經(jīng)濟(jì)薄弱村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的制約因素及對策

摘要：經(jīng)濟(jì)薄弱村的村級集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展目前仍處在初步的探索階段，還沒有形成一個良性、持續(xù)增收的機(jī)制。文章基于宿遷市的實踐，指出農(nóng)村基層組織在農(nóng)村中的公信力不足、思想認(rèn)識不統(tǒng)一、缺少有效承接上級政府獎補(bǔ)資金的載體、農(nóng)村宅基地收儲工作成效不顯著等是制約村級集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要因素，并據(jù)此提出應(yīng)對之策。

關(guān)鍵詞：經(jīng)濟(jì)薄弱村；集體經(jīng)濟(jì)；制約因素

我國集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的歷史經(jīng)驗表明，原有促進(jìn)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的體制、機(jī)制和機(jī)遇已經(jīng)在改革過程中消失，現(xiàn)階段依靠農(nóng)村自身的資本積累發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)的空間非常有限。然而，由于當(dāng)前國家與農(nóng)民關(guān)系的根本性變化，以及工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，又為新一輪的集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了難得的歷史機(jī)遇：一是國家支農(nóng)力度加大為集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展注入新的資本來源；二是土地政策創(chuàng)新為集體經(jīng)濟(jì)的載體建設(shè)提供土地來源?；谶@一判斷，筆者曾以宿遷市為例對這一歷史機(jī)遇之與村級集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的意義進(jìn)行過探討，研究表明，宿遷市的實踐也勾勒出一條欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村，特別是經(jīng)濟(jì)薄弱村發(fā)展村集體經(jīng)濟(jì)的可能路徑。然而，對宿遷市村級集體經(jīng)濟(jì)實踐更進(jìn)一步的觀察發(fā)現(xiàn)，宿遷市村級集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展依然是低層次、初級的，目前仍處在初步的探索階段，還沒有形成一個良性、持續(xù)增收的機(jī)制。本文將繼續(xù)以宿遷市為例，結(jié)合宿遷市村級集體經(jīng)濟(jì)的實踐，進(jìn)一步分析村級集體經(jīng)濟(jì)體發(fā)展的制約因素，并嘗試提出應(yīng)對之策。

一、制約村級集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的因素分析

除宏觀層面的經(jīng)濟(jì)、政策因素外，在當(dāng)前地方政府的實踐操作層面上，影響村級集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的制約因素主要表現(xiàn)在如下五個方面。

（一）農(nóng)村基層組織在農(nóng)村中的公信力不足

村級集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展離不開農(nóng)村基層組織的積極推動，然而今天的農(nóng)村基層組織卻面臨公信力極度弱化，進(jìn)而影響到農(nóng)村基層組織功能有效發(fā)揮的困境。然而追溯歷史則不難發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村基層組織今天面臨的困境是改革開放以來我國在制定和執(zhí)行農(nóng)村政策過程中產(chǎn)生的負(fù)面因素的歷史累積。其中最為嚴(yán)重的教訓(xùn)當(dāng)屬二十世紀(jì)八十年代中期以來農(nóng)業(yè)稅征收過程中，因基層干部在政策執(zhí)行過程中的粗暴作風(fēng)和大量出現(xiàn)的貪腐、瀆職行為在農(nóng)民心目中埋下了難以磨滅的痛苦印記。2006年國家全面取消農(nóng)業(yè)稅以來，盡管表面上的農(nóng)村干群關(guān)系有所緩解、好轉(zhuǎn)，但農(nóng)民之前已經(jīng)形成的“歷史記憶”卻難以退卻。這其中對今天及以后的鄉(xiāng)村治理尤為重要的一個“歷史記憶”是20世紀(jì)90年代后期因農(nóng)村“混混”等黑灰勢力介入到農(nóng)村稅費征收事務(wù)中而產(chǎn)生的“惡人治村”現(xiàn)象，已成為廣大農(nóng)民群眾的思維定勢。因此，在農(nóng)村支部和村委會選舉中，時常出現(xiàn)這樣的現(xiàn)象，一個從未在村兩委任職的村民，不論其為人如何正派，思想覺悟如何高，工作能力如何強(qiáng)，一旦當(dāng)選，便很快被村民視為“異類”，久而久之也就成為了“惡人”。這種現(xiàn)象的普遍存在，導(dǎo)致很多普惠式的國家政策難以落實。也因此，直接影響了農(nóng)村基層組織發(fā)展村級集體經(jīng)濟(jì)的效果。

（二）思想認(rèn)識不統(tǒng)一

盡管發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)已經(jīng)成為各級政府的共識，并在政策層面已經(jīng)上升為各級政府和農(nóng)村基層組織的實踐，然而調(diào)研表明，在對發(fā)展村級集體經(jīng)濟(jì)的認(rèn)識方面依然存在嚴(yán)重分歧，從而對集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在動力構(gòu)成重要影響。

在干部層面，由于對傳統(tǒng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展中存在問題的歷史記憶和改革以來農(nóng)村發(fā)展的現(xiàn)實問題，主要存在以下幾種模糊認(rèn)識：一是無視集體經(jīng)濟(jì)的公共服務(wù)職能，簡單地把當(dāng)前的村級集體經(jīng)濟(jì)與傳統(tǒng)上的集體經(jīng)濟(jì)相等同，認(rèn)為集體經(jīng)濟(jì)效率低下；二是片面理解黨的政策，把集體經(jīng)濟(jì)與家庭經(jīng)營看成完全對立、不能調(diào)和的兩個方面，認(rèn)為黨目前的政策是鼓勵發(fā)展個私、民營經(jīng)濟(jì)，注重民富，再提發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)已經(jīng)不合時勢；三是集體經(jīng)濟(jì)組織因與農(nóng)村黨組織、村委會的內(nèi)在關(guān)聯(lián)，貪污、腐敗問題時有出現(xiàn)，認(rèn)為集體經(jīng)濟(jì)越壯大，村干部腐敗現(xiàn)象就越多，所造成的社會負(fù)面影響就越大；四是無視當(dāng)前的發(fā)展機(jī)遇，過度強(qiáng)調(diào)發(fā)展困難，認(rèn)為在市場經(jīng)濟(jì)條件下，集體經(jīng)濟(jì)已受民營、個私經(jīng)濟(jì)包圍，發(fā)展路子少。

在村民層面，同樣由于對傳統(tǒng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展中存在問題的歷史記憶和改革以來農(nóng)村發(fā)展的現(xiàn)實問題，作為村級集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的最直接受益對象的村民卻對此表現(xiàn)出極大的冷漠，主要表現(xiàn)如下：一是外部非農(nóng)就業(yè)機(jī)會的增加使得普通村民對基層政府和農(nóng)村基層組織的依賴降低，認(rèn)為村級集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展是“大家”的事情；二是認(rèn)為這一工作的推動及后續(xù)的管理都是村干部的事情，并且無法形成對村干部的有效監(jiān)督，只要不向自己集資攤派，就與個人沒有多大的關(guān)聯(lián)。

（三）缺少有效承接上級政府獎補(bǔ)資金的載體

盡管與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織相關(guān)的法律法規(guī)都肯定了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的組織形式，是農(nóng)村市場經(jīng)濟(jì)的活動主體。然而遺憾的是，沒有任何一部法律明確集體經(jīng)濟(jì)組織的概念和法律地位，即便是《憲法》，也沒有對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的職能做出詳細(xì)規(guī)定。因此，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在實際運行中并不被認(rèn)為是一個合法的經(jīng)濟(jì)行為主體，即其并不具有法人地位。法人地位缺失限制了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的民事權(quán)利能力和民事行為能力，從而使得農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織“只能依附在其他經(jīng)營主體上，只能將其資產(chǎn)以入股、承包、租賃等方式參與其他經(jīng)營主體的經(jīng)濟(jì)活動”。因此，在“項目制”的運作模式下，在各級政府的獎補(bǔ)資金向農(nóng)業(yè)和農(nóng)村投入中，大都有其他具備法人資格的組織來承擔(dān)，如農(nóng)民專業(yè)合作社、協(xié)會、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)等。這就導(dǎo)致政府部門投入的大量支農(nóng)資金落入不同名目的各類組織中，盡管他們所代表的組織發(fā)展能夠給當(dāng)?shù)剞r(nóng)民帶來增收致富的效果，但是由于其與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在功能上的根本不同，從而無法產(chǎn)生對全體村民的普惠性效果。因此，在現(xiàn)有法律法規(guī)不能明確農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的法人地位的前提下，村級集體經(jīng)濟(jì)難以成為有效承接上級政府獎補(bǔ)資金的載體。

（四）農(nóng)村宅基地收儲工作成效不顯著

不論是國家的城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，還是江蘇省萬頃良田建設(shè)工程政策，在實際執(zhí)行中都涉及到農(nóng)戶房屋拆遷及宅基地的復(fù)墾。從土地法律法規(guī)層面看，宅基地在產(chǎn)權(quán)上屬于村集體所有。因此，從法理上講，在此過程中將農(nóng)戶的宅基地收歸村集體是合乎情理的。為推動農(nóng)民集中居住的進(jìn)行，宿遷市國土資源局在2009年發(fā)布的《宿遷市農(nóng)村集體建設(shè)用地儲備實施細(xì)則（試行）》（宿國土資發(fā)〔2009〕144號）文件中也明確規(guī)定，農(nóng)村村民因住宅搬遷退出的集體建設(shè)用地由縣（區(qū)）人民政府負(fù)責(zé)收購儲備。然而在這一政策執(zhí)行中，由于缺少資金的有效支撐，導(dǎo)致對農(nóng)戶的拆遷補(bǔ)償太低，政策在實施過程中遇到非常大的阻力。作為政策的實際執(zhí)行機(jī)構(gòu)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府出于減少矛盾的考慮，往往將被拆遷農(nóng)戶的宅基地復(fù)墾后劃歸為原農(nóng)戶所有。從農(nóng)戶經(jīng)營的角度，這只能使其耕地變得更加分散。如果從增加村集體經(jīng)濟(jì)收入的角度，這等于失掉一次歷史機(jī)遇，因為農(nóng)村最寶貴的財產(chǎn)——土地，并沒有在這一過程中收歸到村集體。也因此，土地政策創(chuàng)新并沒有為集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展創(chuàng)造出新的載體。

二、推進(jìn)村級集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的對策建議

（一）以深入開展群眾路線活動為切入點，逐漸恢復(fù)黨在農(nóng)村工作的公信力

中國革命和社會主義建設(shè)的成功經(jīng)驗表明，必須堅持黨管農(nóng)村工作，始終把加強(qiáng)和改善黨對農(nóng)村工作的領(lǐng)導(dǎo)作為推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展的政治保證。因此，在當(dāng)前大力推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的大背景下，各級地方黨委政府必須將創(chuàng)新農(nóng)村基層黨建工作作為我黨基層建設(shè)的重要任務(wù)去抓。圍繞上述農(nóng)村基層組織存在的問題，筆者認(rèn)為，當(dāng)前農(nóng)村基層組織工作的首要任務(wù)是，緊緊抓住中央深入開展黨的群眾路線實踐活動的重要機(jī)遇，以此為切入點，逐漸恢復(fù)黨在農(nóng)村工作的公信力。在農(nóng)村開展黨的群眾路線實踐活動過程中，要遵照中央指示精神，高舉中國特色社會主義偉大旗幟，堅持圍繞中心、服務(wù)大局，全面貫徹落實黨的十八大提出的各項任務(wù)要求，把作風(fēng)建設(shè)放在突出位置。要教育引導(dǎo)黨員干部樹立群眾觀點，弘揚優(yōu)良作風(fēng)，解決突出問題，保持清廉本色，切實轉(zhuǎn)變干部作風(fēng)，密切干群關(guān)系，樹立為民務(wù)實清廉形象。在活動的具體開展過程中，要堅持正面教育為主、批評和自我批評、講求實效、分類指導(dǎo)和領(lǐng)導(dǎo)帶頭的原則，積極動員普通農(nóng)民群眾參與，將群眾路線教育活動開成農(nóng)民群眾的“出氣會”和“牢騷會”，黨員干部要做到虛心接收農(nóng)民群眾的批評和提出的建議。唯有經(jīng)過這樣的過程，黨在農(nóng)村工作中的歷史遺留問題方能被真正解決，公信力才能得以恢復(fù)。

（二）統(tǒng)一思想認(rèn)識

針對干部群眾中對村級集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在的認(rèn)識誤區(qū)，可從如下幾個方面著手進(jìn)行改進(jìn)。一是加強(qiáng)宣傳學(xué)習(xí)。首先使廣大干部從內(nèi)心深處意識到這一工作不僅僅是政府的一項重要任務(wù)，更是未來農(nóng)村實現(xiàn)良性發(fā)展的根本保障。為此，還需要對城鎮(zhèn)化進(jìn)行重新認(rèn)識，因為這涉及要不要進(jìn)行鄉(xiāng)村建設(shè)的根本問題。一方面認(rèn)識到城鎮(zhèn)化是大勢所趨，另一方面也要結(jié)合地方經(jīng)濟(jì)社會的實際，認(rèn)識到城鎮(zhèn)化的實質(zhì)推進(jìn)是一個長期過程，必須堅持城鎮(zhèn)化與新農(nóng)村建設(shè)兩條腿走路，不可偏廢。只有認(rèn)識到這一點，才能從根本上認(rèn)識到發(fā)展村級集體經(jīng)濟(jì)的重要性。二是對先進(jìn)經(jīng)驗進(jìn)行示范推廣和交流學(xué)習(xí)。讓廣大干部群眾從實踐層面切實感受到發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)的好處，并且主動參與到集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實踐中去。

（三）明確農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的法人地位，組建以農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織為核心的新載體

從國家層面角度，應(yīng)當(dāng)將明確村級集體經(jīng)濟(jì)的法人地位納入議事日程，這既是在新時期發(fā)展壯大村級集體經(jīng)濟(jì)的切實舉措，同時又是強(qiáng)農(nóng)富農(nóng)惠農(nóng)政策落地生根的根本所在。與此同時，在現(xiàn)有法律法規(guī)沒有改變的前提下，地方政府應(yīng)著手考慮以村集體經(jīng)濟(jì)組織為核心進(jìn)行具有法人資格的載體建設(shè)，以有效承接上級獎補(bǔ)資金。一是鼓勵村（居）集體興辦各類合作經(jīng)濟(jì)組織，為政府、企業(yè)、種養(yǎng)大戶等提供后勤保障、服務(wù)外包、勞務(wù)中介、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)等有償服務(wù)，增加集體經(jīng)營性收入。二是組建村級實業(yè)公司，鼓勵村（居）集體牽頭成立實業(yè)公司，通過參與建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)化廠房和其他經(jīng)營性服務(wù)設(shè)施，以及發(fā)展高效設(shè)施農(nóng)業(yè)、建立農(nóng)產(chǎn)品種養(yǎng)基地等方式，獲取持續(xù)穩(wěn)定的集體經(jīng)濟(jì)收入。

（四）加大財政支農(nóng)資金整合力度，推進(jìn)農(nóng)村集體建設(shè)用地收儲工作

盡管近年來欠發(fā)達(dá)地區(qū)的各級政府財政收入實現(xiàn)了較為快速的增長，但相對實際支出而言，仍然處于高度緊張的狀況。因此，單純寄希望于增加政府財政投入來完成農(nóng)村集體建設(shè)用地收儲并意義不大。由于現(xiàn)階段農(nóng)村集體建設(shè)用地收儲工作與農(nóng)民集中居住密切關(guān)聯(lián)，因此可從以下兩個方面著手，通過降低農(nóng)民集中居住的成本，進(jìn)而推進(jìn)促進(jìn)農(nóng)村集體建設(shè)用地收儲工作。一是各有關(guān)部門要圍繞各級各項財政支農(nóng)基礎(chǔ)設(shè)施投資，在項目編報時集中向與新農(nóng)村居住點或配套的基礎(chǔ)設(shè)施傾斜，以減輕地方政府的財政負(fù)擔(dān)。二是各級政府在推進(jìn)集中居住的進(jìn)程中，要盡可能停止對那些不切實際的、投向分散居住戶投入，在條件尚不成熟時可暫停部分農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施的投入，為集中居住區(qū)建設(shè)節(jié)約寶貴的財政資金，提高財政資金使用效益。

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*基金項目：江蘇省高校哲學(xué)社會科學(xué)研究基金（2012SJD790067）“蘇北地區(qū)村級集體經(jīng)濟(jì)有效實現(xiàn)形式研究”、江蘇高?！扒嗨{(lán)工程”資助基金（2012）。

（作者單位：宿遷學(xué)院）