照央行的說法，50萬元的最高償付限額可以覆蓋99.63%的存款人的全部存款。人們假設(shè)出現(xiàn)的存款搬家行為，必須發(fā)生在單一銀行賬戶存款超過50萬元的儲戶身上，就是說，假如你在某銀行存了100萬元，那么要保證存款保險能覆蓋所有儲蓄額，就需要將100萬元拆往兩家銀行各存50萬元。而根據(jù)央行的測算，這樣類型的儲戶數(shù)量只占全部儲戶的0.37%，含個人和企業(yè)。

因此，大規(guī)模儲蓄搬家的情況是不會發(fā)生的。

即便從其他國家發(fā)展存款保險制度的經(jīng)驗來看，出現(xiàn)過大規(guī)模存款搬家的也只有日本。2002年4月1日，日本存款保險機(jī)構(gòu)從原本的小額存款全額保護(hù)向限額保護(hù)轉(zhuǎn)變，這一轉(zhuǎn)變導(dǎo)致大量存款從中小銀行向大型金融機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)移，從日資銀行向外資銀行轉(zhuǎn)移。為避免金融市場動蕩，日本政府最終只能將限額保護(hù)制度實施延期了三年。

實際上，目前全世界仍采用全額賠付的國家只有不到十個，之所以不采取全額賠付是為了避免銀行經(jīng)營者有了完全的風(fēng)險托底后，為牟利而蓄意提高經(jīng)營風(fēng)險，這就是所謂存款保險制度的“道德風(fēng)險”所在。

然而就中國的現(xiàn)實情況來看，為實現(xiàn)存款保險制度的穩(wěn)步起航，避免從存款隱性保護(hù)向顯性保護(hù)轉(zhuǎn)變可能給民眾造成的恐慌心理，初期采用全額賠付的辦法仍是必要的。根據(jù)此前的學(xué)術(shù)估算，賠付額20萬元時，就已經(jīng)能覆蓋超過90%的儲戶，而50萬元相當(dāng)于中國人均GDP的12倍多，遠(yuǎn)高于國際上2-5倍的平均水平。但這一覆蓋力度顯然只是初期過渡，將保費(fèi)金額漸進(jìn)式下調(diào)，尤其是存款利率上限放開，銀行得以更自由地競爭之后，降低道德風(fēng)險，是這一制度發(fā)展的必然趨勢。

除了在投保金融機(jī)構(gòu)發(fā)生存款兌現(xiàn)困難時給予救助和賠付，存款保險機(jī)構(gòu)通常還要配備專業(yè)的銀行救助、清算等風(fēng)險管理方面的職能，甚至在可能的兌付危機(jī)發(fā)生之前就介入警告、干預(yù)和監(jiān)管。

當(dāng)兌付危機(jī)真正出現(xiàn)，銀行真的要面臨破產(chǎn)的境地，存款保險機(jī)構(gòu)也可以通過銀行整體轉(zhuǎn)讓這種方式，將儲戶存款直接搬到另一家健康的銀行，以保證儲戶不受損失。這種非救助型救濟(jì)方式已經(jīng)成為存款保險機(jī)構(gòu)在實際處置危機(jī)時的常用手段，因為單純的賠付通常都無法真正達(dá)到救濟(jì)的目的。

中小金融機(jī)構(gòu)倒閉風(fēng)險大

存款保險制度的討論最早可推至20多年前，2008年底的《財經(jīng)》雜志曾刊登文章提到存款保險制度在中國建立的初步框架：初期在人民銀行內(nèi)設(shè)存款保險基金，經(jīng)一段過渡期后再設(shè)獨(dú)立的存款保險公司。從目前《意見稿》中公開的方案來看，正符合這一框架設(shè)計思路。

即便去年底公開的《意見稿》也早在2011年年初就已提交國務(wù)院，并預(yù)期2013年左右出臺。當(dāng)時作為全國人大代表、中國人民銀行南昌支行行長的高小瓊在兩會間隙接受采訪時就聲稱，實施存款保險制度“已是萬事俱備”。未可料，距離當(dāng)年預(yù)期出臺的時間又過去了兩年。因此，此次周小川親自發(fā)話說預(yù)期上半年推出，可謂等待多時。

和該制度密切關(guān)聯(lián)的存款利率上限放開，周小川也明確為今年的“大概率事件”。在兩會上他是這樣說的：“去年，人民幣存款利率的上浮空間又?jǐn)U大了20%，今年前不久的這次利率調(diào)整，又再進(jìn)一步向上浮動區(qū)間擴(kuò)大了10%，因此大家是非常合理地估計，認(rèn)為我們離利率市場化也就是最后的存款利率上限的解除已經(jīng)非常近了。今年如果能有一個機(jī)會，可能存款利率上限就放開了，大家期望中的最后一步就走出來了，這個概率應(yīng)該說是非常高的?！?/p>

對于存款利率上限兩次擴(kuò)大之后的效果，央行副行長易綱評價說，商業(yè)銀行的存款利率出現(xiàn)了差異化定價，大銀行上浮10%左右，中型股份制銀行上浮20%左右，而農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)則上浮得更多，商業(yè)銀行和客戶之間的優(yōu)化已經(jīng)形成。

不過，本刊記者注意到，在央行將存款利率上調(diào)30%后，全國唯一將存款利率上浮到頂?shù)纳鲜猩虡I(yè)銀行南京銀行，受到了央行的窗口指導(dǎo)，希望商業(yè)銀行有彈性、循序漸進(jìn)地進(jìn)行利率市場化。存款利率放開如果帶來銀行競爭的過激，是央行不愿看到的。因此，上浮空間的繼續(xù)擴(kuò)大乃至完全取消，仍會有一個過程。

伴隨存款利率上浮空間增加的，正是各家銀行存貸款利率同時上浮，存貸利差縮窄。調(diào)查統(tǒng)計司司長盛松成認(rèn)為，從上世紀(jì)七八十年代英美法日等國家采取利率市場化的經(jīng)驗來看，也無一不經(jīng)歷這樣一個過程。利差縮窄意味著銀行利潤下降，同時增加一部分存款保險成本，銀行經(jīng)營難度上升，資本市場上銀行股股價受挫也就不難理解了。

有觀點(diǎn)認(rèn)為，利率市場化勢將改變信貸市場由大銀行通吃的局面，因此更利于中小銀行的發(fā)展，尤其為民營銀行加入公平競爭鋪平了道路。影子銀行、地下錢莊等現(xiàn)象也能在很大程度上得到緩解。但是盛松成認(rèn)為，從國際經(jīng)驗來看，利率市場化進(jìn)程中或完成后，商業(yè)銀行不能適應(yīng)環(huán)境變化而面臨經(jīng)營困難的事例很多，特別是中小銀行，即使在金融市場較為發(fā)達(dá)、金融監(jiān)管較為完善的國家也不例外。

美國在利率市場化之后有1617家小銀行和1295家儲貸協(xié)會破產(chǎn)倒閉或接受援助，臺灣利率市場化之后發(fā)生了83起擠兌事件，其中74起發(fā)生在農(nóng)村信用合作機(jī)構(gòu)。這是由于中小金融機(jī)構(gòu)為了生存發(fā)展，存款利率水平將略高于平均水平，而貸款利率水平卻略低于平均水平，成本更高，加上收益更少，技術(shù)水平、機(jī)構(gòu)網(wǎng)點(diǎn)、產(chǎn)品創(chuàng)新和市場影響力等方面處于劣勢，拓展中間業(yè)務(wù)的能力也較弱，因此極易發(fā)生嚴(yán)重的經(jīng)營困難。

實際上存款保險制度推出《意見稿》時，網(wǎng)上一項調(diào)查也顯示，民眾認(rèn)為錢存向大銀行會更保險一些。正是基于這樣的經(jīng)驗，存款保險制度被視作利率市場化的一項必備配套措施。

今年1月央行副行長潘功勝在國務(wù)院政策例行吹風(fēng)會上表示，存款保險制度實施初期將實行單一費(fèi)率，所有存款機(jī)構(gòu)費(fèi)率相同，但很快會過渡到差別費(fèi)率，根據(jù)存款保險機(jī)構(gòu)的風(fēng)險水平，對不同的存款機(jī)構(gòu)執(zhí)行不同的費(fèi)率水平。未來，存款保險費(fèi)率的高低也無疑會成為一種信用“準(zhǔn)評級”，不同銀行的經(jīng)營風(fēng)險大小將以這種方式被官方標(biāo)示甚至排名。這也將成為存款保險制度的一項衍生功能。