我國公用移動通信基站管理現(xiàn)狀及建議

【摘要】 公用移動通信基站是新時期城市經(jīng)濟社會發(fā)展的戰(zhàn)略性公共基礎(chǔ)設(shè)施，在移動互聯(lián)網(wǎng)高速發(fā)展的時代背景下，我國基站管理機制并不健全，存在著較多難點與問題。通過詳細梳理全國及典型省份基站管理政策法規(guī)，分析運營商基站管理中遇到的難題，提出針對我國基站管理的對策建議。

【關(guān)鍵詞】 基站 政策法規(guī) 基站規(guī)劃 電磁輻射公用移動通信基站（以下簡稱基站）是指在一定的無線電覆蓋區(qū)域中，通過移動通信交換中心，與移動電話終端之間進行信息傳遞的無線電收發(fā)信電臺及其附屬設(shè)施。一方面，基站是滿足公眾移動通信需求、保障國家安全、人民生命財產(chǎn)安全的重要基礎(chǔ)設(shè)施。另一方面，截至2013年底，全國移動電話用戶數(shù)已達到12.29億人，全年移動通信業(yè)務(wù)收入8747.9億元[1]，基站成為我國信息化發(fā)展，經(jīng)濟發(fā)展的重要保障。

國務(wù)院“寬帶中國”戰(zhàn)略（國發(fā)〔2013〕31號）中提出“寬帶網(wǎng)絡(luò)是新時期我國經(jīng)濟社會發(fā)展的戰(zhàn)略性公共基礎(chǔ)設(shè)施，發(fā)展寬帶網(wǎng)絡(luò)對拉動有效投資和促進信息消費、推進發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和小康社會建設(shè)具有重要支撐作用?！北砻髁嘶咀鳛閷拵o線接入基礎(chǔ)設(shè)施的重要地位。在移動互聯(lián)網(wǎng)高速發(fā)展的時代背景下，我國基站管理機制并不健全，存在著較多難點與問題，因此分析我國基站管理現(xiàn)狀，針對現(xiàn)有問題提出相應(yīng)建議對我國信息通信產(chǎn)業(yè)發(fā)展具有重要的現(xiàn)實意義。

一、基站管理政策法規(guī)梳理

我國三大運營商：中國移動、中國聯(lián)通和中國電信是基站建設(shè)的責任主體，每年運營商會根據(jù)自身網(wǎng)絡(luò)和業(yè)務(wù)發(fā)展需要，編寫未來三年的滾動規(guī)劃，開展基站投資建設(shè)工作。政府部門對于基站管理目前主要涉及三個部門：臺站執(zhí)照發(fā)放由無線電管理局負責，行業(yè)監(jiān)管由通信管理局負責，環(huán)評審批由環(huán)保局負責。

基站屬于臺站的一種，1993年至2014年期間，國家針對無線臺站設(shè)置出臺了一些規(guī)定，但針對基站的設(shè)置管理只在2005年出臺的《關(guān)于蜂窩無線電通信基站設(shè)置使用管理有關(guān)問題的通知》中有專門規(guī)定，該通知具體規(guī)定了基站申請審批、使用變更、撤銷停用、地區(qū)協(xié)調(diào)、干擾檢測等內(nèi)容。

其他法律法規(guī)中涉及臺站管理的內(nèi)容如下：一、1993年《無線電管理條例》第三章“無線電臺（站）的設(shè)置和使用”涉及了對臺站管理的相關(guān)規(guī)定。二、2004年《行政許可法》指明無線電臺（站）執(zhí)照是行政許可證件的一種，應(yīng)當符合《行政許可法》中對申請受理、期限、變更延續(xù)等規(guī)定。三、2009年《無線電臺執(zhí)照管理規(guī)定》明確了無線電臺執(zhí)照核發(fā)機構(gòu)、發(fā)照流程和有效期等管理規(guī)定。四、2014年《無線電管理條例》正在修改過程中，有望對臺站的申請條件、許可流程、選址布局等進行細化規(guī)定同時強調(diào)電磁環(huán)境監(jiān)測、評估制度和信息公開等。

總的來說基站從選址到維護缺少有針對性的法律規(guī)范指引，有關(guān)政府職能部門也對基站少有指導(dǎo)和管理，更沒有對基站選址的法律認可?；就耆蛇\營商自行選址建設(shè)，導(dǎo)致社會和公眾對基站選址和建設(shè)的合法性產(chǎn)生質(zhì)疑。同時，由于沒有明確的建設(shè)審批流程，對于需要建在城市綠化帶、道路等公共區(qū)域的基站，運營商通常是采取與維護、養(yǎng)護隊伍簽訂合同的方式解決占地問題，基站的合法性得不到公共區(qū)域?qū)?yīng)的行政主管部門認可。所以，地方政府為了從立法角度解決基站管理難題，紛紛出臺地方性法律規(guī)章。

上海市政府在2001年頒布實施了《上海市公用移動通信基站設(shè)置管理辦法》（上海市人民政府令第104號，2001年7月5日）。隨后又相繼發(fā)布了《上海市公用移動通信基站設(shè)置管理辦法實施細則》（滬信息委法[2005]281號，2005年10月11日發(fā)布）、《上海市無線電管理辦法》（2010年4月22日上海市人民政府令第43號），對基站選址、建設(shè)又做了進一步的規(guī)定。其中《上海市公用移動通信基站設(shè)置管理辦法實施細則》于2014年又進行了修編。

湖北省人民政府于2004年11月8日頒布了第271號省人民政府令《湖北省公眾移動通信系統(tǒng)基站管理辦法》。明確基站是城市基礎(chǔ)設(shè)施的法律地位，規(guī)定基站站址資源的開放原則，將基站建設(shè)納入城市建設(shè)規(guī)范，闡明共址基站和集約化基站的建設(shè)方法。云南省工業(yè)和信息化委（省無線電管理辦公室）組織編制形成了《云南省無線通信網(wǎng)絡(luò)建設(shè)管理辦法》，并于2014年3月1日起實施。明確了政府及其主管部門的職責，明確了無線移動通信網(wǎng)絡(luò)發(fā)展規(guī)劃制度，明確了基站選址、網(wǎng)絡(luò)建設(shè)用地、共建共享要求。此外，包括山東省、河南省、福建省、深圳市等多個省市相繼出臺了基站設(shè)置管理的地方性法規(guī)或規(guī)章。

二、運營商基站管理難題

運營商在進行基站管理時，面臨政府監(jiān)管和公眾投訴兩方面壓力，難題主要集中在基站規(guī)劃、基站選址、基站審批和基站輻射等方面。

首要問題是在基站規(guī)劃時，缺乏政府的有序規(guī)劃引導(dǎo)。目前，基站的規(guī)劃建設(shè)通常是由運營商按照自身的需求制定的，沒有政府部門牽頭統(tǒng)籌來編制基站站址布局專項規(guī)劃，無法將基站納入城市的總體規(guī)劃中，導(dǎo)致基站規(guī)劃與城市整體規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃脫節(jié)。在沒有政府部門編制的規(guī)劃指導(dǎo)下，由于運營商自編的規(guī)劃缺少社會公信力，基站選址的合法合理性受到社會廣泛質(zhì)疑。

另外目前公共區(qū)域建設(shè)的基站合法性嚴重不足，運營商在城市綠化帶、道路等公共區(qū)域建設(shè)基站時無明確的申請審批部門，運營商無法取得相應(yīng)審批部門許可，僅與綠地養(yǎng)護隊或其他非正式組織簽訂合同，使得基站沒有合法手續(xù)，導(dǎo)致基站建成后相關(guān)部門可以以非法建設(shè)的理由將其拆除。同時，對于基站審批流程相對不明確、時效性較差，如環(huán)保局的環(huán)境影響評價審批時限為30個工作日，但這個工作時長與各運營商實際建站的時間需求無法匹配。運營商為了有效、快速建設(shè)基站，法律意識相對淡薄，存在“邊建邊報、未報先建、多建少報”的現(xiàn)象。

基站輻射問題也是導(dǎo)致基站建設(shè)、運維困難的主要難題之一。目前公眾對電磁污染的擔憂日益加深，電磁污染一直以來都是社會難以說清的問題，尤其對于住宅小區(qū)、醫(yī)院、中小學校、幼兒園等特殊場景的電磁污染更是人們關(guān)注的焦點。在沒有明確研究結(jié)論的前提下，網(wǎng)絡(luò)中關(guān)于電磁污染的錯誤宣傳，使得人們對電磁污染的認識更加偏頗。對于電磁污染的恐懼加深了普通市民對于基站建設(shè)的抵觸情緒，加劇了公眾私自破壞基站，逼遷基站行為的發(fā)生。

三、基站管理建議

建議一：強調(diào)基站戰(zhàn)略性公共基礎(chǔ)設(shè)施地位，將基站建設(shè)納入城市總體規(guī)劃。基站是新時期城市經(jīng)濟社會發(fā)展的戰(zhàn)略性公共基礎(chǔ)設(shè)施，導(dǎo)致基站建設(shè)選址難，建設(shè)難的根本問題是因為政府部門沒有統(tǒng)籌基站建設(shè)規(guī)劃。建議由地方無線電管理局或通信管理局牽頭，將基站建設(shè)納入城市建設(shè)總體規(guī)劃，遵循共建共享、合理布局、標準統(tǒng)一的原則完成基站規(guī)劃工作。

建議二：明確公共區(qū)域基站設(shè)置申請審批程序，彌補基站管理法律空白。針對在園林綠地、道路兩側(cè)等公共區(qū)域建設(shè)的基站，出臺對應(yīng)的管理辦法，建議明確由地方無線電管理局牽頭與規(guī)劃、園林綠化、公路管理部門形成聯(lián)合工作小組，對涉及占用公共用地的基站進行審批。

建議三：約束運營商基站建設(shè)行為，落實其主體責任。要求運營商按照規(guī)定進行相關(guān)審批，不得隨意進行基站建設(shè)。在基站建設(shè)時要求共建共享，保證施工安全，減少對公眾的影響并做好基站景觀美化的工作。要求運營商加強基站日常管理和維護工作，保證基站符合國家相關(guān)技術(shù)規(guī)范要求，保障基站安全和正常運營。在基站停用或拆除時，妥善做好原基站及其附屬設(shè)施占用區(qū)域的恢復(fù)工作。

建議四：引導(dǎo)公眾合理認知基站輻射，禁止私自破壞、逼遷合法基站。建議加強正面宣傳，通過科普手冊、電視教育、網(wǎng)絡(luò)宣傳等方式向公眾解釋基站造成的電磁污染極小、對周圍環(huán)境幾乎沒有影響。同時，禁止任何組織和個人破壞依法設(shè)置的基站，干擾基站運行。

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