京津冀協(xié)同發(fā)展企業(yè)基本養(yǎng)老保險制度亟待對接

楊健 張金峰

為了提高京津冀整體的經(jīng)濟競爭實力，2014年2月底，習近平總書記在充分調(diào)研和思考的基礎(chǔ)上，將京津冀協(xié)同發(fā)展上升為重大國家戰(zhàn)略。這是繼國家“十二五”規(guī)劃明確提出打造首都經(jīng)濟圈、京津冀區(qū)域經(jīng)濟一體化后對京津冀戰(zhàn)略發(fā)展的高度升華與最高定位。京津冀協(xié)同發(fā)展應與勞動力的跨區(qū)域流動相適應，這要求社會保障制度尤其是養(yǎng)老保險制度應為勞動力合理流動提供有力的支撐。然而，由于受經(jīng)濟發(fā)展水平、制度內(nèi)生環(huán)境等因素的影響，現(xiàn)實中京津冀三地的養(yǎng)老保險制度尚未實現(xiàn)有效對接，致使勞動力跨區(qū)域的合理流動受阻，嚴重制約了京津冀協(xié)同發(fā)展的進程。

京津冀養(yǎng)老保險制度的對接應以落實習近平總書記2014年2月就推進京津冀經(jīng)濟協(xié)同發(fā)展提出的7點要求為目標，以破除限制人才、勞動力等生產(chǎn)要素自由流動和優(yōu)化配置的各種體制機制障礙，推動各種要素按照市場規(guī)律在區(qū)域內(nèi)自由流動和優(yōu)化配置做好制度保障。這就要求在京津冀一體化的過程中，必須從各區(qū)域基本養(yǎng)老保險制度的統(tǒng)一程度、基本養(yǎng)老保險水平的均等程度、基本養(yǎng)老保險負擔的公平程度、基本養(yǎng)老保險制度功能的實現(xiàn)程度等視角出發(fā)，保障和尊重兩市一省就業(yè)者的養(yǎng)老權(quán)益，特別是要為流動人員及其家屬解決養(yǎng)老保險制度對接問題。養(yǎng)老保險制度的對接，應通過保障勞動者養(yǎng)老保險關(guān)系順利推動轉(zhuǎn)移接續(xù)，促使其有序銜接、無縫對接，最終實現(xiàn)三地福利待遇一體化，使三地的養(yǎng)老保險制度在運行中達到社會福利最大化的狀態(tài)，從而化解區(qū)域之間的沖突，增強區(qū)域協(xié)同發(fā)展的合力。

1養(yǎng)老保險制度框架基本統(tǒng)一，轉(zhuǎn)移接續(xù)政策陸續(xù)出臺。2005年國務院頒布的《關(guān)于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》，為養(yǎng)老保險制度在全國實現(xiàn)基本統(tǒng)一奠定了基礎(chǔ)。京津冀三地均按此文件制定了符合本地區(qū)情況的養(yǎng)老保險政策。在2009年國家頒布《城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法》后，京津冀據(jù)此分別于2009年、2010年和2012年相應出臺了《北京市城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法》、《關(guān)于貫徹實施城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法有關(guān)問題的通知》、《河北省職工基本養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)實施辦法（試行）》，使京津冀三地勞動力的養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)移接續(xù)有了制度層面的基礎(chǔ)和保障。

2三地積極探索助力養(yǎng)老保險制度對接的新舉措。2010年11月，全國社會保險關(guān)系異地轉(zhuǎn)移系統(tǒng)正式啟動后，至2011年12月底，北京、天津所有經(jīng)辦機構(gòu)都已入網(wǎng)。特別是在提出京津冀協(xié)同發(fā)展重大國家戰(zhàn)略以后，三地政府積極構(gòu)建統(tǒng)一的養(yǎng)老保險支付與異地結(jié)算平臺以及養(yǎng)老保險制度協(xié)商機制來保障協(xié)同發(fā)展的需要。2014年，河北省建立共同的社會保障制度以連接結(jié)算平臺，使在不同區(qū)域享受各項福利政策的人員能夠?qū)崿F(xiàn)更方便的保障。河北省人力資源和社會保障廳表示將盡快出臺《關(guān)于完善職工基本養(yǎng)老保險政策若干問題的意見》，建立京津冀職工養(yǎng)老保險協(xié)商機制，積極推動三地職工養(yǎng)老保險工作協(xié)同發(fā)展。這充分表明了三地政府對推動養(yǎng)老保險制度協(xié)同發(fā)展的決心。

盡管京津冀三地的養(yǎng)老保險制度在形式上已經(jīng)統(tǒng)一，但由于養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)障礙與養(yǎng)老保險待遇水平差異的存在，使得京津冀養(yǎng)老保險制度對接仍面臨挑戰(zhàn)，這在相當程度上制約了區(qū)域協(xié)同發(fā)展的進程和效果。

1部分限制性規(guī)定導致流動就業(yè)人員養(yǎng)老保險權(quán)益受損。在遵循國家《城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法》的基礎(chǔ)上，京津冀三地在各自行政區(qū)域范圍內(nèi)實施的相關(guān)政策均包含了部分限制性規(guī)定。這必將導致基本養(yǎng)老保險關(guān)系無法順利接續(xù)，從而難以保障和落實勞動者的合理權(quán)益。其一，跨省流動就業(yè)人員養(yǎng)老保險待遇領(lǐng)取地的確認條件相對嚴苛。三地相關(guān)政策均要求流動就業(yè)人員須滿足在本地工作并繳費的年限超過10年。天津市還規(guī)定養(yǎng)老待遇領(lǐng)取者必須具有本地常住戶口（不包括天津“藍印戶口”）。其二，養(yǎng)老保險統(tǒng)籌基金未全額轉(zhuǎn)出，客觀上造成隱性的財務壓力。養(yǎng)老保險統(tǒng)籌賬戶為繳費基數(shù)的20%，但實際操作中只按12%轉(zhuǎn)移。這會導致轉(zhuǎn)移的統(tǒng)籌基金不能滿足轉(zhuǎn)入地（尤其是老齡化程度嚴重地區(qū)）養(yǎng)老保險的支付需求，同時也會給當?shù)卦斐珊艽蟮呢攧罩Ц秹毫?。其三，對異地視同繳費年限的認定仍存在政策分歧。《城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法》第十二條已明確規(guī)定繳費年限包括視同繳費年限。但由于京津冀三地對于“中人”（將統(tǒng)賬結(jié)合之前參加工作，之后到齡辦理退休的人稱為“中人”）時點的界定均不同，導致各地在接受“中人”群體的養(yǎng)老關(guān)系轉(zhuǎn)移時，對于“視同繳費年限”的認定存在分歧。比如在北京市，對轉(zhuǎn)移接續(xù)過程中“中人”視同繳費年限的計算就難以認定。

2養(yǎng)老保險待遇存在差異導致勞動力轉(zhuǎn)移方向與中央定位逆向而動。近年來，北京市的勞動者收入報酬占國民收入的比重一路攀升，2013年達到5516%，比天津市、河北省分別高出1342%和2732%。京津冀三地的養(yǎng)老保險制度雖然基本一致，但由于養(yǎng)老金計發(fā)公式中各參數(shù)值受到當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平及收入報酬的影響，導致北京市養(yǎng)老金的實際水平遠高于天津和河北。養(yǎng)老保險待遇水平對勞動力的轉(zhuǎn)移流動具有顯著影響。據(jù)《中國2010年人口普查資料》的估算結(jié)果顯示，北京市跨省流入人口規(guī)模為63425萬人，列全國第4位，在京津冀地區(qū)人口流入方面居首位;而河北省跨省流出人口為30345萬人，排在全國第8位，在京津冀地區(qū)人口流出方面居首位;與此同時，京津冀地區(qū)勞動力流動的基本方向主要表現(xiàn)為：由河北向天津、北京遷移。而按照中央的決策和外遷名單中列出的遷徙企業(yè)來看，三地產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移及相應人口流動的基本方向應為北京向天津、河北轉(zhuǎn)移。這與中央的發(fā)展戰(zhàn)略定位呈逆向流動之勢。因此，在京津冀三地養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)順利完成之后，將勞動者的退休待遇差距逐步縮小、趨同并最終實現(xiàn)福利無差異的養(yǎng)老保險制度一體化，成為遠期推進基本養(yǎng)老保險制度對接以助力勞動力合理流動與京津冀協(xié)同發(fā)展的關(guān)鍵難點和重要方向。

推進京津冀基本養(yǎng)老保險制度對接的當務之急是要從三地的整體利益出發(fā)，梳理并有效銜接現(xiàn)有區(qū)域分割的地方性政策法規(guī)，突破現(xiàn)有的體制機制障礙，實現(xiàn)包括基本養(yǎng)老保險政策在內(nèi)的制度環(huán)境一體化。

1通過完善基本養(yǎng)老保險制度設(shè)計實現(xiàn)對接。一是完善轉(zhuǎn)移接續(xù)中的利益折算機制，實現(xiàn)待遇無縫無損對接。養(yǎng)老保險制度對接應遵循生存公平與勞動公平、無損對接兩大原則。無損對接原則體現(xiàn)為勞動者養(yǎng)老保險權(quán)益應得到合法保護而不應因工作地域的轉(zhuǎn)變而喪失。勞動者養(yǎng)老金中的個人賬戶積累額應在轉(zhuǎn)移接續(xù)中實現(xiàn)直接轉(zhuǎn)移，而不存在受損的情況。統(tǒng)籌賬戶部分由于和當?shù)亟?jīng)濟水平掛鉤，因經(jīng)濟發(fā)展水平不同而導致的待遇差可以通過養(yǎng)老保險統(tǒng)籌基金的待遇換算機制來解決。待遇換算機制是指根據(jù)流動勞動者的實際參保繳費狀況分段折算出社會統(tǒng)籌養(yǎng)老金待遇及其福利差異，并通過區(qū)域間的結(jié)算機制來共同承擔遷移勞動力的養(yǎng)老成本，以減輕流動就業(yè)者對各地方統(tǒng)籌基金利益的沖擊。

二是遵循開放式協(xié)調(diào)原則，通過梯度對接最終實現(xiàn)基本養(yǎng)老保險制度一體化。京津冀經(jīng)濟發(fā)展水平差異很大，尚不具備短期直接對接的條件。2013年北京市、天津市人均地區(qū)生產(chǎn)總值高于河北省兩倍多，三地人均財政收入差距也很懸殊。歐盟各成員國在一體化后期的發(fā)展狀況與京津冀地區(qū)極為相似，其“開放式協(xié)調(diào)機制”可為我們提供參考借鑒：通過一個具有法律約束力的養(yǎng)老保險制度標準或政策框架以及促進向整體目標匯合等干預過程來逐步消除成員間的養(yǎng)老金政策標準的差異。按照經(jīng)濟發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)與勞動力轉(zhuǎn)移情況，京津冀養(yǎng)老保險制度可分三個階段進行對接。在初期對接階段，應完善三地養(yǎng)老保險制度轉(zhuǎn)移接續(xù)機制，對流動人口養(yǎng)老保險統(tǒng)籌賬戶和“中人”群體進行權(quán)益補償;在中期階段，以制度的初期對接為基礎(chǔ)，進一步將三地的養(yǎng)老保障水平調(diào)整到適度合理水平，建立適合自身發(fā)展的動態(tài)調(diào)整機制;推動京津冀養(yǎng)老保險制度及保障水平最終基本實現(xiàn)一體化。

2通過相關(guān)配套措施保障基本養(yǎng)老保險制度對接。一是打破行政區(qū)劃壁壘，建立統(tǒng)一行政協(xié)調(diào)機構(gòu)。目前的行政區(qū)劃導致京津冀經(jīng)濟發(fā)展各自為政，區(qū)域主體間利益補償機制缺位。京津冀協(xié)同發(fā)展是兩市一省之間的整體統(tǒng)籌發(fā)展。為了促進三地基本養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移的互通互認，應建立統(tǒng)一的行政協(xié)調(diào)機構(gòu)。該協(xié)調(diào)機構(gòu)除負責日常聯(lián)絡(luò)和組織工作外，應建立社會保險領(lǐng)域的專門業(yè)務管理部，負責管理、組織和協(xié)調(diào)三地社會保障的轉(zhuǎn)移接續(xù)事務，提供超越地方利益層次的、專業(yè)的、綜合的職能管理。此外，還應建立社會保險基金調(diào)劑方面的功能性機構(gòu)，以保障企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險關(guān)系跨統(tǒng)籌區(qū)域的順利轉(zhuǎn)移。

二是積極創(chuàng)造條件，進一步提高養(yǎng)老保險基金的統(tǒng)籌層次。養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)移接續(xù)的限制性政策，主要是為了避免對本地養(yǎng)老基金收支平衡的沖擊。養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌可徹底解決參保人員異地轉(zhuǎn)移接續(xù)對財務平衡能力薄弱地區(qū)造成的影響。目前北京、天津均已初步實現(xiàn)了全市統(tǒng)籌，河北省雖為省級統(tǒng)籌，但其制度中仍規(guī)定最終責任落實到縣級，并未真正做到省級統(tǒng)籌。因此，在實現(xiàn)養(yǎng)老保險基金全國統(tǒng)籌尚需時日的背景下，京津冀可以先把統(tǒng)籌層次真正落實到省級，適當提高調(diào)劑金規(guī)模，在區(qū)域內(nèi)建立溝通機制，使三地養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移中的利益變動得到統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。

三是明確中央與地方的養(yǎng)老責任，適時落實“中人”群體的養(yǎng)老金權(quán)益。針對養(yǎng)老保險關(guān)系跨地區(qū)轉(zhuǎn)移問題，要適時落實養(yǎng)老金權(quán)益與責任機制。“中人”過渡性養(yǎng)老金屬于歷史債務，在轉(zhuǎn)移接續(xù)中應準確估算其權(quán)益，首先明確中央應負擔的養(yǎng)老責任。由于“中人”曾經(jīng)為轉(zhuǎn)出地統(tǒng)籌基金作出過貢獻，其基礎(chǔ)養(yǎng)老金權(quán)益應當在就業(yè)、參保時的相應地區(qū)予以落實。在此基礎(chǔ)上，可建立地區(qū)間養(yǎng)老保險權(quán)益結(jié)算機制，明確養(yǎng)老責任在各地的落實原則，從而避免因責任模糊而引發(fā)的利益沖突。

四是以立法進程保障協(xié)同發(fā)展。歐盟通過開放式協(xié)調(diào)的管理方式使各成員國的相關(guān)立法趨于一致，有效地促進了歐洲經(jīng)濟一體化。在協(xié)調(diào)成員國利益和解決流動人員的社會保障問題方面，歐盟都是通過立法來保障政策的有效實施的。京津冀協(xié)同發(fā)展同樣迫切需要三地政府共同營造一個統(tǒng)一、公平的法制環(huán)境。借鑒歐盟立法的成功經(jīng)驗，為保障京津冀養(yǎng)老保險制度對接及區(qū)域協(xié)同發(fā)展的法制化與制度化，可行之道是抓緊建立京津冀法制協(xié)調(diào)機構(gòu)，實現(xiàn)區(qū)域協(xié)作立法，進而制定出有利于促進協(xié)調(diào)發(fā)展的區(qū)域規(guī)劃及相關(guān)政策。

作者單位：中共天津市委黨校

作者單位：河北工業(yè)大學

責任編輯：朱 健