北京市城中村改造村民可持續(xù)生計保障研究

張春明 王樹靜 周畢文

[摘要]通過對北京重點城中村進行實地訪談調(diào)研，發(fā)現(xiàn)當前補償機制存在補償方式較為單一、補償標準不統(tǒng)一的問題，并總結發(fā)現(xiàn)北京市城中村改造后村民可持續(xù)生計面臨挑戰(zhàn)。最后從可持續(xù)權利價值、可持續(xù)保障內(nèi)容以及相關利益者權責三個角度提出可持續(xù)生計保障的建議。

[關鍵詞]城中村改造；可持續(xù)生計；北京

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2015.42.142

1北京市城中村的形成

北京城中村的形成與城市的拓展、開發(fā)商選擇式征地開發(fā)以及巨大的經(jīng)濟利益的驅(qū)動有著密切的關系：第一，新中國成立以后北京市以“攤大餅”式的發(fā)展模式不斷將城區(qū)范圍向周邊城郊進行蔓延，由于城市規(guī)劃缺乏系統(tǒng)性，建設布局過于分散，致使在新開發(fā)區(qū)中遺留很多空白，孕育了大量的城郊村落。第二，基于經(jīng)濟利益的考慮，開發(fā)商大多不愿意征收拆遷量大、農(nóng)轉非人口多的地段，常年以來，開發(fā)商選擇跳過農(nóng)村居民點，在高樓林立的商業(yè)開發(fā)區(qū)中，農(nóng)民的宅基地被遺留下來，形成城中村。第三，由于“城中村”要不就是地理位置優(yōu)越（毗鄰各大CBD經(jīng)濟商圈），要不就是地處城郊、租房成本廉價，這些優(yōu)越的條件成為各類租客們的首選，從而促使人流向“城中村”中云集。多種原因促使城中村現(xiàn)象越來越嚴重。

2北京市城中村現(xiàn)行補償機制面臨問題

通過對肖家河村委會、石景山文化中心工程部、榆樹莊村委會、玉淵潭鄉(xiāng)農(nóng)工商公司及其有關房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)等進行實地訪談，并通過第三方獲得了大量的拆遷補償?shù)南嚓P資料，發(fā)現(xiàn)當前補償機制存在補償方式較為單一、補償標準不統(tǒng)一的問題。

2.1補償方式單一

北京市城中村改造普遍采用的主要有兩種方式：其一是傳統(tǒng)的貨幣補償與產(chǎn)權調(diào)換根據(jù)村民意愿二選一，其二是貨幣補償與產(chǎn)權調(diào)換相結合的結核型補償?，F(xiàn)行補償機制補償方式單一，實際上是一次性買斷，將具有保障性質(zhì)的土地（宅基地）轉換為貨幣或是住房，關于集體產(chǎn)業(yè)、村民就業(yè)以及社會保障等關于長遠發(fā)展的關鍵環(huán)節(jié)涉及甚少，因此，這種單一的補償機制缺乏對村民未來生計的考慮。不能忽視的是，部分地區(qū)根據(jù)本地的情況，采取了一些創(chuàng)新措施來支持村民的長遠發(fā)展，即使這些措施并未被明確歸為補償方式。如孫河鄉(xiāng)將所有改造涉及的村民轉居轉工，并全部歸入城市社保體系；高李莊、夏家胡同、七里渠、鞏華城區(qū)以及周莊子均為集體經(jīng)濟預留了產(chǎn)業(yè)用地；高麗莊以及白盆窯均為獨生子女家庭提供貨幣補助；肖家河以及北安河村提供裝修補助；白盆窯甚至還提供了交通補助。這些創(chuàng)新的舉措為單一的補償提供了多元化、多方位的補充，雖然不夠成熟也缺乏系統(tǒng)性，但為完善城中村改造的補償機制提供了新思路。

2.2補償標準不統(tǒng)一

即使采取的是相同的補償安置方式，補償標準在時間和空間上都有一定的差異，主要體現(xiàn)在同一地區(qū)改造時間不同，補償標準差異很大；不同地區(qū)改造時間相同的情況下，差異也很明顯，一般是靠近市中心的地段補償標準明顯高于位置比較偏遠的地方。比如，肖家河與安河北村都是屬于海淀，前者早于后者兩年進行改造，從貨幣補償基準價來看，肖家河是安河北村的兩倍多（肖家河24000元/m2，安河北村11000元/m2），但安置房的回購價安河北村比肖家河還高出460元/m2，以100m2的有效面積來看，僅這兩項就差了將近140萬元。

因這種差異產(chǎn)生的不公平極易觸發(fā)拆遷糾紛、“釘子戶”、拆遷上訪等社會動蕩因素。在走訪玉淵潭鄉(xiāng)時了解到，20世紀90年代改造的城中村，當時采取的是公房安置，村民實行承租，允許購買，但是由于意識不足仍有10%～20%的村民沒有購買產(chǎn)權，至今這群人的房子是無產(chǎn)權房，無法上市交易、轉讓。當時采取就業(yè)安置，20多年過去了，安置的工廠大部分已經(jīng)倒閉，被安置的居民就淪為了下崗工人。就算安置的公司健在，由于農(nóng)齡不計入工齡的原因，這部分較早“洗腳上樓”的居民的退休養(yǎng)老金非常低，生活得不到應有的保障。因為這些問題，再加上現(xiàn)在拆遷改造的補償標準和他們當年天差地別，致使這部分群體心理極度不平衡，到如今還有很大一部分會吵著去上訪維權。

3改造后村民可持續(xù)生計面臨挑戰(zhàn)

運用DFID理論對北京市城中村改造村民現(xiàn)狀進行調(diào)查分析，對海淀區(qū)三個已改城中村（北京海淀玉淵潭鄉(xiāng)、恩濟里居委會、前沙澗村）120戶村民（居民）進行了調(diào)查，對肖家河、榆樹莊村等的負責人進行了實地訪談，通過問卷數(shù)據(jù)分析、對比分析、定性與定量相結合等方法對城中村改造現(xiàn)狀進行分析得出改造后村民可持續(xù)生計面臨挑戰(zhàn)。

“城中村”改造的實質(zhì)應該體現(xiàn)為三個換取，即“土地換取生存、土地換取保障、土地換取發(fā)展”，改造后的村民生存不成問題，但是長期保障與后續(xù)發(fā)展確實讓人堪憂。個人轉型、集體經(jīng)濟轉型、社會轉型、文化價值觀轉型，這些變化構成了制約改造后村民生存發(fā)展的環(huán)境背景，成為村民脆弱性的源頭所在。

村民的生計資本受到不同程度的沖擊，隨著土地的失去，自給自足的“農(nóng)耕經(jīng)濟”遭到破壞，散戶出租經(jīng)濟不穩(wěn)定性不足以成為支撐村民后續(xù)發(fā)展，村民的物質(zhì)資本和自然資本遭到了削弱；受教育程度普遍偏低，又缺乏在就業(yè)市場立足的一技之長，理財意識的不足，這些都是村民人力資本無法適應新環(huán)境的表現(xiàn)；改造提升了村民的收入水平，收入結構卻缺乏長遠動力，而且城市化高生活成本均成為資金資本不穩(wěn)定的源頭；集體感的弱化，集體福利的降低以及就業(yè)市場的不認可極大地沖擊了村民的社會資本。

生計資本的不同程度的沖擊使得原來因“脆弱性”環(huán)境變形的生計五邊形再次縮?。ㄒ娤聢D），極大地影響了村民的后續(xù)發(fā)展，現(xiàn)行的補償制度，不論是貨幣補償還是結合型補償只能在短期內(nèi)應對該情況，而不能長久的給予村民各方面的支援。

基于DFID北京城中村村民生存現(xiàn)狀圖

4城中村改造村民可持續(xù)發(fā)展建議

相對單一的貨幣補償、產(chǎn)權調(diào)換或是結合型補償，多元化的可持續(xù)生計保障更能兼顧被改村民當前生活與長遠生計，它包括可持續(xù)權利價值、可持續(xù)保障內(nèi)容以及相關利益者權責三個部分，三者互為前提，缺一不可。

4.1權利價值構成角度

從權利價值的構成來看，可持續(xù)權利價值補償應涵蓋歷史權利價值補償、現(xiàn)實權利價值補償、長遠權利價值補償三個部分，其中歷史價值部分強調(diào)村民的情感訴求，可通過采用原地回遷的方式保留原始村落的結構完整；現(xiàn)實價值反映的是村民因改造引發(fā)的各項需求，主要以貨幣補償和房屋安置補償?shù)男问襟w現(xiàn)；長遠價值應關注村民未來的發(fā)展，可通過合理分配土地增值收益以及完善社保體系進行補償。

4.2可持續(xù)保障內(nèi)容角度

從可持續(xù)保障內(nèi)容來看，它是一種“貨幣補償+就業(yè)補償+留地安置補償+社會保障”四位一體的長效保障機制，其中貨幣補償是前提，但不提倡一次性支付，建議采用結合型補償或是逐年貨幣補償?shù)姆绞?，彌補的是自然資本及社會資本的損失；就業(yè)補償以及留地安置補償是重點，補償?shù)氖琴Y金資本的不足，但就業(yè)補償不等同于就業(yè)安置，而是通過就業(yè)扶持政策、就業(yè)培訓等提高村民就業(yè)能力，從而起到提高村民人力資本的作用；而社會保障是關鍵，讓村民老有所依、病有所醫(yī)、生活有保障，社會資本得到提升。

4.3相關利益者全責角度

從相關利益者權責來看，政府的角色應該定位為政策的制定者、改造過程的監(jiān)督者、利益關系的協(xié)調(diào)者，為順利推進城中村改造的提供各項服務；村集體若具備足夠的經(jīng)濟實力、管理水平應該爭當城中村改造的主導者，做好談判人、宣傳者、協(xié)調(diào)者，妥善處理好集體資產(chǎn)，此外還要有效地推動“村轉居”，建設文明社區(qū)；開發(fā)商要當有良心、有責任心的社會投資者，不但要做到不壓榨村民、村集體的利益，而且還要為村民就業(yè)、創(chuàng)業(yè)，村集體產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供必要的幫助；村民要強調(diào)主人翁意識，積極了解并參與到城中村改造的各項決策中，還要強調(diào)自身生計資本的積累和提高，為未來長遠發(fā)展儲備資源。

總之，村民可持續(xù)生計保障為村民長遠的發(fā)展提供政策、經(jīng)濟、物質(zhì)支持的一種理想模式，是對村民補償機制的完善和升級。保障也是一種補償，從補償?shù)姆秶鷣砜?，可持續(xù)生計保障（簡稱“保障”）更為全面，除了現(xiàn)行補償機制（簡稱“補償”）考慮的“給錢”和“給房”外，還保障了村民的就業(yè)、社會保障以及集體經(jīng)濟的發(fā)展；從權利價值上來看，“保障”是歷史價值、現(xiàn)實價值以及長遠價值的綜合體，而“補償”鮮少考慮村民的長遠價值，也就是未來的生計；從生計資本上來看，“保障”對村民五種資本分別給予了不同程度的支持，而“補償”僅關注了自然資本、物質(zhì)資本以及資金資本。綜上所述，可持續(xù)生計保障比現(xiàn)行的補償機制更能適應當前社會和經(jīng)濟的發(fā)展。

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[基金項目]本文系北京市哲學社會科學規(guī)劃項目（項目編號：13shb014）。