食品安全監(jiān)督管理體制應(yīng)去向何方：以中美的比較為視角

路磊 時晨

摘要：文章以食品安全監(jiān)管體制劃分的基本因素為立足點，從歷史和執(zhí)行的角度比較了中國和美國的食品安全監(jiān)管體制，我國目前“分段監(jiān)管”的監(jiān)管體制以歷史和政治環(huán)境為基礎(chǔ)，不可率行變更，但仍可在諸多領(lǐng)域借鑒美國監(jiān)管方式中的優(yōu)點，并加以改良以期適應(yīng)我國國情。食品安全監(jiān)管進一步改革應(yīng)更關(guān)注統(tǒng)合。

關(guān)鍵詞：食品安全監(jiān)管體制；“分段監(jiān)管”；FDA；協(xié)同配合

一、 引言

當(dāng)討論“食品安全監(jiān)管體制”的時候，所討論的多集中于食品安全監(jiān)管的機構(gòu)、這些機構(gòu)的職權(quán)以及這些機構(gòu)之間的關(guān)系，然就一個“系統(tǒng)”而言，僅關(guān)注其構(gòu)成要素及結(jié)構(gòu)尚不能構(gòu)成對其的全面認識。就食品安全監(jiān)管體制而言，在世界各國、各個地區(qū)、在各歷史時期內(nèi)所采取的食品安全監(jiān)管體制都有所不同，體制是否科學(xué)，橫向比較和縱向比較的結(jié)果只能提供參考而非最終標準，以現(xiàn)時的食品安全之比較為例，美國之食品安全情況相對良好而我國問題較多之情況的形成是諸多原因共同作用的結(jié)果，美國食品安全監(jiān)管體制和中國食品安全監(jiān)管體制區(qū)別的形成也包含歷史的、社會的以及政治等的因素，兩種相區(qū)別的制度體系只有被置于各自國的具體實踐當(dāng)中進行考量方可得出對其功能性的初步判斷，在此過程中，美方對與我國所面對的相同或相似問題的解決進路和規(guī)制方式、經(jīng)驗與教訓(xùn)等，可成為我國在食品安全監(jiān)管體制改革當(dāng)中的重要參考。

我國嚴格意義上的食品安全監(jiān)管體制是伴隨著改革開放以后對于市場的監(jiān)管逐步加強而逐漸建立并完善起來的，從實際情況看，建立一個完全獨立于地方政府、獨立于其余監(jiān)管機構(gòu)的食品安全監(jiān)管體系既缺乏科學(xué)性，也缺乏可能性。隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展，食品的來源更加多元化，流通方式和渠道也更豐富，更加需要各部門的協(xié)同配合。如從食品的制造或者進口等原初“產(chǎn)生”的方式考慮，則每一個步驟中所涉及到的監(jiān)管部門、相關(guān)機構(gòu)和標準都構(gòu)成了一個體系，而食品安全監(jiān)管體制可謂“體系的體系”。就我國的情況而言，以下幾方面問題是不應(yīng)被忽視的：首先，我國政治體制改革困難多、任務(wù)重，一方面需要以“大部制改革”精簡機構(gòu)，一方面又需設(shè)置專門機構(gòu)抓食品安全的監(jiān)督管理，如何能在這一過程中做到既解決問題又顧全大局，需要細致的分析和探討，但無論如何，一味強調(diào)某些機構(gòu)“缺權(quán)”、“沒錢”、“不配合”而片面地主張專門化、特殊化、統(tǒng)一化恐怕不是明智選擇；其次，飽受詬病的某些議事協(xié)調(diào)機構(gòu)、臨時機構(gòu)以及辦事小組等方今被撤，應(yīng)有合理的制度設(shè)計來揚其優(yōu)點，避其不足；另外，制度的設(shè)計需要有長遠規(guī)劃，但同時應(yīng)考慮到解決具體出現(xiàn)的問題時具有的應(yīng)變能力，兩者的結(jié)合就在于體系本身具有彈性，這一點應(yīng)該是“原則”和“大勢所趨”而并非某種制度。2009年我國設(shè)立國務(wù)院食品安全協(xié)調(diào)委員會，能否代表我國食品安全監(jiān)管的體制出現(xiàn)了“統(tǒng)合”的趨勢呢？恐仍需時間的檢驗。

二、 中國的食品安全監(jiān)管體制

食物的生產(chǎn)流通和消費過程中，為確保質(zhì)量和安全所進行監(jiān)督管理的主要包括下述四個環(huán)節(jié)：第一，在生產(chǎn)過程中對于肥料、飼料、農(nóng)藥以及原材料、添加劑、生產(chǎn)線衛(wèi)生標準等進行的監(jiān)督管理，對于外國進口的食品，入境所進行的檢驗檢疫、海關(guān)檢查和質(zhì)量控制等；第二，食品出廠進入流通領(lǐng)域前所進行的質(zhì)量檢驗、加貼相關(guān)質(zhì)量安全標志以及對某些商品的特殊市場準入標志；第三，在食品進入流通領(lǐng)域后，對餐飲等經(jīng)營場所衛(wèi)生的監(jiān)督檢查以及對食品質(zhì)量的檢查抽查；第四，在食品已經(jīng)被購買或者消費以后，對出現(xiàn)的質(zhì)量問題以及相關(guān)案件進行處理，追究責(zé)任主體責(zé)任并對受害者進行賠償。

在食物的生產(chǎn)過程中，肥料、飼料、農(nóng)藥以及原材料、添加劑等具有兩重屬性，一方面，這些資材都是商品，具有適用于自身的生產(chǎn)流通渠道和質(zhì)量標準；另一方面，它們是作為最終產(chǎn)品——食物的一部分而被使用的，在與其余各種原料混合或者在食品的生產(chǎn)中為發(fā)揮某種功用而被使用了以后，其功用、效能乃至于可能出現(xiàn)的質(zhì)量問題都是通過食品安全反映出來的。就產(chǎn)品質(zhì)量而言，工商行政管理局、質(zhì)檢局、專營專賣管理機構(gòu)以及行業(yè)協(xié)會等都可以進行監(jiān)督，而就添加入食品的物質(zhì)而言，《中華人民共和國食品衛(wèi)生法》規(guī)定由衛(wèi)生部門得有權(quán)對其進行監(jiān)管，該法第十一條指出生產(chǎn)、經(jīng)營和使用食品添加劑都具有衛(wèi)生標準和衛(wèi)生管理辦法，這些標準和管理辦法也是由衛(wèi)生行政部門制定的；《中華人民共和國食品安全法》中規(guī)定有風(fēng)險監(jiān)測制度，雖然監(jiān)測并不必然導(dǎo)致對某類食品的強制措施或處罰，但如若風(fēng)險過高，監(jiān)測部門將得向公眾公布并進行警示，某種意義上說亦是對食品安全的監(jiān)管，該工作也由衛(wèi)生行政部門負責(zé)組織。食品添加劑的目錄、食品添加劑使用許可、以及新的食品添加劑的安全評估也都由衛(wèi)生部門負責(zé)。

食品進入市場流通領(lǐng)域，應(yīng)符合市場基本管理的諸多規(guī)范，作為商品的諸食品被納入到工商行政管理局的監(jiān)管范圍內(nèi)。而這樣工商行政管理機關(guān)的職責(zé)就進一步增加了，食品從生產(chǎn)到加工、銷售乃至于到消費環(huán)節(jié)工商局都要進行監(jiān)管，一旦出現(xiàn)了食品安全問題或者產(chǎn)品質(zhì)量問題，消費者協(xié)會也會與工商、質(zhì)檢等部門協(xié)調(diào)。不惟工商局，如衛(wèi)生行政機構(gòu)、質(zhì)量監(jiān)督檢查機構(gòu)等面臨職責(zé)跨度較大的問題。此種狀況形成的原因首先是流通與消費環(huán)節(jié)不能僵硬地進行區(qū)分，實踐中有很大一部分食品尤其是制成品從生產(chǎn)者手中產(chǎn)出后到最后進入消費領(lǐng)域流程比較長，流通中經(jīng)銷商、分銷商數(shù)量較多，客觀上導(dǎo)致違法者為牟取利益而忽視食品安全的風(fēng)險進一步增加，某些食品的經(jīng)銷商既是向其余經(jīng)銷商或者銷售終端供貨的批發(fā)商，也是直接銷售商品給消費者的終端。流通領(lǐng)域和消費環(huán)節(jié)的冗雜對工商局、衛(wèi)生部門等監(jiān)管機構(gòu)提出了極高的要求，聯(lián)合執(zhí)法等手段只能突擊解決相對較大的食品安全問題和食品安全隱患，對此監(jiān)管體制的變動勢在必行。事實上，就目前已經(jīng)出現(xiàn)的問題，我國食品安全監(jiān)管制度已經(jīng)進行了相應(yīng)的調(diào)整。

在2008年《衛(wèi)生部主要職責(zé)、內(nèi)設(shè)機構(gòu)和人員編制規(guī)定》被批準后，國家食品藥品監(jiān)督管理局被納入衛(wèi)生部管理下，就前述的各個環(huán)節(jié)的食品安全監(jiān)管職責(zé)都進行了分配，建立起了“分段監(jiān)管”的食品安全監(jiān)督管理體制，具體包括：

衛(wèi)生部牽頭建立食品安全綜合協(xié)調(diào)機制，負責(zé)食品安全綜合監(jiān)督。農(nóng)業(yè)部負責(zé)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)環(huán)節(jié)的監(jiān)管。國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局負責(zé)食品生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)和進出口食品安全的監(jiān)管。國家工商行政管理總局負責(zé)食品流通環(huán)節(jié)的監(jiān)管。國家食品藥品監(jiān)督管理局負責(zé)餐飲業(yè)、食堂等消費環(huán)節(jié)食品安全監(jiān)管。衛(wèi)生部承擔(dān)食品安全綜合協(xié)調(diào)、組織查處食品安全重大事故的責(zé)任。各部門要密切協(xié)同，形成合力，共同做好食品安全監(jiān)管工作。

通過該文件的表述可以看出以下幾個方面的特點：首先，我國的食品安全監(jiān)管體制非以食物為區(qū)分標準，而是以對食物的經(jīng)濟學(xué)意義上的處分作為不同部門職權(quán)區(qū)分的依據(jù)；其次，理論上看，各部門專門負責(zé)的領(lǐng)域范圍較大但互不交叉；第三，農(nóng)業(yè)部、質(zhì)監(jiān)局和工商局等職權(quán)相對變化不大，文件更多地是對其原有職權(quán)進行了概括，相對地，食藥局承擔(dān)餐飲業(yè)等消費環(huán)節(jié)的監(jiān)督，這項職權(quán)從衛(wèi)生行政部門和工商部門中獨立，由該局專門承擔(dān)。最后，主抓食品安全的“最高部門”是衛(wèi)生部，衛(wèi)生部不僅承擔(dān)綜合協(xié)調(diào)、制定標準等工作，還需具體承擔(dān)查處食品安全重大事故的責(zé)任。

三、 美國的食品安全監(jiān)管體制

美國作為聯(lián)邦制國家，與我國能夠建立從上至下相對統(tǒng)一的一套監(jiān)管體系有所不同，其各州政府主抓本州內(nèi)部的食品安全監(jiān)管，而聯(lián)邦政府的專門職能部門主要是統(tǒng)攝全國的食品安全工作，并負責(zé)州與州之間食品安全工作的協(xié)調(diào)配合。早在1902年，美國就頒布了《生物產(chǎn)品控制法》、《肉品檢查法》以及《純凈食品藥品法案》等法律法規(guī)并依據(jù)《純凈食品藥品法案》建立了第一個食品藥品監(jiān)督管理機構(gòu)，稱為農(nóng)業(yè)部化學(xué)局，隨著資本主義經(jīng)濟的發(fā)展和對于資本主義生產(chǎn)方式所可能帶來的食藥質(zhì)量方面風(fēng)險的日益清醒的認識，該局發(fā)揮了巨大作用并越來越受到美國政府的重視。1927年，該機構(gòu)更名為食品藥品監(jiān)督管理局（FDA），職權(quán)不僅包括對于食品安全相關(guān)問題的現(xiàn)場調(diào)查、實驗室科學(xué)研究，還可以以查禁、禁令乃至起訴的方式對問題食品進行禁絕并對相關(guān)責(zé)任人進行處罰，此后，其部分職權(quán)逐漸被美國農(nóng)業(yè)部設(shè)立的食品安全檢驗局（FSIS）、動物植物衛(wèi)生檢驗局（APHIS）以及美國環(huán)境保護局（EPA）、國家海洋漁業(yè)局（NMFS）和海關(guān)等分割，并與上述機構(gòu)一起組成了美國的食品安全體系。

從分工上看，F(xiàn)DA負責(zé)聯(lián)邦領(lǐng)域內(nèi)生產(chǎn)的或者進口的除畜肉、禽類、瓶裝水和酒精含量小于7%的葡萄酒飲料外各種食品的監(jiān)管工作，而肉類和禽類以及相關(guān)肉制品、含肉食物的質(zhì)量監(jiān)督管理工作主要由FSIS承擔(dān)，NMFS負責(zé)海產(chǎn)品的質(zhì)量監(jiān)控，而EPA主管飲用水的安全和農(nóng)藥，加之APHIS在防治病蟲害方面、美國衛(wèi)生部疾病控制預(yù)防中心在食源性疾病方面等等機構(gòu)在各方面加以配合，建立起了一個相對完整的食品安全監(jiān)管體系。

應(yīng)特別指出的是，1998年克林頓簽署了13100號總統(tǒng)令，成立了總統(tǒng)食品安全管理委員會，成員包括商業(yè)部、農(nóng)業(yè)部、衛(wèi)生部、環(huán)保局、管理預(yù)算辦公室、科學(xué)技術(shù)政策辦公室等相關(guān)部門的負責(zé)人，從其職權(quán)看，該委員會可向聯(lián)邦政府的相關(guān)機構(gòu)建議對食品安全的某些領(lǐng)域進行優(yōu)先投資；制定食品安全的發(fā)展計劃，并在計劃發(fā)展執(zhí)行中與相關(guān)州政府、消費者代表、制造業(yè)以及學(xué)界代表進行溝通和交流；該委員會還下轄一個食品安全聯(lián)合研究學(xué)會，上述職權(quán)顯然已經(jīng)超越了簡單的議事協(xié)調(diào)，而進入了統(tǒng)一規(guī)劃、領(lǐng)導(dǎo)的初期階段。

由此，美國建立起了以食品種類為基本分類標準的食品安全監(jiān)管體系，在不同種類的食品由不同部門進行監(jiān)管這一歷史形成的前提下，各部門之間的交流合作目前尤得彰顯，呈現(xiàn)“由分而合”的趨勢，在監(jiān)管手段上，以檢驗、審查為主，禁令、限制為輔，對于某些破壞食品安全的違法行為實施主體采取起訴的方式將之推上法庭，具有鮮明的普通法系國家監(jiān)管機構(gòu)執(zhí)法的特點。

四、 比較與思考

基于前述比較可提出的問題包括：我國的食品安全監(jiān)管體制是否需要改革，應(yīng)向什么方向改革，以及進一步地，是否應(yīng)學(xué)習(xí)美國的監(jiān)管體制建立起以食品種類為劃分基礎(chǔ)的部門監(jiān)管模式。應(yīng)首先指出，我國食藥總局于2013年成立以來，組織了數(shù)次專項整治行動，因時間相對較短，不易從整體上對其工作成果作出評價。但僅就“分段監(jiān)管”這一體制而言，最大的問題是“無縫對接”只是理論上的，實踐中監(jiān)管有諸多漏洞。雖然目前，國家食品藥品監(jiān)督管理總局的設(shè)立與美國總統(tǒng)食品安全管理委員會類似，都起到了領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)的作用，但從本質(zhì)上看，分段監(jiān)管是主流，分段監(jiān)管中的漏洞依然存在。

相較FDA等部門某種意義上類似“警察”的執(zhí)法權(quán)，我國監(jiān)管機關(guān)在行政執(zhí)法的方式上稍顯薄弱。在美國，政府與資本家們的本質(zhì)利益是一致的，然而一旦政府監(jiān)管機關(guān)被賦予監(jiān)管職權(quán)并且開始嚴格行使這種職權(quán)，就會出現(xiàn)經(jīng)濟利益和政府監(jiān)管的對立，以食品生產(chǎn)者的龐大資金和社會影響力而言，之所以還要以如此“針鋒相對”的態(tài)度抵制監(jiān)管，監(jiān)管部門能夠作為起訴者將之推上法庭使之承受“傾家蕩產(chǎn)式”地賠償應(yīng)是其中的重要原因。起訴權(quán)是與普通法系的法律制度、庭審方式等法治因素緊密聯(lián)系在一起的，從這個角度看，美國的監(jiān)管機關(guān)身兼具有行政機關(guān)和司法機關(guān)的某些特征；反觀我國，監(jiān)管中采取的強制性、懲罰性等措施中不包括提起起訴，在實踐中更未出現(xiàn)過“監(jiān)管機關(guān)訴違法者”的情況，但是，這并不意味著我國行政機關(guān)缺乏相對強有力的監(jiān)管手段，筆者認為，上下統(tǒng)一的監(jiān)管體制和嚴格的層級在此并不成為阻卻監(jiān)管執(zhí)行力的“屏障”，反而應(yīng)成為我國食品安全監(jiān)管體制具有強大推動力和適應(yīng)力的關(guān)鍵所在。由于政府對其組成部門、上級政府對于下級政府這兩個方面保持著相對穩(wěn)固的領(lǐng)導(dǎo)，一方面在本級政府所轄領(lǐng)域內(nèi)其具有一定的自主性，另一方面也必須融入全國一個大的“上下級”的大局之中，這使現(xiàn)行的食品安全監(jiān)管工作雖然存在著諸多漏洞，但是在已經(jīng)明確的職責(zé)范圍內(nèi)，監(jiān)管責(zé)任可以落實得非常細致。

必須看到，上述優(yōu)勢的基礎(chǔ)是“分段監(jiān)管”的模式，如將“分段監(jiān)管”改為美國式的以食品種類為區(qū)別基礎(chǔ)的監(jiān)管體制，監(jiān)管“線”更長，勢必需要跨區(qū)域的、更加具有自主權(quán)和專業(yè)性的數(shù)個機構(gòu)，即便可以建立這樣的機構(gòu)，其工作的開展也勢必與地方政府、地方政府的市場監(jiān)管機關(guān)以及地方政府其他衛(wèi)生機關(guān)、質(zhì)量控制機關(guān)、司法機關(guān)相配合，名曰“食品鏈統(tǒng)一監(jiān)管”，實際上某種意義上仍然是“分段監(jiān)管”和“分區(qū)域監(jiān)管”。由此觀之，在能夠有效領(lǐng)導(dǎo)的情況下將食品安全監(jiān)管的職權(quán)分段化、分區(qū)域化再進行有機整合未必不是明智之舉，在食品安全監(jiān)管體制的劃分基礎(chǔ)上不能對美國完全照搬照抄，需要堅持適合我國國情之路線。

首先，食品安全監(jiān)管的漏洞形成不能僅僅將之歸結(jié)為監(jiān)管體制劃分存在“模糊地帶”，相應(yīng)地，也不能僅靠將簡單地運輸、儲存等環(huán)節(jié)納入監(jiān)管范圍而希圖達到目的，前已述及，在我國目前食品安全監(jiān)管體制無法進行大的變動的前提下，將“分段監(jiān)管”中各監(jiān)管機關(guān)的職責(zé)領(lǐng)域由原有的“區(qū)塊”改變?yōu)椤包c到點”的形式以避免制度設(shè)計上的漏洞，同時在每個機關(guān)具體的職權(quán)范圍內(nèi)，可建立類似于美國的追蹤機制和“一攬子”的監(jiān)管職權(quán)；其次，國家食藥總局目前屬國務(wù)院直屬，綜合協(xié)調(diào)食品安全的各項工作，這種模式與美國綜合領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)最高政府直轄，具體監(jiān)管部門設(shè)在部委之中的體制十分相似，雖然美國各監(jiān)管機關(guān)并不直接聽命于總統(tǒng)食品安全委員會，但仍需執(zhí)行其所制定的計劃等。我國各級食藥局也并不能直接調(diào)動政府部門，則其究竟以何種方式“協(xié)調(diào)”值得懷疑，將食藥局的級別略微提高能解一時之需，但長遠看，建立專門的協(xié)調(diào)、溝通和調(diào)度渠道才是治本之策；最后，食品安全監(jiān)管中，輕微違法、違法、嚴重違法乃至于犯罪的尺度相對較難把握，美國監(jiān)管機關(guān)與司法機關(guān)的緊密配合給了我們“重典治亂”的另一種思路，即“典”也就是法律本身并不需要極端嚴苛，在保證食品安全法律法規(guī)和安全標準科學(xué)有效的情況下，在執(zhí)法中更加嚴格地貫徹上述規(guī)范，按照規(guī)范的要求將違法者進行懲處，事實上這正是美國模式最大的亮點之所在，法院的判決未必比行政處罰更為嚴厲，但是一旦違法者知道違法遭到懲罰將不可避免，距離監(jiān)管的最終效果也就并不那么遙遠了。

在進行科學(xué)規(guī)劃的前提下，食品安全監(jiān)管體系在面對具體的、重大的問題時并非完全不可進行變動，事實上一個體系必須具有一定程度上的“容錯性”或曰“靈活性”，以適應(yīng)不斷變化的社會形勢。無論我國食品安全的監(jiān)管體制將進一步如何變化、將向何處去，惟以國情為基礎(chǔ)，科學(xué)分析，博采眾長，才能配得上公眾對于政府的——雖然面對事故有所削弱但永不會放棄的——信心，與期待。

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基金項目：中國人民大學(xué)科學(xué)研究基金項目“中外食品安全法律比較研究”（項目號：92346019）。

作者簡介：路磊（1981-），男，漢族，山東省泰安市人，中國人民大學(xué)法學(xué)院博士生，中國食品安全協(xié)同創(chuàng)新中心主任、中國人民大學(xué)法學(xué)院教學(xué)規(guī)劃科副主任、中國人民大學(xué)辦公室副主任，研究方向為食品安全法、外國法制史；時晨（1990-），男，漢族，遼寧省撫順市人，中國人民大學(xué)法學(xué)院法律史專業(yè)碩士生，研究方向為中國法制史。

收稿日期：2015-02-11。