行政審批電子文件歸檔工作探討

摘要：本文依托北京市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)委員會行政審批業(yè)務(wù)，對行政審批電子文件歸檔中所面臨的缺少相關(guān)資料、缺少簽字蓋章和電子文件真實可用等問題進行了分析，并提出了切實可行的技術(shù)解決方案，旨在推動行政審批電子文件的歸檔管理。

關(guān)鍵詞：行政審批電子文件歸檔

行政審批電子文件一般產(chǎn)生于專業(yè)主管部門行政審批業(yè)務(wù)系統(tǒng)辦理過程中。它在內(nèi)容上與最終形成的紙質(zhì)行政審批檔案基本相同，管好用好這部分電子文件，有利于促進行政審批檔案規(guī)范化管理體系的構(gòu)建，[1]促進檔案信息資源開發(fā)利用，推進數(shù)字檔案資源建設(shè)和檔案信息資源的共建共享和網(wǎng)絡(luò)化服務(wù)，[2]也可大幅度降低后期檔案數(shù)字化成本，發(fā)揮檔案業(yè)務(wù)支撐作用。

隨著全面改革的深入和國家簡政放權(quán)的深化，各專業(yè)主管部門不斷依法精簡和規(guī)范審批事項，完善行政審批業(yè)務(wù)系統(tǒng)的信息化建設(shè)?；诖耍黝愋姓徟堎|(zhì)及電子文件應(yīng)運而生，這種檔案數(shù)字資源正呈幾何量級增長，形式多樣、內(nèi)容廣泛。在這樣的背景下，針對行政審批電子文件歸檔工作中遇到的問題，提出必要的解決方案變得尤為急迫。

一、行政審批電子文件歸檔的必要性

行政審批檔案作為市住房城鄉(xiāng)建設(shè)系統(tǒng)檔案的重要組成部分，是住房城鄉(xiāng)建設(shè)管理的重要歷史記錄和憑證。加強對行政審批電子文件的科學化管理、規(guī)范化研究，有利于拓展檔案社會服務(wù)功能、推動市區(qū)兩級檔案資源和服務(wù)利用體系建設(shè)。因此，有必要對住房城鄉(xiāng)建設(shè)系統(tǒng)行政審批電子文件歸檔、利用工作進行探討。

此外，行政審批電子文件在內(nèi)容上與最終紙質(zhì)行政審批檔案基本一致，在信息檢索、編研、共享等數(shù)據(jù)挖掘和利用方面具有先天優(yōu)勢，利用價值較高。大力推進行政審批電子文件規(guī)范化管理可大幅度降低后期紙質(zhì)檔案數(shù)字化成本，其中接近2/3的行政審批事項產(chǎn)生的電子文件可以不用轉(zhuǎn)化為數(shù)字化副本，不僅節(jié)約政務(wù)資源，降低運行成本，提高工作效率，還可以進一步推動檔案系統(tǒng)化、信息化、網(wǎng)絡(luò)化管理進程。

二、行政審批電子文件的管理現(xiàn)狀

北京市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)委員會（以下簡稱市住建委），目前承擔62項、390個子項行政審批業(yè)務(wù)，這些業(yè)務(wù)在辦理環(huán)節(jié)形成了近60余類、300余項前后內(nèi)容緊密聯(lián)系的紙質(zhì)檔案和電子文件。這些電子文件以文本、圖片等形式存儲在業(yè)務(wù)系統(tǒng)中。僅建筑工程審批類電子文件數(shù)據(jù)量就達143G。由于業(yè)務(wù)系統(tǒng)缺少檔案歸檔功能，其中絕大部分電子文件未進行歸檔。

2010年市住建委推行行政職能和事務(wù)性工作相分離的“管辦分離”工作模式，根據(jù)業(yè)務(wù)審核要點、難易程度等分為三級辦理。這種審批方式可合并事項或精簡申報材料進行辦理，極大地縮短了審批時限，提高了工作效率，減輕了企業(yè)申報次數(shù)和重復(fù)提交材料的負擔。具體情況如下：

（一）行政審批電子文件及紙質(zhì)檔案的形成過程

1.申請人根據(jù)申報事項在線填寫相關(guān)信息，生成申請表，并同步上傳申請業(yè)務(wù)所需資料的電子版。

2.行政審批業(yè)務(wù)系統(tǒng)按照統(tǒng)一格式，將上傳通過的申請材料，自動生成符合業(yè)務(wù)辦理的不可修改的電子文件。

3.申請人下載該行政審批系統(tǒng)生成的打包電子文件，進行打印、簽字、蓋章、裝訂成冊后，到主管部門受理窗口提交全部紙質(zhì)材料。

4.主管部門審核人員按照審批事項對申請單位的紙質(zhì)材料進行受理審查。行政審批業(yè)務(wù)系統(tǒng)根據(jù)審批人員的崗位職責分配權(quán)限，自動生成審批過程和結(jié)果性電子文件行政審批辦理文書（如受理、辦理結(jié)果通知書等文件電子版）和對應(yīng)的紙質(zhì)輸出版的行政辦理文書（紙質(zhì)版需要審核人員分別手寫并簽字確認）。

5.主管部門審核人員將在窗口按程序接收的紙質(zhì)材料及手寫的行政辦理文書歸集轉(zhuǎn)入下一個審批環(huán)節(jié)，直至辦理完畢，最終形成紙質(zhì)行政審批檔案。而行政審批業(yè)務(wù)系統(tǒng)產(chǎn)生的電子文件辦結(jié)后一般存儲于業(yè)務(wù)系統(tǒng)中，少數(shù)有歸檔功能的則進入電子文件預(yù)歸檔環(huán)節(jié)。

6.至此，上述行政審批電子文件的生命周期結(jié)束。（二）行政審批業(yè)務(wù)系統(tǒng)電子文件利用情況

現(xiàn)行的行政審批業(yè)務(wù)系統(tǒng)承擔文件的形成、流轉(zhuǎn)與存儲功能，不定期進行電子文件在線或離線歸檔。審批事項受理過程中，無論是新辦事項的辦理，還是原有事項的延續(xù)、變更或撤銷，為確保審批的一致性與相關(guān)政策的連續(xù)性，行政審批工作人員需反復(fù)調(diào)用系統(tǒng)中的業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)。從本質(zhì)上來說這也是檔案利用的一種基本方式，無論是否履行歸檔手續(xù)，這些辦畢文件客觀上都已成為檔案，應(yīng)進入檔案管理流程，賦予檔案管理特征。

三、行政審批電子文件未歸檔的原因行政審批電子文件未歸檔的最主要原因是提交的電子文件內(nèi)容不齊全、不完整，其表現(xiàn)形式與紙質(zhì)檔案不完全對應(yīng)。紙質(zhì)文件提交數(shù)量大于電子文件，個別紙質(zhì)文件蓋有具有法律效力的專用公章，而電子文件只是紙質(zhì)文件的數(shù)字化副本。有些合并事項和精簡要件事項還會存在檔案收集不齊全、不完整的問題。這些差異的存在，無法確保電子文件的真實性、完整性及有效性，檔案在利用時無法發(fā)揮其具有的原始性、憑證性作用，從而造成歸檔動力不足。

（一）缺少相關(guān)資料問題

最終歸檔的紙質(zhì)行政審批檔案中，有些材料是申請人按事項要求自行裝訂的各種紙質(zhì)證明資料，而行政審批業(yè)務(wù)系統(tǒng)形成的電子文件中并不包含此類材料，嚴重損害了電子文件的完整性及有效性。

（二）缺少簽字和蓋章問題

行政審批檔案中有部分材料是要求簽字和蓋章的，現(xiàn)有辦理流程是將電子文件打印出來后再簽字蓋章，從而使最終形成的紙質(zhì)行政審批檔案與行政審批電子文件不一致，導(dǎo)致該電子文件在利用過程中缺少法律效力，無法滿足利用要求。

（三）電子文件的真實性無法保障

1.紙質(zhì)材料與電子文件一致性審查不到位。按照上述行政審批業(yè)務(wù)辦理過程，窗口的業(yè)務(wù)辦理較為集中，工作人員壓力較大，難以嚴格履行紙質(zhì)材料與電子文件內(nèi)容一致性的審查責任，不可避免地造成紙質(zhì)與電子兩套材料不完全對應(yīng)的情況，嚴重影響業(yè)務(wù)系統(tǒng)中存量電子文件的真實性和有效性。

2.電子文件的可用性上存在隱患。申請人在向業(yè)務(wù)系統(tǒng)提交電子文件時，業(yè)務(wù)系統(tǒng)存在著對申請人提交文件的可讀性缺少嚴格審查的漏洞。如果受理人員及時發(fā)現(xiàn)問題，可要求申請人重新提交，如果受理人員未嚴格履行審核責任，使數(shù)據(jù)流入系統(tǒng)，會影響系統(tǒng)電子文件的質(zhì)量，不利于利用審批業(yè)務(wù)。

四、推動行政審批電子文件歸檔的解決方案

（一）缺少相關(guān)資料的解決辦法：通過紙質(zhì)檔案數(shù)字化手段解決

1.由申請人上傳紙質(zhì)證明資料的掃描件。主管部門可通過完善現(xiàn)有的行政審批業(yè)務(wù)申報程序，統(tǒng)一上傳電子文件的數(shù)據(jù)格式、分辨率大小等要求。申請人除了填報必需的申請材料外，還應(yīng)將其他紙質(zhì)證明資料以紙質(zhì)檔案數(shù)字化副本的形式，在線上傳至行政審批業(yè)務(wù)系統(tǒng)，確保形成的行政審批電子文件與提交的紙質(zhì)材料保持對應(yīng)。

2.由主管部門對缺少的資料進行后期補掃。保證現(xiàn)有申報流程不變的情況下，在紙質(zhì)檔案最終歸檔后，檔案部門對電子文件與紙質(zhì)檔案進一步核校，將缺少的紙質(zhì)檔案進行補掃，確保電子文件與紙質(zhì)檔案完全一致。

（二）缺少簽字、蓋章解決辦法：現(xiàn)階段可采取簡單過渡的處理辦法及電子簽名方法

在紙質(zhì)檔案歸檔后，挑選出簽字蓋章頁進行補掃，用補掃的圖像頁去替換原始電子文件中的相應(yīng)頁面，補全電子文件中的簽字蓋章內(nèi)容。

同時，也可以采取國內(nèi)外比較成熟的解決辦法即電子簽名。2005年4月1日起施行的《中華人民共和國電子簽名法》，確定了電子簽名與手寫簽名或者蓋章具有同等的法律效力。它以法律的形式規(guī)范了電子簽名行為，明確了電子認證服務(wù)機構(gòu)的法律地位及認證程序，使電子簽名的有效性具有了普遍適用的法律規(guī)定。

此外，為了確保行政審批電子文件與紙質(zhì)檔案具有同等的法律效力，必須在電子文件中加蓋電子印章。電子印章作為電子簽名的可視化表現(xiàn)形式，具有傳統(tǒng)簽名和印章的視覺效果，它以先進的數(shù)字技術(shù)模擬傳統(tǒng)實物印章，是物理印章在電子世界的表現(xiàn)形式。使用電子印章的前提條件是建設(shè)電子印章系統(tǒng)，統(tǒng)一規(guī)劃部署電子印章、數(shù)字證書頒發(fā)系統(tǒng)，配備完善的CA、印章、應(yīng)用等服務(wù)器，確保電子印章比傳統(tǒng)印章更安全、高效。

在市住房城鄉(xiāng)建設(shè)行政審批業(yè)務(wù)系統(tǒng)中應(yīng)用電子印章技術(shù)，建議按以下辦事流程執(zhí)行，如圖1所示，（見圖1）：

如圖1所示，行政審批電子文件形成過程如下：

1.申請人到主管部門辦理行政審批事項。

2.根據(jù)申報事項在線填寫申請材料，按事項要求上傳其他證明資料的掃描件。

3.業(yè)務(wù)系統(tǒng)按約定格式自動生成相應(yīng)申請材料的電子文件。

4.申請人通過在線方式逐頁瀏覽系統(tǒng)生成的申請材料電子文件，并使用電子印章在電子文件的指定位置進行簽名、蓋章。

5.申請人將帶有電子印章的電子文件進行打印，裝訂成書面材料后提交給主管部門審批。

6.主管部門在分級審批過程中會自動產(chǎn)生審批結(jié)果電子文件（如受理通知書、審批流程表等），系統(tǒng)自動加蓋主管部門的電子印章。

7.主管部門對審批結(jié)果電子文件進行打印，與申請人提交的書面申請材料一起整理組卷歸檔，形成最終的紙質(zhì)行政審批檔案。

8.在紙質(zhì)檔案歸檔的同時，要求對行政審批電子文件進行同步歸檔，確保電子文件真實性、完整性、有效性，為后期信息資源共享創(chuàng)造有利條件。

（三）完善行政審批電子文件的歸檔管理平臺

信息化建設(shè)是檔案工作的必然趨勢，也是行政審批檔案規(guī)范化管理體系[3]建設(shè)的技術(shù)平臺和應(yīng)用環(huán)境。以市住房城鄉(xiāng)建設(shè)行政審批業(yè)務(wù)系統(tǒng)為例，該系統(tǒng)作為住建委與各區(qū)縣共同作業(yè)的平臺和核心系統(tǒng)，已實現(xiàn)了行政審批文件收件、過程審批、核發(fā)、制作、歸檔、統(tǒng)計分析、區(qū)縣審批管理等多方面的功能?，F(xiàn)在還通過檔案數(shù)字化外包形式，實現(xiàn)了紙質(zhì)行政審批檔案的數(shù)字化處理，行政審批業(yè)務(wù)系統(tǒng)可利用數(shù)字化成果進行檔案信息查詢。

完善行政審批電子文件的歸檔管理平臺建設(shè)勢在必行，筆者認為當務(wù)之急是建立檔案系統(tǒng)與審批系統(tǒng)之間雙向數(shù)據(jù)交換關(guān)系，即檔案系統(tǒng)接收審批系統(tǒng)的文件歸檔，審批系統(tǒng)通過檔案系統(tǒng)進行信息查詢。在數(shù)據(jù)歸檔關(guān)系中，審批系統(tǒng)還需滿足檔案系統(tǒng)的兩個需求，一是歸檔數(shù)據(jù)的完整和準確；二是數(shù)據(jù)要經(jīng)過加工整編。此外，在系統(tǒng)查詢功能的設(shè)計上，應(yīng)根據(jù)實際需要提供多種查詢功能。

*本文為北京市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)委員會《住房城鄉(xiāng)建設(shè)系統(tǒng)檔案規(guī)范化管理體系研究》及北京市檔案局《北京市住房城鄉(xiāng)建設(shè)系統(tǒng)行政審批檔案管理規(guī)范化研究》（項目編號：2013-03）的階段性研究成果之一。

注釋及參考文獻：

[1][3]潘世萍，張靜，崔曉婧.行政審批檔案規(guī)范化管理體系的構(gòu)建[J].北京檔案，2014（6）.13-16.

[2]北京市檔案局北京市發(fā)展和改革委員會《關(guān)于印發(fā)<北京市“十二五”時期檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃>的通知》[EB/OL].[2011-09-03].http：//zhengwu.beijing.gov. cn/ghxx/sewgh/t1221596.htm.