檔案行政復(fù)議案例研究

馬秋影

摘要：本文采用案例分析方法，總結(jié)了檔案行政復(fù)議現(xiàn)狀，重點(diǎn)分析了典型檔案行政復(fù)議案例，厘清了檔案行政管理中的模糊認(rèn)識(shí)。

關(guān)鍵詞：檔案行政復(fù)議案例

一、檔案行政復(fù)議概述

（一）檔案行政復(fù)議現(xiàn)狀

檔案行政復(fù)議是指公民、法人或其他組織認(rèn)為檔案行政管理機(jī)關(guān)的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，而請(qǐng)求上一級(jí)檔案行政機(jī)關(guān)或本級(jí)人民政府依照行政復(fù)議程序重新審查原具體行政行為是否合法適當(dāng)，并作出復(fù)議決定的活動(dòng)。[1]

近年來，隨著對(duì)行政復(fù)議認(rèn)知度的提高和對(duì)涉及檔案領(lǐng)域事務(wù)的關(guān)注，公民越來越愿意選擇將行政復(fù)議作為解決行政爭(zhēng)議的救濟(jì)渠道，檔案行政復(fù)議案件數(shù)量逐漸增多。根據(jù)申請(qǐng)事項(xiàng)，檔案行政復(fù)議案件分為政府信息公開類、提供檔案利用類、行政處罰類、利用檔案收費(fèi)類等。截至目前，筆者共收集到檔案行政復(fù)議案例15件，其中包括國(guó)家檔案局辦結(jié)的行政復(fù)議案12件，北京市檔案局辦結(jié)的2件，其他地區(qū)的1件。

《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》（以下簡(jiǎn)稱《行政復(fù)議法》）1999年頒布實(shí)施，1999～2008年國(guó)家檔案局沒有收到行政復(fù)議申請(qǐng)，2009～2013年國(guó)家檔案局辦結(jié)的行政復(fù)議案12件。[2]北京市檔案局辦結(jié)的2件檔案行政復(fù)議案，一是王某對(duì)某區(qū)檔案局政府信息公開不服向北京市檔案局申請(qǐng)行政復(fù)議案，二是某律師對(duì)某區(qū)檔案館提供檔案利用不服向該區(qū)法制辦申請(qǐng)行政復(fù)議案。

（二）檔案行政復(fù)議審查

行政復(fù)議審查是行政復(fù)議的重要環(huán)節(jié)，主要包括合法性審查、適當(dāng)性審查。

1.合法性審查。行政復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)被申請(qǐng)人作出具體行政行為的合法性進(jìn)行審查，審查包括4個(gè)要件：行政機(jī)關(guān)是否行使法定職權(quán)；主要證據(jù)是否合法；適用法律法規(guī)是否正確；程序是否合法。例如，北京市檔案局作為行政復(fù)議機(jī)關(guān)，首先要對(duì)區(qū)縣檔案局是否行使法定職權(quán)進(jìn)行審查。目前，各區(qū)縣檔案局具體行政執(zhí)法職權(quán)共計(jì)21項(xiàng)，其中行政處罰5項(xiàng)，行政許可2項(xiàng)，行政裁決1項(xiàng)，其他具體行政執(zhí)法職權(quán)13項(xiàng)。[3]依據(jù)《中華人民共和國(guó)信息公開條例》（以下簡(jiǎn)稱《信息公開條例》），區(qū)縣檔案局還有依法公開本部門產(chǎn)生政府信息的職責(zé)。

2.適當(dāng)性審查。行政復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)被申請(qǐng)人作出具體行政行為是否公平合理進(jìn)行審查。為了行政管理需要，法律、法規(guī)允許行政機(jī)關(guān)在法定范圍內(nèi)，根據(jù)行政目的，運(yùn)用自由裁量，作出具體行政行為。檔案行政管理部門對(duì)于檔案行政處罰的數(shù)額有自由裁量權(quán)。例如，北京市檔案局作為行政復(fù)議機(jī)關(guān)，要對(duì)區(qū)縣檔案局的行政處罰是否適當(dāng)進(jìn)行審查，審查標(biāo)準(zhǔn)是《北京市檔案行政處罰自由裁量權(quán)規(guī)范》。

二、典型檔案行政復(fù)議案例分析

筆者主要針對(duì)北京市檔案局辦結(jié)的行政復(fù)議的2件典型案例進(jìn)行闡述。

（一）政府信息公開類行政復(fù)議

1.基本案情。王某對(duì)某區(qū)檔案局政府信息公開不服向北京市檔案局申請(qǐng)行政復(fù)議案。[4]申請(qǐng)人王某于2013年12月13日向被申請(qǐng)人某區(qū)檔案局提出政府信息公開申請(qǐng)，要求查閱某區(qū)渤海鎮(zhèn)興隆城村33號(hào)原建房屋申請(qǐng)人王某某（其父）寫建房申請(qǐng)書、伐樹批示及私有房屋施工許可證。被申請(qǐng)人于2013年12月16日收到信函并受理，出具了登記回執(zhí)。2013年12月31日，被申請(qǐng)人向申請(qǐng)人發(fā)出了《告知書》，認(rèn)為該信息不屬于該局公開范圍，該局也未制作、未獲取、未保存該信息。申請(qǐng)人對(duì)被申請(qǐng)人2013年12月31日作出的《告知書》不服，于2014年2月18日向市檔案局申請(qǐng)行政復(fù)議。

2.審理結(jié)果。行政復(fù)議機(jī)關(guān)認(rèn)為，申請(qǐng)人申請(qǐng)獲取的政府信息不屬于被申請(qǐng)人公開范圍，且被申請(qǐng)人未制作、未獲取、未保存申請(qǐng)人所申請(qǐng)的信息。被申請(qǐng)人于2013年12月31日作出的《告知書》認(rèn)定事實(shí)清楚、證據(jù)確鑿、適用依據(jù)正確、程序合法。根據(jù)《行政復(fù)議法》第二十八條第一款第（一）項(xiàng)的規(guī)定，維持被申請(qǐng)人于2013年12月31日作出的《告知書》。

3.要點(diǎn)分析。（1）我國(guó)檔案行政管理部門是否是政府信息公開主體？《信息公開條例》規(guī)定，我國(guó)政府信息公開的主體包括3類：行政機(jī)關(guān)、法律法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織、與群眾利益密切相關(guān)的公共企事業(yè)單位。我國(guó)檔案行政管理部門作為行政機(jī)關(guān)，是政府信息公開主體。（2）館藏檔案是否屬于政府信息？《中華人民共和國(guó)檔案法》（以下簡(jiǎn)稱《檔案法》）是法律，而《信息公開條例》是行政法規(guī)，從法律位階上講《檔案法》優(yōu)于《信息公開條例》?！秶?guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于施行〈中華人民共和國(guó)政府信息公開條例〉若干問題的意見》（國(guó)辦發(fā)〔2008〕36號(hào)）第八項(xiàng)規(guī)定“已經(jīng)移交各級(jí)國(guó)家檔案館的，依照有關(guān)檔案管理的法律、行政法規(guī)和國(guó)家有關(guān)規(guī)定執(zhí)行?！薄蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于審理政府信息公開行政案件若干問題的規(guī)定》（法釋〔2011〕17號(hào)）第七條規(guī)定“政府信息由被告的檔案機(jī)構(gòu)或者檔案工作人員保管的，適用《信息公開條例》的規(guī)定。政府信息已經(jīng)移交各級(jí)國(guó)家檔案館的，依照有關(guān)檔案管理的法律、行政法規(guī)和國(guó)家有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。”可見，我國(guó)檔案行政管理部門的政府信息依申請(qǐng)公開范圍只是在履行職責(zé)過程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息，對(duì)于行政機(jī)關(guān)移交進(jìn)館的檔案信息，不是政府信息依申請(qǐng)公開的范圍。

4.啟示。一要轉(zhuǎn)變工作理念，履行法定職責(zé)。雖然對(duì)于行政機(jī)關(guān)移交進(jìn)館的檔案信息不是政府信息依申請(qǐng)公開的范圍，但是檔案行政管理部門應(yīng)該認(rèn)識(shí)到本單位屬于政府信息公開主體。申請(qǐng)人向檔案行政管理部門提出信息公開申請(qǐng)，檔案行政管理部門一定要在法定期限內(nèi)依法答復(fù)，否則會(huì)造成行政不作為案件。檔案行政管理部門一方面要對(duì)申請(qǐng)人的政府信息公開申請(qǐng)，依法公開；另一方面要避免侵犯國(guó)家、集體或者他人的合法權(quán)益。二要收集履責(zé)證據(jù)，嚴(yán)謹(jǐn)細(xì)致工作。檔案行政管理部門在依法履行政府信息公開職責(zé)時(shí)，注意實(shí)時(shí)保存好相關(guān)證據(jù)材料，避免日后產(chǎn)生行政爭(zhēng)議或糾紛時(shí)舉證困難。確立“證據(jù)第一”的法治觀念，提高辦案人員證據(jù)意識(shí)，培養(yǎng)證據(jù)收集習(xí)慣，提高證據(jù)收集水平。對(duì)于未查到的政府信息，要保留充分檢索查詢的證據(jù)。

（二）提供檔案利用類行政復(fù)議

1.基本案情。某律師對(duì)某區(qū)檔案館提供檔案利用不服向該區(qū)法制辦申請(qǐng)行政復(fù)議案。[5]2009年11月，某律師事務(wù)所一律師持律師執(zhí)業(yè)證、原告代理人的授權(quán)委托書及某法院的受理案件通知書來到區(qū)檔案館，要求查閱其代理的經(jīng)濟(jì)糾紛案件中的被告當(dāng)事人的婚姻登記檔案。因涉及第三人隱私，律師未提供該法院開具的有明確調(diào)查內(nèi)容的協(xié)助調(diào)查函或調(diào)查令，接待人員拒絕了其的查檔要求。該律師對(duì)相關(guān)解釋不認(rèn)同，堅(jiān)持認(rèn)為受理案件通知書就是《婚姻登記檔案管理辦法》第十五條第四項(xiàng)規(guī)定的律師及其他訴訟代理人在訴訟過程中，持受理案件的法院出具的證明材料及本人有效證件可以查閱與訴訟有關(guān)的婚姻登記檔案中所稱的“證明材料”，遂向該區(qū)政府法制辦申請(qǐng)行政復(fù)議。

2.審理結(jié)果。區(qū)政府法制辦對(duì)此進(jìn)行了受理。申請(qǐng)人以“民事訴訟案情發(fā)展需要為由”主動(dòng)撤回申請(qǐng)，該案件因此而終止。

3.要點(diǎn)分析。（1）檔案館是否為行政主體？這個(gè)問題涉及此案是否可以被受理。有一種觀點(diǎn)認(rèn)為：檔案館具有公共管理職能，與公民有利害關(guān)系，屬于行政主體，可成為行政復(fù)議的被申請(qǐng)人。

還有一種觀點(diǎn)認(rèn)為：檔案館提供檔案利用，是一種服務(wù)行為，不具有社會(huì)管理的行政職能，不屬于行政主體，不能成為行政復(fù)議的被申請(qǐng)人。在這里需要解釋的是行政主體是學(xué)理概念而不是法律概念，之所以要引入這一概念是因?yàn)槠湔狭诵姓C(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的組織及檔案委托組織。《檔案法》第八條規(guī)定：“中央和縣級(jí)以上地方各級(jí)各類檔案館，是集中管理檔案的文化事業(yè)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)接收、收集、整理、保管和提供利用各分管范圍內(nèi)檔案?！贝税副粎^(qū)法制辦受理，側(cè)面表明檔案館是行政主體，能成為行政復(fù)議被申請(qǐng)人。（2）行政復(fù)議管轄權(quán)問題。國(guó)家檔案館是法律、法規(guī)授權(quán)組織，對(duì)于國(guó)家檔案館的具體行政行為不服的，上級(jí)檔案行政管理部門不能成為行政復(fù)議機(jī)關(guān)，同級(jí)地方政府法制辦可以成為行政復(fù)議機(jī)關(guān)。

4.啟示。第一，檔案管理部門要認(rèn)識(shí)到國(guó)家檔案館是法律、法規(guī)授權(quán)組織，可成為行政復(fù)議的被申請(qǐng)人；提供檔案利用的行為與公民切身利益密切相關(guān)，是具體行政行為，屬于行政復(fù)議受理范圍。第二，各級(jí)國(guó)家檔案館都制定了《查閱利用檔案規(guī)定》，但是各館利用檔案手續(xù)不盡一致，有的利用規(guī)定內(nèi)容不具體、操作性不強(qiáng)。建議國(guó)家檔案行政管理部門出臺(tái)統(tǒng)一的《查閱利用檔案規(guī)定》，細(xì)化“關(guān)于查閱檔案館未開放檔案的手續(xù)”，特別是對(duì)于行政機(jī)關(guān)移交的房產(chǎn)、婚姻、招工、知青等涉及公民切身利益的檔案利用手續(xù)更要詳細(xì)、具體。各級(jí)檔案管理部門在工作中應(yīng)積極與檔案移交單位溝通協(xié)商，盡量滿足利用者的需求。

注釋及參考文獻(xiàn)：

[1]小普.檔案行政復(fù)議的特征[J].中國(guó)檔案，2009（12）：44.

[2]國(guó)務(wù)院法制辦.2008-2013年全國(guó)行政復(fù)議、行政應(yīng)訴案件統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表格[EB/OL].2008- 12- 31[2014- 02- 27].http：//www.chinalaw.gov.cn/article/jg？ gz/fztjxx/201403/20140300395412.shtml.

[4]北京市16個(gè)區(qū)縣檔案局.行政執(zhí)法職權(quán)分解方案[Z].北京市16個(gè)區(qū)縣檔案局，2014.

[5]北京市檔案局.王某不服某區(qū)檔案局政府信息公開向北京市檔案局申請(qǐng)行政復(fù)議案[Z].北京市檔案局檔案，2014（4）.