機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的財(cái)政壓力測(cè)試

陳開思 王曉宇

[摘要]養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系著人民生活的穩(wěn)定和我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。2015年，國務(wù)院決定破除機(jī)關(guān)事業(yè)單位和企業(yè)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度上的雙軌制。在我國人口老齡化的背景下，養(yǎng)老保險(xiǎn)支出給我國帶來越來越大的財(cái)政壓力，長期下去，會(huì)嚴(yán)重影響我國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的健康發(fā)展。本文借助歷史數(shù)據(jù)，對(duì)此次改革進(jìn)行財(cái)政壓力測(cè)試，分析得出，此次改革從長遠(yuǎn)看是減輕財(cái)政壓力的，從而有利于我國養(yǎng)老保險(xiǎn)的健康穩(wěn)定發(fā)展，進(jìn)而為我國的此次養(yǎng)老體制的改革提供理論支持。

[關(guān)鍵詞]機(jī)關(guān)事業(yè)單位；養(yǎng)老保險(xiǎn)；制度改革；財(cái)政壓力

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2015.42.160

1研究背景

2015年1月14日，中華人民共和國國務(wù)院以國發(fā)〔2015〕2號(hào)發(fā)布《關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》（下文簡稱為《決定》）?！稕Q定》規(guī)定，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)由單位和個(gè)人共同負(fù)擔(dān)。單位繳納基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的比例為本單位工資總額的20%，進(jìn)入統(tǒng)籌賬戶，實(shí)行現(xiàn)收現(xiàn)付制。個(gè)人繳納基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的比例為本人繳費(fèi)工資的8%，由單位代扣，進(jìn)入個(gè)人賬戶，實(shí)行積累制。

此項(xiàng)決定的頒布，意味著機(jī)關(guān)事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險(xiǎn)與企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度實(shí)現(xiàn)一致，在我國延續(xù)了數(shù)十年的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度上的“雙規(guī)制”就此解體。從而消除了養(yǎng)老保險(xiǎn)制度上和分配上的不公平現(xiàn)象，掃清了限制企事業(yè)單位之間人員流動(dòng)的制度障礙。

除了上文提到的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，《決定》中還提到：機(jī)關(guān)事業(yè)單位在參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)為其工作人員建立職業(yè)年金。單位按本單位工資總額的8%繳費(fèi)，個(gè)人按本人繳費(fèi)工資的4%繳費(fèi)，工作人員退休后，按月領(lǐng)取職業(yè)年金待遇。

作為我國養(yǎng)老保險(xiǎn)領(lǐng)域的一項(xiàng)重要改革，此項(xiàng)決定觸動(dòng)了社會(huì)各個(gè)方面的經(jīng)濟(jì)利益，本文從國家的角度來進(jìn)行分析。此次改革的模式，除卻基本養(yǎng)老保險(xiǎn)外，我國開始建立職業(yè)年金，職業(yè)年金的建立，勢(shì)必會(huì)增加我國的財(cái)政壓力支出，改革后的基本養(yǎng)老賬戶和職業(yè)年金之和，對(duì)我國財(cái)政壓力，相較于改革前究竟是增大還是縮小？職業(yè)年金的建立是否會(huì)再次加劇社會(huì)分配的不公平性。本文就此次改革對(duì)我國財(cái)政壓力的影響做出測(cè)算和預(yù)測(cè)，并提出建議。

2改革對(duì)我國財(cái)政造成的壓力測(cè)算模型

2.1改革前后機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用資金結(jié)構(gòu)對(duì)比

改革前，我國機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員的養(yǎng)老制度采用國家統(tǒng)包，個(gè)人不用繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用，由財(cái)政在退休時(shí)統(tǒng)一發(fā)放。改革后，由單位和個(gè)人按規(guī)定比例繳納。通過比較，我們可以得出，改革前，由我國財(cái)政承擔(dān)機(jī)關(guān)事業(yè)單位所有的養(yǎng)老壓力。改革后，財(cái)政承擔(dān)的壓力由兩部分構(gòu)成，即統(tǒng)籌賬戶和職業(yè)年金賬戶。

2.2轉(zhuǎn)軌形成的轉(zhuǎn)軌成本

改革前，我國養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)行現(xiàn)收現(xiàn)付制，當(dāng)期繳納的保險(xiǎn)費(fèi)用來支付當(dāng)期所需支付的退休金。改革后，我國將采取部分積累制，統(tǒng)籌賬戶實(shí)行現(xiàn)收現(xiàn)付制、個(gè)人賬戶實(shí)行積累制。然而，在體制進(jìn)行轉(zhuǎn)軌時(shí)，上一代已經(jīng)退休的人并沒有形成個(gè)人賬戶，如果直接進(jìn)行制度上的合并，上一代人的養(yǎng)老權(quán)益將不能完全得到實(shí)現(xiàn)，我們將這部分隱性的養(yǎng)老債務(wù)稱之為轉(zhuǎn)軌成本。具體來說，此次改革中，養(yǎng)老金的計(jì)發(fā)辦法分為三種，改革前已經(jīng)退休的（下稱“老人”），改革前參加工作改革后退休的（下稱“中人”），改革后參加工作的（下稱“新人”）。

由于“老人”和“中人”改革前參加的是舊的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，采用的是現(xiàn)收現(xiàn)付制，沒有形成個(gè)人賬戶積累，如果改革后實(shí)行部分積累制，個(gè)人賬戶將會(huì)蘊(yùn)含隱形負(fù)債，政府的財(cái)政對(duì)此應(yīng)有兜底義務(wù)，因此，因改革所造成的轉(zhuǎn)軌成本也必須計(jì)算在財(cái)政壓力里。針對(duì)新老體制改革的具體過渡方案，此次《決定》中并沒有提及，本文轉(zhuǎn)軌成本的測(cè)算原理將采用《機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度轉(zhuǎn)軌的財(cái)政壓力分析》（盧馳文，2007）中針對(duì)“老人”財(cái)政壓力分析后，采用的“老人老待遇”方法進(jìn)行測(cè)算，即由社保機(jī)構(gòu)承擔(dān)已離退休職工的養(yǎng)老費(fèi)用，財(cái)政所承擔(dān)的養(yǎng)老金支付額等于現(xiàn)在企業(yè)職工的退休金額標(biāo)準(zhǔn)和改革前機(jī)關(guān)事業(yè)單位的待遇之差。

2.3財(cái)政壓力測(cè)試模型

通過上文對(duì)機(jī)關(guān)事業(yè)單位的養(yǎng)老金來源結(jié)構(gòu)的分析，可以計(jì)算出改革前后財(cái)政所負(fù)擔(dān)的費(fèi)用，進(jìn)而進(jìn)行比較，得出此次改革的財(cái)政壓力變化。

首先，設(shè)轉(zhuǎn)軌前我國財(cái)政對(duì)機(jī)關(guān)事業(yè)單位的養(yǎng)老費(fèi)支出F1。轉(zhuǎn)軌后，我國財(cái)政向基本社會(huì)統(tǒng)籌賬戶繳費(fèi)為F2，其中機(jī)關(guān)事業(yè)單位平均工資額為W1，單位向統(tǒng)籌賬戶的繳費(fèi)率為m1，機(jī)關(guān)事業(yè)單位在職職工數(shù)量為N1，則F2=N1×W1×m1。我國財(cái)政向職業(yè)年金賬戶繳費(fèi)為F3，其中機(jī)關(guān)事業(yè)單位向職業(yè)年金的繳費(fèi)率為m2，則F3=N1×W1×m2。轉(zhuǎn)軌所造成的轉(zhuǎn)軌成本為D1，我國機(jī)關(guān)事業(yè)單位離退休職工人數(shù)為N2，企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)年人均退休金為P1，機(jī)關(guān)事業(yè)單位年人均退休金為P2，則D1=N2×P2-N2×P1。此次改革后，我國財(cái)政承受的壓力為AF，則AF=F2+F3+D1。設(shè)我國財(cái)政承受的壓力變化為ΔF，則財(cái)政壓力變化為ΔF=AF-F1=（F2+F3+D1）-F=（N1×W1×m1+N1×W1×m2+N2×P2-N2×P1）-F1=N1×W1×（m1+m2）+N2×（P2-P1）-F1

可見，財(cái)政向基本統(tǒng)籌賬戶和職業(yè)年金賬戶的繳費(fèi)率越高，改革后的財(cái)政壓力越大。機(jī)關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)職工的養(yǎng)老待遇水平越高，會(huì)導(dǎo)致改革時(shí)的轉(zhuǎn)軌成本越高，這同樣會(huì)導(dǎo)致改革后的財(cái)政壓力越大。

3財(cái)政壓力測(cè)算

3.1原有模式下財(cái)政壓力預(yù)測(cè)模型

以1999—2012年的數(shù)據(jù)進(jìn)行實(shí)例測(cè)算，來預(yù)測(cè)兩種模式下機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)對(duì)財(cái)政的壓力。

首先，通過SPSS19對(duì)機(jī)關(guān)事業(yè)單位的養(yǎng)老費(fèi)用支出總額F1與年份Y做線性回歸，來判斷兩者之間的關(guān)系。由于只有一個(gè)因變量和自變量，考慮用一元線性回歸。定義年份Y和機(jī)關(guān)事業(yè)單位的養(yǎng)老費(fèi)用支出總額F1分別為自變量和因變量。二者的回歸分析如下：

F1=193.016×Y-385657.610（1）

R2=0.966F=375.543

從檢驗(yàn)結(jié)果來看，模型的模擬效果比較好，年份Y與F1在1%的顯著性水平下，顯著正相關(guān)，二者具有高度的相關(guān)性。我們可以依據(jù)上式來測(cè)算出在原來的保險(xiǎn)繳費(fèi)模式下，財(cái)政每年需承擔(dān)的費(fèi)用，將在下一節(jié)進(jìn)行預(yù)測(cè)。

3.2改革后財(cái)政壓力預(yù)測(cè)模型

由于改革后財(cái)政壓力為AF=F2+F3+D1=N1×W1×（m1+m2）+N2×（P2-P1），由于N2為機(jī)關(guān)事業(yè)單位改革時(shí)的離退休人數(shù)，這部分人數(shù)與其余部分有著不同的變化趨勢(shì)，這部分人數(shù)會(huì)隨著時(shí)間的推移減少直至為0，政府因隱性負(fù)債所造成的轉(zhuǎn)軌壓力也將會(huì)逐漸減少為0，下文針對(duì)N2將會(huì)使用生命表進(jìn)行單獨(dú)預(yù)測(cè)。在此，我們將AF分為三部分進(jìn)行預(yù)測(cè)，分別為[N1×W1×（m1+m2）]與年份Y，（P2-P1）與年份Y，N2與年份Y，其中，設(shè)TF=N1×W1×（m1+m2），P=（P2-P1）。

通過SPSS19對(duì)TF和P分別對(duì)年份做線性回歸，通過歷史數(shù)據(jù)來預(yù)測(cè)使用改革后的資金來源后，機(jī)關(guān)事業(yè)單位的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用將會(huì)對(duì)財(cái)政的壓力。由于這兩個(gè)式子都只有一個(gè)因變量和自變量，考慮用一元線性回歸。定義年份Y為自變量，TF和P分別為因變量。二者的回歸分析見表1。

表1回歸結(jié)果匯總

項(xiàng)目TFP

截項(xiàng)距0.000***（-30.844）0.001***（-4.542）

Y0.000***（30.958）0.001***（4.617）

調(diào)整R20.9870.610

F值958.39721.316

F值顯著性水平0.0000.001***注：括號(hào)內(nèi)的值為t值，“*”、“**”和“***”分別表示10%、5%和1%的顯著性水平（雙側(cè)）。

TF=122.734×Y-245239.110（2）

P=825.422×Y-1628593.203（3）

從檢驗(yàn)結(jié)果來看這兩個(gè)模型的模擬效果都比較好，顯著正相關(guān)。說明隨著年份的增加，財(cái)政向基本統(tǒng)籌賬戶和職業(yè)年金的投入資金和機(jī)關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)的養(yǎng)老金待遇差都將變大。

4財(cái)政壓力的預(yù)測(cè)和分析

首先對(duì)N2進(jìn)行分析，N2表示改革時(shí)，機(jī)關(guān)事業(yè)單位的離退休人數(shù)。轉(zhuǎn)軌時(shí)，政府對(duì)現(xiàn)有已退休的職工具有隱性負(fù)債，但隨著時(shí)間的推移，這部分的人數(shù)會(huì)逐漸減少，現(xiàn)使用生命表對(duì)其存活的人數(shù)進(jìn)行預(yù)測(cè)。設(shè)在（x）歲存活的人數(shù)為lx，在未來一年內(nèi)死亡的人數(shù)為dx，則在（x+1）歲仍存活的人數(shù)為lx+1，則lx+1=lx-dx，dx=lx×qx。本文運(yùn)用中國人壽保險(xiǎn)業(yè)經(jīng)驗(yàn)生命表（2000—2003）養(yǎng)老金業(yè)務(wù)（男）進(jìn)行測(cè)算。

改革前后財(cái)政壓力變化值ΔF（2015—2050年）圖

對(duì)上述結(jié)果進(jìn)行分析，可以看出改革后的第一年的財(cái)政壓力是增大的。但隨著時(shí)間的推移，兩者的財(cái)政壓力差是逐年下降的，到2030年已經(jīng)基本持平，并且隨時(shí)間推移，兩者的變化值變?yōu)樨?fù)值，其絕對(duì)值越來越大，這說明，改革后的制度是可以減輕財(cái)政壓力的。

通過表2和上圖數(shù)據(jù)的比較可以得知，在轉(zhuǎn)軌初期，由于轉(zhuǎn)軌成本即隱性負(fù)債的存在，給財(cái)政帶來了一定的壓力，因此，轉(zhuǎn)軌后的財(cái)政總體壓力是增大的。但壓力的增大并非因?yàn)楦母锖蟮闹贫炔蛔闼斐傻?，從?shù)據(jù)中可以看出，TF的總值隨時(shí)間的增長雖然在逐步增大，但是其增長速度明顯低于F1的增速，并且隨著已退休職工的減少，轉(zhuǎn)軌成本D1是逐漸減小的，因此，財(cái)政向機(jī)關(guān)事業(yè)單位的養(yǎng)老保險(xiǎn)支出相較于改革前是逐漸減小的，我國改革后的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度越來越顯示出其制度的優(yōu)越性。

相較于企業(yè)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度而言，雖然我國為機(jī)關(guān)事業(yè)單位建立了職業(yè)年金，每年財(cái)政需要向職業(yè)年金中繳納工資總額的8%，這在一定程度上加大了我國的財(cái)政壓力，但是和原來的模式相比，財(cái)政壓力是逐漸下降的，并且相對(duì)于原來是越來越低，因此，這次養(yǎng)老制度的改革對(duì)財(cái)政壓力的減小是毋庸置疑的，這將有利于我國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的長期穩(wěn)定發(fā)展。

5建議和對(duì)策

本文雖然是對(duì)財(cái)政壓力的簡單估計(jì)，在一些地方做了一些簡化處理，但是能對(duì)財(cái)政壓力的趨勢(shì)做出大概的估計(jì)。通過本文的測(cè)算分析得出，此次機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革能夠在未來緩解我國的財(cái)政壓力，但在制度變轉(zhuǎn)換的過渡時(shí)期，我國在改革中還應(yīng)注意以下問題。

5.1改革應(yīng)按照平穩(wěn)過渡的原則進(jìn)行

此次《決定》中只頒布了改革的整體框架，并沒有就具體的細(xì)節(jié)進(jìn)行公布。由于此次改革涉及成千上萬機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員的養(yǎng)老問題和方方面面的利益調(diào)整，而且這種調(diào)整會(huì)觸及到現(xiàn)有利益格局的剛性部分，因此必須謹(jǐn)慎和穩(wěn)妥。這就要求我們?cè)谶M(jìn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革時(shí)，兼顧公平和效率，循序漸進(jìn)地推進(jìn)改革。例如，針對(duì)“老人”和“中人”的養(yǎng)老標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整方案，《決定》中并沒有做出具體說明，針對(duì)此部分財(cái)政壓力，本文處理成了D1的形式。我國的改革調(diào)整可以以此來做參考，由于機(jī)關(guān)事業(yè)單位的養(yǎng)老水平大約是企業(yè)的兩倍多，制度改革后如果直接降低其養(yǎng)老待遇，勢(shì)必會(huì)降低已退休職工的養(yǎng)老金水平，加大改革的阻力，因此必須設(shè)置一定的過渡時(shí)期，保持其原有的養(yǎng)老水平不變。因此，可以采用養(yǎng)老待遇不變，但其資金并不全部來自于財(cái)政，而是按企業(yè)單位養(yǎng)老金的領(lǐng)取標(biāo)準(zhǔn)來源于統(tǒng)籌賬戶，其差由財(cái)政兜底。此種改革思路的調(diào)整，既減少了改革的阻力，又實(shí)現(xiàn)了養(yǎng)老待遇的平穩(wěn)過渡。

5.2改革后仍需關(guān)注分配的公平性

此次改革的目的是建立機(jī)關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)一致的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，除了要緩解財(cái)政壓力外，還要解決兩個(gè)模式之間的待遇差別大和人力資源的合理流動(dòng)與配置問題。但是，在此次《決定》中，明確提出建立職業(yè)年金。但這在一定程度上又再次拉大了企業(yè)和機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇的差距，引起了部分人的非議。我們應(yīng)該看到，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，人民應(yīng)該共享經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的成果，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的目的也并不是降低養(yǎng)老金的水平，而是要調(diào)整養(yǎng)老體系的結(jié)構(gòu)，將原來由財(cái)政所承擔(dān)的部分轉(zhuǎn)移出去，由其他形式的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度來承擔(dān)，職業(yè)年金的建立是我國建立多層次養(yǎng)老保障制度的嘗試，是制度體系的完善。

針對(duì)職業(yè)年金的建立所造成的分配的不公平的顧慮，我們應(yīng)給予企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)更大的關(guān)注，我國可以參照美國的401K計(jì)劃，大力倡導(dǎo)企業(yè)年金的建立，加大對(duì)企業(yè)年金的稅收優(yōu)惠或建立中央統(tǒng)籌的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，以此制度體系的完善來實(shí)現(xiàn)分配的公平性，而并非一味地為公平而平均，來減小改革的阻力。

5.3提高個(gè)人賬戶和職業(yè)年金的投資收益率

改革前，我國機(jī)關(guān)事業(yè)單位的養(yǎng)老保險(xiǎn)金由財(cái)政直接撥款，并不涉及養(yǎng)老基金的投資問題。改革后，由機(jī)關(guān)事業(yè)單位的職工繳納工資總額的8%，進(jìn)入個(gè)人賬戶，實(shí)行資金積累制。個(gè)人賬戶積累額的高低將直接影響到個(gè)人的養(yǎng)老水平，因此需要對(duì)積累的資金進(jìn)行投資以獲得相應(yīng)的投資收益。針對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的管理，不適合由政府部門進(jìn)行管理，一方面，政府為保證基金的保值增值不得不投入專業(yè)人才，增加了管理成本；另一方面，政府的主要職責(zé)是建立一個(gè)公平、有序、充滿競爭的市場(chǎng)環(huán)境，而不應(yīng)過多的以市場(chǎng)主體的身份參與經(jīng)濟(jì)。因此，對(duì)于包括個(gè)人賬戶和職業(yè)年金賬戶在內(nèi)的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的管理，應(yīng)成立或交由專業(yè)的公司進(jìn)行管理，借鑒信托模式等其他專業(yè)化的投資模式，對(duì)養(yǎng)老職業(yè)年金進(jìn)行專業(yè)化的投資。

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