關于進一步完善森林生態(tài)效益補償機制的思考

左磊明 姚瑤

黨的十八大把生態(tài)文明建設提升到中國特色社會主義事業(yè)五位一體總體布局的戰(zhàn)略高度，十八屆三中全會明確提出實行資源有償使用制度和生態(tài)補償制度。進一步完善森林生態(tài)效益補償制度，既是加強生態(tài)文明制度的重要內容和任務，也是新形勢下建設和保護森林資源的有效保障。

一、安徽省生態(tài)公益林建設保護情況

安徽省公益林面積2495.2萬畝，占全省林地面積的37.5 %，主要分布在生態(tài)區(qū)位極為重要和生態(tài)狀況極為脆弱的皖南和大別山等山區(qū)，在維護和改善生態(tài)環(huán)境，保持生態(tài)平衡，保護生物多樣性方面占有極其重要的地位。安徽省是全國首批森林生態(tài)效益補償試點的11個省之一，從2003年開始建立補償基金，經歷了從無到有、補償范圍從小到大、補償資金從少到多的過程，通過十幾年的實踐，提高了林區(qū)廣大干群對生態(tài)建設重要性和緊迫性的認識，納入補償?shù)纳鷳B(tài)公益林從最初1200萬畝增加到目前規(guī)模，生態(tài)公益林的資源得到了有效利用，野生動植物的生存環(huán)境得到改善，珍稀動物的數(shù)量明顯增多，為提高全省森林覆蓋率、林木蓄積量、保護生態(tài)建設發(fā)揮了重要的制度保障。

二、安徽省生態(tài)公益林補償?shù)闹饕龇?/p>

（一）建立多元化生態(tài)補償機制。在面上，從2009年開始對國家級和省級重點生態(tài)功能區(qū)、主體功能區(qū)實施綜合財力補償政策，到2014年已安排補償資金14.45億元。在點上，逐步提高省級公益林補助標準，2012年將省級公益林標準不分權屬統(tǒng)一提高到每年每畝10元，2015年提高到15元。點面政策配套，把森林資源補償、水資源補償、國土資源補償?shù)扔袡C結合，發(fā)揮政策疊加效應。

（二）建立多層次生態(tài)有償使用機制。按照“誰受益、誰補償”原則，在國家層面，中央和皖浙兩省共同設置補償資金，到 2014年已安排17.5億元用于黃山市和績溪縣新安江流域水環(huán)境生態(tài)補償;在省級層面，2014年省財政安排1.2億元，啟動大別山區(qū)水環(huán)境生態(tài)補償，建立橫向跨區(qū)域生態(tài)補償制度，逐步建立生態(tài)有價、使用有償?shù)臋C制，涵養(yǎng)水源，保持水土，綜合治理。

（三）建立多級次生態(tài)保護機制。按照財權與事權相適應原則，2014年中央財政補助安徽省2.3億元對1767.4萬畝國家級生態(tài)公益林給予補償，省財政安排8046萬元對727.8萬畝省級公益林給予補償。銅陵市從2008年開始實施市級補償制度，市財政安排200萬元，對國家和省級公益林在國家和省級財政補償標準基礎上進一步提高標準，并對5.9萬畝市級公益林給予補償。淮北市2013年啟動市級公益林補償制度，區(qū)劃界定了4萬畝市級公益林，市財政安排40萬元進行補償。

（四）建立多環(huán)節(jié)財政資金投入機制。完善財政補助補貼政策，整合良種育苗、科技推廣、造林綠化、撫育護林、防火治蟲、貸款貼息、保險補貼等一系列育林、造林、護林、興林、活林補助資金，2014年省級以上財政投入林業(yè)資金達26.7億元，支持森林增長、資源保護、民生林業(yè)、生態(tài)家園等項目建設，形成政策支持合力，發(fā)揮財政資金最大化效益。

三、進一步完善森林生態(tài)效益補償機制的思考

認真貫徹十八屆三中、四中全會精神，深入推進生態(tài)文明建設，必須以更寬的視野、更新的思路、更大的力度、更快的步伐，著重解決好四個方面問題，進一步強化生態(tài)理念，開拓資金渠道，完善政策制度，創(chuàng)新補償機制。

（一）為何補。安徽省是全國南方集體林區(qū)集中省份，納入生態(tài)公益林補償?shù)募w林達 2136萬畝，占生態(tài)公益林的86%。隨著全省集體林權制度改革的深入，林地的生產力得到進一步解放，相比經營商品林預期收益或林地租金收入水平的不斷提高，經營生態(tài)公益林收入明顯不足，對生態(tài)公益林的建設保護和效益補償形成了不小的壓力。完善森林生態(tài)效益補償機制，不僅是深入推進生態(tài)文明建設的客觀和現(xiàn)實要求，也是激勵調動林農參與保護積極性、提高依法治林自覺性的重要舉措，給予林農合理的生態(tài)效益補償，改變“砍樹賣錢”作為唯一收入來源的現(xiàn)狀，更好地實現(xiàn)“山定權、樹定根、人定心”。

（二）如何補。人們對森林資源的傳統(tǒng)認識，側重于木材物質產品供給，忽視了森林生態(tài)系統(tǒng)在生態(tài)、經濟和社會等方面的功能和價值。十八屆三中全會提出要加快自然資源及其產品價格改革，全面反映市場供求、資源稀缺程度、生態(tài)環(huán)境損害成本和修復效益。森林生態(tài)效益補償標準的確定，首先是營造、撫育和管護成本，其次是失去的直接經濟效益，再次是體現(xiàn)生態(tài)多種效益的價值。建立合理有效的森林生態(tài)效益補償機制，可以保障生態(tài)公益林建設保護資金來源，有助于建立新型林業(yè)經營管理體制，更重要的是可以明確森林生態(tài)效益的價值，將對經濟、社會可持續(xù)發(fā)展起著重要作用。

（三）誰來補。繼續(xù)發(fā)揮財政補償托底作用，對森林資源產品的公益性生態(tài)補償，將是公共財政政策的一大亮點。碳匯林業(yè)因具備“交易”潛質，蘊藏著巨大商機和光明前景，通過財政補償?shù)日咭龑В瑢⒐媪值纳鷳B(tài)效益商品化、市場化、產業(yè)化，將隱性的森林生態(tài)效益轉變?yōu)轱@性的經濟效益，建立吸引社會資本的市場化機制是解決生態(tài)效益外部性的根本途徑，通過政府“有形之手”和市場“無形之手”，開發(fā)森林的碳儲存服務、水文服務、生物多樣性服務以及森林景觀服務方面巨大的市場化交易，共同承擔生態(tài)公益林補償責任。

（四）怎么補。一要建立與財力相適應的動態(tài)調整機制。完善補償制度，財政既要有所作為，也要兼顧財力，提高補償標準需有一個漸進的過程，不可能一蹴而就，除國家和省級適當提高標準外，有條件的市縣要確定本級公益林保護區(qū)，政府給予適當補償。二是完善公益林經營利用政策。在不影響生態(tài)建設的前提下，開展撫育、更新性質的采伐，增加直接經營收入。三要加快森林資源和資產的價值評估和核算?？茖W計量評估森林的經濟使用價值和生態(tài)服務價值，為深化森林資源產品價格和稅費改革，建立市場化生態(tài)補償機制提供支撐和依據(jù)。四要加快實施市場化補償試點。借鑒國內先進經驗，轉變思路，創(chuàng)新方式，加快碳匯林業(yè)的實踐步伐，開拓生態(tài)公益林補償資金來源渠道。五是健全農民增收致富扶持機制。在嚴格保護生態(tài)的前提下通過市場化手段，積極引導林下經濟等產業(yè)化發(fā)展，完善暢通林業(yè)投融資渠道，加快森林旅游服務業(yè)發(fā)展，大力引導社會資本投入林業(yè)，讓森林資源“活樹”變“活錢”，讓農民增收致富有新門路，取得生態(tài)增優(yōu)、林業(yè)增效、林農增收的良好局面。

（作者單位：安徽省財政廳農業(yè)處）

責任編輯：洪峰