我國地方政府投融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)管控研究

崔榮珍　徐雪梅　陰悅

摘 要：地方政府投融資平臺(tái)的發(fā)展?fàn)顩r對(duì)我國宏觀經(jīng)濟(jì)至關(guān)重要，如何促進(jìn)平臺(tái)的規(guī)范發(fā)展，加強(qiáng)對(duì)平臺(tái)公司的風(fēng)險(xiǎn)管理是近幾年來我國理論界和實(shí)務(wù)界關(guān)注的熱點(diǎn)問題之一。本文主要圍繞我國地方政府投融資平臺(tái)存在的風(fēng)險(xiǎn)展開分析，結(jié)合我國特殊國情，提出相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)管控對(duì)策。

關(guān)鍵詞：地方政府；投融資平臺(tái)；風(fēng)險(xiǎn)管控

1.引言

所謂地方政府投融資平臺(tái)，是指各級(jí)地方政府成立的以融資為主要經(jīng)營目的的公司，包括不同類型的城市建設(shè)投資、城建開發(fā)、城建資產(chǎn)公司。這些公司通過地方政府所劃撥的土地等資產(chǎn)組建一個(gè)資產(chǎn)和現(xiàn)金流大致可以達(dá)到融資標(biāo)準(zhǔn)的公司，必要時(shí)再輔之以財(cái)政補(bǔ)貼等作為還款承諾，重點(diǎn)將融入的資金投入市政建設(shè)、公用事業(yè)等項(xiàng)目之中。地方政府投融資平臺(tái)是我國地方政府為了緩解融資約束而推出的金融創(chuàng)新產(chǎn)品，它整合了政府建立的優(yōu)質(zhì)資源，至上世紀(jì)80年代末發(fā)展至今，為中國走出金融危機(jī)困境、促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展、消化經(jīng)濟(jì)過剩等做出了重要貢獻(xiàn)。與此同時(shí)，地方政府投融資平臺(tái)也逐漸暴露出了自身存在的許多問題。

2.我國地方政府投融資平臺(tái)存在的風(fēng)險(xiǎn)分析

2.1融資平臺(tái)的融資結(jié)構(gòu)過于單一

目前我國地方投融資平臺(tái)主要的融資渠道是銀行貸款、城投債、信托融資和股權(quán)融資，集中來源于銀行貸款，占整個(gè)地方政府投融資平臺(tái)融資規(guī)模70%以上。長期以來，地方融資平臺(tái)這種以銀行貸款為主的一元融資結(jié)構(gòu)由于缺乏其他持續(xù)融資渠道，導(dǎo)致了較高的風(fēng)險(xiǎn)集中度，很大程度上將風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁給了銀行。數(shù)據(jù)顯示，截至2013年6月末，地方政府融資平臺(tái)的債務(wù)已達(dá)12.76萬億元，其中銀行貸款占到了9.70萬億元。2013年6月10日審計(jì)署對(duì)36個(gè)地方政府債務(wù)審計(jì)的結(jié)果公示中顯示，到2012年底債務(wù)余額中銀行貸款和發(fā)行債券分別占78.07%和12.06%，雖然相比較2010年底的銀行貸款占比下降了5.60%，但銀行貸款仍然占據(jù)大部分的比重，一旦部分地方政府債務(wù)不能如期償還，將會(huì)產(chǎn)生大量不良貸款，對(duì)商業(yè)銀行的資產(chǎn)負(fù)債表造成嚴(yán)重影響。這種過于單一的融資結(jié)構(gòu)對(duì)銀行貸款產(chǎn)生了高度依賴性，使還本付息金額逐年增加，逐漸加大了債務(wù)償還壓力，導(dǎo)致了較高的風(fēng)險(xiǎn)集中度。

2.2負(fù)債率過高

地方政府投融資平臺(tái)大多肩負(fù)著保障性住房、市政建設(shè)、交通運(yùn)輸?shù)裙差I(lǐng)域的投資建設(shè)任務(wù)，由于這類投資項(xiàng)目金額巨大，需要利用平臺(tái)公司的杠桿作用撬動(dòng)資金，公共項(xiàng)目大多建設(shè)時(shí)間長、資產(chǎn)收益周期長，最終導(dǎo)致的結(jié)果是平臺(tái)公司負(fù)債率普遍偏高，有些已超過80%甚至100%，已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了地方政府財(cái)力的承受能力。據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，從2011年12月底算起，工、建、農(nóng)、中四大行平臺(tái)貸款余額分別為6800億，4298億，3977億，3949億，共計(jì)1.9萬億元；截至2010年底，債務(wù)率超過100%的組織有78個(gè)市級(jí)政府和99個(gè)縣級(jí)政府。審計(jì)署在2013年6月11日公布的數(shù)據(jù)顯示，到2012年底，36個(gè)地方政府本級(jí)政府性債務(wù)余額達(dá)到了38 475.81億元，其中政府負(fù)有償還責(zé)任、擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)分別為18 437.10億元和9079.02億元，余下的10 959.69億元為其他相關(guān)債務(wù)，比2010年相比增加4409.81億元，負(fù)債率增長了12.94%。從每年的舉債規(guī)模來看，前2010年度借款20748.79億元，占53.93%；2011年舉借6307.40億元，占16.39%；2012年舉借11 419.62億元，占29.68%。36個(gè)地方政府本級(jí)中，有11個(gè)省本級(jí)和13個(gè)省會(huì)城市本級(jí)2012年債務(wù)規(guī)模比2010年有所增長，其中4個(gè)省本級(jí)和8個(gè)省會(huì)城市本級(jí)債務(wù)增長率超過20%。一些省會(huì)城市具有較高的本級(jí)債務(wù)率和償債率，截止到2012年，有9個(gè)省會(huì)城市本級(jí)政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)率超過100%，最多可達(dá)188.95%，如果再加上債務(wù)政府擔(dān)保，則高達(dá)219.57%。從上面的數(shù)據(jù)不難看出，我國地方政府融資平臺(tái)已出現(xiàn)了非常嚴(yán)重的債務(wù)問題，過度負(fù)債所造成的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)已接近其承受極限。

2.3信息缺乏透明度

對(duì)于銀行和信托公司來說，目前地方政府投融資平臺(tái)的信息披露的不透明性是最大的風(fēng)險(xiǎn)所在。在地方政府和銀行之間，存在著信息的不對(duì)稱，地方政府占據(jù)著信息的主導(dǎo)優(yōu)勢(shì)，通常地方政府為了最大化的向銀行融資，會(huì)突出自身的財(cái)政擴(kuò)張能力，隱藏一些對(duì)自我不利的信息。如利用多個(gè)融資平臺(tái)從多家銀行獲得信貸、多次重復(fù)使用土地財(cái)政做擔(dān)保承諾，形成“多頭融資，多頭授信”的格局，使債務(wù)管理格局變得愈加混亂。由于地方政府投融資平臺(tái)的信息披露的透明度不高，銀行很難對(duì)地方政府的情況有全面的了解，關(guān)于地方政府投融資平臺(tái)的舉債金額、信用、總體負(fù)債和所做的財(cái)政擔(dān)保承諾等情況，銀行都很難確定，這種信息的不對(duì)稱，使銀行很難評(píng)估出一個(gè)直接的結(jié)果來確定地方政府債務(wù)的精確率，這種問題在風(fēng)險(xiǎn)投資項(xiàng)目十分常見。商業(yè)銀行無法清楚準(zhǔn)確的知道地方政府的財(cái)力更難以預(yù)測出其還款能力，這無疑造成了“借、用、管、還”的分離，增加了貸款風(fēng)險(xiǎn)。再者，由于地方政府投融資平臺(tái)投資主體大部分是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，建設(shè)周期長、耗資大、管控難，銀行很難在這些地區(qū)使用資金，銀行無法跟蹤的貸款信用風(fēng)險(xiǎn)的下落，無法限制資金的非法轉(zhuǎn)移。一旦投融資平臺(tái)的管理不善或政府改變宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)時(shí)，系統(tǒng)就會(huì)出現(xiàn)，無法償還貸款的“隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)”。這不僅加大了地方政府的財(cái)政壓力，同時(shí)也必然增大了商業(yè)銀行風(fēng)險(xiǎn)。

3.我國地方政府投融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)管控對(duì)策

3.1強(qiáng)化地方政府投融資平臺(tái)融資結(jié)構(gòu)

就目前而言，我國地方政府投融資平臺(tái)結(jié)構(gòu)過于單一，且數(shù)量較多，這不利于政府的監(jiān)管，稍有不慎便會(huì)造成債務(wù)管理的失控，進(jìn)而加大債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。因此，很有必要按照一定的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)政府投融資平臺(tái)進(jìn)行審核，精減融資平臺(tái)數(shù)量，對(duì)平臺(tái)優(yōu)勢(shì)資源進(jìn)行集中整合，依靠所形成的規(guī)模優(yōu)勢(shì)將平臺(tái)做大做強(qiáng)，這不僅有利于提高投融資平臺(tái)在融資過程中的協(xié)商能力，降低融資成本，也有利于政府監(jiān)管力度的加強(qiáng)，提高對(duì)債務(wù)規(guī)?？刂频挠行?。一是賦予地方政府發(fā)行債券的權(quán)力。允許地方債券在二級(jí)市場上進(jìn)行交易，改變?nèi)谫Y平臺(tái)“土地財(cái)政”的現(xiàn)狀，以此方式來緩解地方政府發(fā)展過程中存在融資瓶頸的問題；二是可以選擇風(fēng)險(xiǎn)低、收益高的平臺(tái)公司通過股權(quán)的方式進(jìn)行上市融資，分散產(chǎn)生的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)；三是平臺(tái)公司可整合和盤活存量資產(chǎn)，利用基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)證券化進(jìn)行存量資產(chǎn)的融資創(chuàng)新，適時(shí)運(yùn)用BOT、TOT等多種融資項(xiàng)目融資方式和金融工具，發(fā)行信貸產(chǎn)品和企業(yè)債券，吸納民間資本等多渠道募集資金，改變單一融資結(jié)構(gòu)。

3.2建立和完善融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)防控制度

要從根本上解決地方政府債務(wù)問題，必須考慮制度創(chuàng)新，探索長效的風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制，不斷規(guī)范地方政府融資平臺(tái)的發(fā)展。在復(fù)雜多變的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下，找到宏觀調(diào)控與平臺(tái)發(fā)展之間的平衡點(diǎn)，在充分發(fā)揮融資平臺(tái)的資金撬動(dòng)作用的同時(shí)將風(fēng)險(xiǎn)降到最低。首先，規(guī)范地方融資平臺(tái)的公司治理結(jié)構(gòu)，提高融資平臺(tái)的市場化經(jīng)營水平和運(yùn)營效率。建立專業(yè)的投融資管理機(jī)構(gòu)，對(duì)地方政府投融資平臺(tái)的償債能力，運(yùn)營能力以及發(fā)展?jié)摿Φ冗M(jìn)行合理的分析，強(qiáng)化決策層和管理層分層授權(quán)決策體系，構(gòu)建有效的投資風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制，減少盲目投資導(dǎo)致的風(fēng)險(xiǎn)；其次，探索建立應(yīng)急機(jī)制，鼓勵(lì)多元化發(fā)展，制定解決突發(fā)性投融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)的處理方案，全面提高平臺(tái)公司的資本實(shí)力和自償能力，如依據(jù)地方政府投融資平臺(tái)的債務(wù)規(guī)模來建立與之相匹配的償債基金；最后，規(guī)范法律制度，整改不合理融資平臺(tái)。通過法律手段，將地方政府所要履行的事權(quán)與財(cái)權(quán)、融資權(quán)有機(jī)的結(jié)合在一起，使地方政府投融資平臺(tái)真正的做到自負(fù)盈虧，按照一定的法律標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)平臺(tái)公司進(jìn)行整改或撤銷，規(guī)范其治理經(jīng)營模式。

3.3提高信息披露透明度，增強(qiáng)信用等級(jí)

外界能否獲得地方政府投融資平臺(tái)在各方面完整而又準(zhǔn)確的信息對(duì)防控融資平臺(tái)貸款風(fēng)險(xiǎn)至關(guān)重要，因此提高融資平臺(tái)公開信息的透明度具有很深遠(yuǎn)的意義。一是加強(qiáng)管理，建立健全的債務(wù)統(tǒng)計(jì)體系。財(cái)政部門定期地對(duì)地方政府融資平臺(tái)借債部門和單位的債權(quán)債務(wù)、項(xiàng)目擔(dān)保情況進(jìn)行分析統(tǒng)計(jì)，了解資金去向，對(duì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)性進(jìn)行初步評(píng)估，建立政府債務(wù)數(shù)據(jù)庫，從而對(duì)政府負(fù)債結(jié)構(gòu)、資金使用情況、償還能力等有一個(gè)全面的了解；二是設(shè)立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，強(qiáng)化對(duì)貸款發(fā)放的管理。商業(yè)銀行、信托公司等機(jī)構(gòu)可事先根據(jù)融資平臺(tái)提供的各方面數(shù)據(jù)進(jìn)行綜合的評(píng)估，如對(duì)平臺(tái)償債能力和運(yùn)營潛力進(jìn)行全面量化分析，參考各項(xiàng)結(jié)果來確立一個(gè)合理的預(yù)警指標(biāo)，再秉持適度負(fù)債的原則，嚴(yán)格按照貸款發(fā)放條件對(duì)符合標(biāo)準(zhǔn)的平臺(tái)提供資金支持。三是引進(jìn)會(huì)計(jì)、評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)的參與，建立信用評(píng)級(jí)機(jī)制。地方政府通過對(duì)外界提供真實(shí)準(zhǔn)確的財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)、財(cái)務(wù)報(bào)表，由會(huì)計(jì)事務(wù)所、專業(yè)的評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)進(jìn)行分析，通過對(duì)投融資平臺(tái)進(jìn)行客觀的評(píng)價(jià)來確定相應(yīng)的信用等級(jí)，供商業(yè)銀行或信托公司參考，降低潛在的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，有利于國家經(jīng)濟(jì)的長遠(yuǎn)發(fā)展。

4.結(jié)論

綜合全文，地方政府投融資平臺(tái)緩解了我國經(jīng)濟(jì)在金融危機(jī)期間的低迷狀況，但隨著其迅速的發(fā)展，對(duì)我國宏觀經(jīng)濟(jì)也產(chǎn)生了一系列不利的影響。對(duì)于地方政府投融資平臺(tái)的優(yōu)化與改善，政府以及社會(huì)各界人士給予高度關(guān)注，致力于找出風(fēng)險(xiǎn)管控對(duì)策。據(jù)推測，未來幾年，我國地方政府投融資平臺(tái)的數(shù)目將有所下降，同時(shí)平臺(tái)的質(zhì)量將得到優(yōu)化，融資成本也會(huì)出現(xiàn)一定程度的提升，防止盲目過度舉債所造成的巨大債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。通過社會(huì)各界的共同努力，相信我國地方政府投融資平臺(tái)系統(tǒng)在未來將得到更為完善的發(fā)展。（作者單位：1.遼寧省婦幼保健院；2.大連交通大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院）

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