分權(quán)體制下我國地方政府債務(wù)治理問題研究

譚一蔓　姜竹

摘要：本文從分權(quán)體制的視角出發(fā)，闡明我國地方政府債務(wù)治理的必要性，分析地方政府債務(wù)形成的原因、治理的漏洞，借鑒日本在地方政府債務(wù)方面的治理機(jī)制，并參考新《預(yù)算法》、《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》及《地方政府存量債務(wù)納入預(yù)算管理清理甄別辦法》，提出未來我國治理地方政府債務(wù)的政策建議。具體包括：宏觀層面在限額控制下賦予地方政府發(fā)行債券的權(quán)力，明確治理主體；中觀層面確定債務(wù)責(zé)任主體、建立考核問責(zé)機(jī)制、地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警、應(yīng)急處置機(jī)制等；微觀層面在操作上清理甄別地方政府債務(wù)、妥善處理存量債務(wù)等，以期為更好地治理地方政府債務(wù)，為完善我國財(cái)政體制提供參考。

關(guān)鍵詞：分權(quán)財(cái)政體制；事權(quán)財(cái)力；地方政府債務(wù)；債務(wù)治理

引言

1994年我國實(shí)行分稅制財(cái)政體制，將稅種統(tǒng)一劃分為中央稅、地方稅、中央與地方共享稅，架構(gòu)中央政府與地方政府之間分權(quán)、分稅、分管的分權(quán)體制，構(gòu)建了市場經(jīng)濟(jì)下的分級(jí)財(cái)政體制基本框架，增強(qiáng)了中央政府的宏觀調(diào)控能力。分稅制體制運(yùn)行二十年至今，存在中央與地方政府的事權(quán)財(cái)權(quán)劃分不清、事權(quán)財(cái)力不匹配、地方政府沒有充足的稅收來源、轉(zhuǎn)移支付制度不完善等問題，這正是形成地方政府債務(wù)的體制背景。另一方面，在我國經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展的大環(huán)境下，地方政府推進(jìn)城市化和工業(yè)化的進(jìn)程、力度已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了地方政府財(cái)力的增長能力，為了保證基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，培育地方支柱產(chǎn)業(yè)，地方政府必須掌控足夠的資金參與地區(qū)建設(shè)。由于在新《預(yù)算法》出臺(tái)之前明確禁止地方政府發(fā)行債務(wù)，地方政府在缺乏資金時(shí)沒有一個(gè)舉債的“正門”，因此只能尋找融資的“后門”。在以上的大背景下，地方政府債務(wù)以融資平臺(tái)為主要依托快速增長。到2013年6月底，全國地方政府債務(wù)的余額累計(jì)達(dá)到了17.89萬億元，其中，地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)余額為10.89萬億元，地方政府或有債務(wù)余額為7萬億元。地方政府債務(wù)的規(guī)模之大、增速之快，對(duì)政府信用、市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行、銀行金融業(yè)的影響不容忽視。因此，在我國分權(quán)體制的框架下，結(jié)合新《預(yù)算法》，研究地方政府債務(wù)的治理漏洞及其對(duì)策具有重要意義。

一、分權(quán)體制下強(qiáng)化地方政府債務(wù)治理的必要性

（一）分權(quán)體制對(duì)地方政府債務(wù)的影響機(jī)理

從理論層面來說，公共物品層次性理論、財(cái)政分權(quán)理論確立了地方公共財(cái)政存在的基礎(chǔ)，例如斯蒂格勒最優(yōu)分權(quán)理論、奧茨的分權(quán)定理、布坎南的“俱樂部”理論、偏好誤識(shí)理論、蒂布特“用腳投票”理論等，本著滿足公眾偏好、福利最大化、節(jié)約社會(huì)成本等目的，從經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)、心理學(xué)等不同角度綜合闡述了地方政府存在的合理性和必要性。在分權(quán)體制賦予了地方各級(jí)政府一定的獨(dú)立性和自主權(quán)的同時(shí)，也使地方政府具有一定的事權(quán)、財(cái)權(quán)，使其能夠組織財(cái)政收入對(duì)本地區(qū)進(jìn)行資源配置、穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)。但與此同時(shí)，地方政府本身也具有了“經(jīng)濟(jì)人”的屬性，在政策制定和實(shí)施時(shí)往往注重追求自身利益最大化。因此，在體制框架下地方政府如存在財(cái)力不足或地區(qū)間競爭的情況，必然會(huì)產(chǎn)生財(cái)力訴求，通過舉債以拉動(dòng)投資、繁榮當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)成必然之選。并且，結(jié)合分權(quán)理論下地方政府的權(quán)責(zé)劃分要求，地方政府可以根據(jù)其權(quán)責(zé)職能范圍、當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)情況、未來發(fā)展目標(biāo)等等來選擇舉債方式和債務(wù)管理模式。可見，從理論層面來說，在分權(quán)體制之下地方政府本身就具有一定的債務(wù)主體地位和舉債沖動(dòng)。

從現(xiàn)實(shí)層面來說，1994年的分稅制，是以“統(tǒng)一稅制”為總基調(diào)的稅制改革和以“事權(quán)和財(cái)權(quán)相結(jié)合”為指導(dǎo)原則的分稅制財(cái)政體制改革。但運(yùn)行分權(quán)體制至今，我國中央與地方的關(guān)系卻表現(xiàn)為“財(cái)權(quán)事權(quán)不匹配”，但財(cái)權(quán)和事權(quán)并不是一項(xiàng)單一的權(quán)力，而應(yīng)該深入地從財(cái)權(quán)和事權(quán)的構(gòu)件來分析：我國政府的財(cái)權(quán)主要包括稅權(quán)、收費(fèi)權(quán)和發(fā)債權(quán)，而事權(quán)則分為決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和支出責(zé)任。在財(cái)權(quán)的構(gòu)件中，首先，在稅權(quán)上，分稅制改革只是將某些地方稅種和共享稅的收入安排、使用權(quán)劃歸地方，而其相應(yīng)的稅收立法權(quán)，包括稅率調(diào)整權(quán)和減免稅權(quán)等仍歸中央所有，故地方政府的稅權(quán)較少；其次，在發(fā)債權(quán)上，在新《預(yù)算法》出臺(tái)之前，沒有賦予地方政府發(fā)行公債的權(quán)力。因此，我國地方政府的財(cái)權(quán)是固化的。在事權(quán)構(gòu)件中，除了國防、外交完全屬于中央政府，其他領(lǐng)域的事權(quán)，基本由中央和地方共享；并且，我國政府的決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)高度分離，中央更多地掌握了決策權(quán)，而地方政府則更多的掌握?qǐng)?zhí)行權(quán)和支出責(zé)任。因而，“財(cái)權(quán)層層上收、事權(quán)層層下放”的深層次表現(xiàn)是：地方政府的財(cái)權(quán)是既有且固化的，而事權(quán)又較為扭曲，只有執(zhí)行權(quán)和支出責(zé)任，沒有決策權(quán)。因此，在分權(quán)體制框架下，地方政府處理本地區(qū)事物時(shí)往往沒有決策權(quán)，只有執(zhí)行權(quán)，不僅僅要提供如義務(wù)教育、基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)治安、環(huán)境保護(hù)、行政管理等方面的地方性公共物品，還要承擔(dān)中央政府下?lián)艿闹С鲐?zé)任，尤其是當(dāng)前分稅制改革不徹底，省級(jí)以下無稅可分，越到基層政府其支出責(zé)任的剛性大，往往財(cái)力不足，收不抵支，產(chǎn)生了較強(qiáng)的舉債需求。另外，分權(quán)體制也賦予了地方政府一定的獨(dú)立性，使其具有了“經(jīng)濟(jì)人”的屬性，在以GDP為導(dǎo)向的政績觀、地方官員任期制的激勵(lì)下，地方政府在發(fā)展本地區(qū)經(jīng)濟(jì)的同時(shí)為提升政績排名、追求自身利益最大化而具有投資沖動(dòng)，即使在財(cái)力不足的情況下也具有較強(qiáng)的舉債意向。由于新《預(yù)算法》出臺(tái)之前沒有發(fā)行地方政府債券舉債的權(quán)力，地方政府就只能通過融資平臺(tái)的方式舉借資金，形成了地方政府融資體系，從而地方融資平臺(tái)債開始形成并不斷膨脹。

（二）分權(quán)體制下強(qiáng)化地方政府債務(wù)治理的必要性

1.分權(quán)體制下地方政府債務(wù)結(jié)構(gòu)的復(fù)雜性

在代發(fā)代償?shù)阶园l(fā)自償?shù)倪^渡時(shí)期中，我國地方政府債務(wù)具有結(jié)構(gòu)復(fù)雜多樣、隱蔽性強(qiáng)，治理難度高等特點(diǎn)，具體分析如下：

從債務(wù)的種類結(jié)構(gòu)來分析，政府承擔(dān)還款責(zé)任的債務(wù)比重較高。根據(jù)中華人民共和國審計(jì)署2013年第32號(hào)公告（以下簡稱公告），截至2013年6月底，地方政府債務(wù)余額總共為302749.7億元，其中，負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)達(dá)到206988.65億元，占比為68.37%；負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)則為29256.49億元，占比為9.67%；負(fù)有一定救助責(zé)任的債為66504.56億元，占比為21.97%。明確政府具有還款義務(wù)的前兩項(xiàng)合計(jì)占比達(dá)到了78.03%，比重較高。

從債務(wù)的主體結(jié)構(gòu)來分析，地方融資平臺(tái)負(fù)債所占比重高。地方政府債務(wù)的主體形式主要包括政府部門和機(jī)構(gòu)、融資平臺(tái)公司、經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助事業(yè)單位、國有獨(dú)資或控股企業(yè)、自收自支事業(yè)單位和其他單位。融資平臺(tái)公司的債務(wù)余額占比達(dá)到38%，政府部門和機(jī)構(gòu)的債務(wù)占比為28%，事業(yè)單位和其他單位的合計(jì)占比為34%，可以看出融資平臺(tái)公司的債務(wù)余額較高。

從債務(wù)的期限結(jié)構(gòu)來分析，我國地方政府債務(wù)中的短期債務(wù)比重較高。根據(jù)公告，在未來的償債年度中，2013年7月至12月、2014年到期需償還的政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)金額分別為24949.06億元、23826.39億元，占比分別達(dá)到22.92%3和21.89%，2015年、2016年和2017年到期需償還的分別占17.06%、11.58%和7.79%，2018年及以后到期需償還的占18.76%。

2.分權(quán)體制下地方政府債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)不可控性集聚

從債務(wù)余額增長率來看，如圖1可見，自1997年開始，歷年的地方政府債務(wù)余額增長率基本都在20%以上，增長率較高。1998年、2009年、2012年債務(wù)余額分別比上年增長了48.20%、61.92%和77.89%，可見，地方政府債務(wù)余額增速既不平穩(wěn)，而且波動(dòng)較大，部分年份增速極高，總的來說債務(wù)余額膨脹的風(fēng)險(xiǎn)較高。

從結(jié)構(gòu)性風(fēng)險(xiǎn)來看，其一是利率結(jié)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)。以“借新還舊”為方式償還的政府性債務(wù)占當(dāng)年還款資金規(guī)模比重為較高，這種以“借新債、還舊債”的方式，雖然在一定程度上使得債務(wù)的到期期限往后推移，但實(shí)質(zhì)上提高了融資的成本。其二是還款來源結(jié)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)。地方政府舉債獲得的資金大多投向了公共投資、基礎(chǔ)設(shè)施或公益性事業(yè)，使得項(xiàng)目本身的收益不高，甚至難以覆蓋其成本，無法與還本付息的要求相匹配。

從外部風(fēng)險(xiǎn)來看，78%的地方政府債務(wù)都是通過銀行貸款的形式舉借的，地方政府債務(wù)與銀行貸款具有很強(qiáng)的相關(guān)性。因此，地方政府債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)很容易傳遞到金融領(lǐng)域，導(dǎo)致財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和金融風(fēng)險(xiǎn)聯(lián)動(dòng)。如果地方政府無法及時(shí)償還債務(wù)，銀行系統(tǒng)的壞賬將會(huì)增加，這不僅會(huì)對(duì)商業(yè)銀行的運(yùn)營造成影響，還會(huì)影響到商業(yè)銀行對(duì)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的信貸支持。更有甚者，假如局部地區(qū)政府性債務(wù)違約率過高，會(huì)導(dǎo)致區(qū)域金融機(jī)構(gòu)出現(xiàn)兌付危機(jī)，影響經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的平穩(wěn)運(yùn)行。在此情況下，中央政府不得不為此兜底，出手解決地方政府債務(wù)和銀行壞賬，以維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。這樣的傳導(dǎo)途徑即債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化為金融風(fēng)險(xiǎn)，而后金融風(fēng)險(xiǎn)又會(huì)轉(zhuǎn)化為財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致金融風(fēng)險(xiǎn)和財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的聯(lián)動(dòng)效應(yīng)。

二、分權(quán)體制下我國地方政府債務(wù)治理漏洞

在新《預(yù)算法》等文件出臺(tái)之前，由于分權(quán)體制實(shí)行不徹底等原因，我國地方政府債務(wù)治理存在如下層面的漏洞：

（一）宏觀層面

從1994年分稅制改革至今，地方政府財(cái)權(quán)事權(quán)不匹配的問題難以解決。在財(cái)權(quán)構(gòu)件上，中央政府集中了大部分稅權(quán)，地方政府在“營改增”的趨勢(shì)下面臨主體稅源枯竭的難題，其財(cái)政收入來源減少，中央與地方財(cái)政收入差距可能會(huì)繼續(xù)拉大；省級(jí)以下的分稅制也未能建立起來，地方政府尤其是基層政府的財(cái)力明顯不足，故一直以來對(duì)土地財(cái)政和地方融資平臺(tái)的依賴性較大，對(duì)以往舉債融資的路徑存在慣性；過去的二十年中，地方政府通過融資平臺(tái)積累了大量債務(wù)，當(dāng)未來大量債務(wù)到期時(shí)，地方政府為償還債務(wù)將面臨較大的再融資壓力。在事權(quán)構(gòu)件上，中央政府具有大多數(shù)的決策權(quán)，而執(zhí)行權(quán)和支出責(zé)任卻嚴(yán)重依賴于地方政府，這種決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)、支出責(zé)任相分離的局面，使得地方政府既無法避免中央政府決策的信息不對(duì)稱，又承擔(dān)了較重的支出責(zé)任，收不抵支的現(xiàn)實(shí)情況很大程度決定了地方政府具有強(qiáng)烈的融資舉債訴求，從而忽視了地方政府債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)和治理的必要性。因此，在制度層面，分稅制改革不徹底的遺留問題會(huì)對(duì)地方政府債務(wù)的治理造成一定阻力。

在治理主體方面，我國地方政府債務(wù)長期以來存在著治理的責(zé)任主體權(quán)責(zé)不清晰、治理的意識(shí)較為淡薄的問題。地方政府債務(wù)的治理，是地方政府自治，還是中央政府對(duì)其治理，或是綜合治理，在治理過程中各方應(yīng)起到什么樣的作用，對(duì)此類問題從分稅制改革到新《預(yù)算法》出臺(tái)期間，沒有一個(gè)清晰明確的權(quán)責(zé)劃分。從地方政府對(duì)債務(wù)的自行管理來看，存在著管理松散、意識(shí)淡薄等問題，一部分地方政府債務(wù)長期游離于預(yù)算之外，使得地方政府債務(wù)存在很強(qiáng)的隱蔽性；從中央政府對(duì)地方政府債務(wù)的管理來說，長期以來實(shí)行的基本是由中央政府通過代發(fā)代償?shù)确绞竭M(jìn)行較為單一、封閉、固化的行政管控，沒有建立起一個(gè)綜合全面、多方參與互動(dòng)的債務(wù)管理系統(tǒng)，加之地方政府平臺(tái)債的隱蔽性、信息不對(duì)稱、預(yù)算軟約束等原因，管控不能及時(shí)到位。故在權(quán)責(zé)劃分不清晰的框架下，對(duì)政府性債務(wù)的治理意識(shí)較為淡薄，權(quán)責(zé)劃分不明確，治理進(jìn)程得不到有效推進(jìn)。

（二）中觀層面

從地方政府的本質(zhì)來分析，地方政府具有雙重屬性。一方面，作為福利型的地方政府，其職責(zé)是根據(jù)地區(qū)實(shí)際情況推行相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)政策，為本地區(qū)提供公共物品供給、建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施以實(shí)現(xiàn)本地區(qū)福利的最大化；另一方面，分稅制賦予了地方政府一定的獨(dú)立性，同時(shí)也喚起了地方政府“經(jīng)濟(jì)人”的屬性。地方政府本身具有自己的利益訴求，在發(fā)展本地區(qū)經(jīng)濟(jì)的同時(shí)也會(huì)追求自身利益的最大化。地方政府既提供本地區(qū)的公共產(chǎn)品和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，更直接參與到了市場競爭中。具體表現(xiàn)在：其一，地方政府具有自身的利益訴求，追求地區(qū)GDP增長和財(cái)政收入增長；二是地方政府為吸引外來企業(yè)投資，保護(hù)本地企業(yè)發(fā)展，地方政府除了積極創(chuàng)造良好的投資環(huán)境、改善基礎(chǔ)設(shè)施等，甚至還會(huì)出臺(tái)一些地方保護(hù)主義措施扶持本地企業(yè)，以保證稅收充足、促進(jìn)本地就業(yè)。

從當(dāng)前政績體制來分析，分權(quán)體制下以GDP為導(dǎo)向的干部晉升激勵(lì)機(jī)制對(duì)地方官員的行為產(chǎn)生了三個(gè)方面的影響。第一，晉升激勵(lì)機(jī)制下，地區(qū)的GDP水平是上級(jí)對(duì)地方官員政績考核的重要指標(biāo)，使得地方官員在任期內(nèi)將政績與自身的政治前途緊密掛鉤，尤其是關(guān)注本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。第二，以經(jīng)濟(jì)增長為核心的考核機(jī)制扭曲了地方政府的支出傾向。GDP增速是地方官員的政績考核體系中的重要指標(biāo)，長期具有一票否決的作用，因此地方官員在追求自身晉升時(shí)尤其注重追求經(jīng)濟(jì)高速增長。提高本地區(qū)的GDP水平，最快速見效的就是加大投資力度，由于人力資本和公共服務(wù)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和GDP回報(bào)的時(shí)效較長，拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長的力度在短期內(nèi)不明顯，造成了地方政府公共支出“重投資、輕人力資本和公共服務(wù)”的結(jié)構(gòu)。第三，事后追責(zé)機(jī)制缺位。地方政府官員具有一定的在任年限，在其任內(nèi)發(fā)生的債務(wù)積累等可能由繼任者承擔(dān)。由于缺乏事后追責(zé)機(jī)制，地方政府官員為了提升其在任期間的政績排名、確保地區(qū)就業(yè)和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，無論處于經(jīng)濟(jì)過熱期還是蕭條期，都有較強(qiáng)的投資擴(kuò)張傾向，在資金不足的情況下舉借債務(wù)來加大本地區(qū)投資。綜上，地方政府的雙重屬性和官員政績激勵(lì)機(jī)制導(dǎo)致了地方政府非但不具有“債務(wù)自治”的意識(shí)，還傾向于擴(kuò)張債務(wù)，阻礙了地方政府債務(wù)的治理進(jìn)程。

（三）微觀層面

分權(quán)體制下地方政府債務(wù)微觀管理主要存在以下方面問題：在管理權(quán)責(zé)方面，地方政府的負(fù)債融資管理權(quán)較為分散。地方政府融資表現(xiàn)為多部門、多主體融資，存在分散管理、分散決策、分散使用等問題，使得舉債資金在“借、用、還”環(huán)節(jié)之間相互隔絕，導(dǎo)致責(zé)任主體模糊。在管理技術(shù)方面，地方政府對(duì)負(fù)債融資的管理基礎(chǔ)較為薄弱。由于缺乏對(duì)政府性債務(wù)綜合全面的統(tǒng)計(jì)體系，信息難以收集、統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)不完整，使得決策層對(duì)政府性債務(wù)的規(guī)模、結(jié)構(gòu)、投入產(chǎn)出情況難以把控。在管理意識(shí)方面，各級(jí)地方政府及其相關(guān)部門對(duì)政府性債務(wù)的含義、界定的認(rèn)識(shí)尚不清晰；各方對(duì)地方政府債務(wù)的管理較為封閉，沒有形成一個(gè)統(tǒng)一的管理規(guī)范和技術(shù)指導(dǎo)，審計(jì)署、財(cái)政部、銀監(jiān)會(huì)及各地方政府對(duì)地方政府債務(wù)的統(tǒng)計(jì)口徑存在不一致的問題，在政府的會(huì)計(jì)制度、綜合財(cái)務(wù)報(bào)告方面也未能建立一個(gè)統(tǒng)一有效的制度。在管理預(yù)警方面，目前尚沒有就建立地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警體系，對(duì)于地方政府債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)沒有相應(yīng)的預(yù)警機(jī)制、預(yù)警指標(biāo)。綜上，給地方政府債務(wù)的綜合治理帶來了一定難度。

三、未來地方政府債務(wù)治理的對(duì)策思考

治理地方政府債務(wù)，應(yīng)與當(dāng)前新一輪財(cái)稅體制改革齊頭并進(jìn)，與建立現(xiàn)代財(cái)政制度的要求相匹配。推進(jìn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化，加快完善包括權(quán)責(zé)對(duì)等、有效制衡、運(yùn)行高效、可問責(zé)、可持續(xù)的一系列制度安排。具體包括以下幾個(gè)方面：

（一）宏觀治理

1.在治理主體上，多方治理，控制融資規(guī)模。

從治理主體來看，未來對(duì)地方政府債務(wù)的治理應(yīng)為多主體治理，包括國務(wù)院、財(cái)政部、審計(jì)署、地方政府、人大等多方共同治理、廣泛參與，對(duì)債務(wù)的情況進(jìn)行控制和監(jiān)督；從治理途徑來看，可對(duì)地方政府債務(wù)設(shè)定多梯度標(biāo)準(zhǔn)，有效限制債務(wù)的增長，并實(shí)行外部監(jiān)察，一旦突破了某項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，啟動(dòng)相應(yīng)的強(qiáng)制執(zhí)行機(jī)制去降低債務(wù)余額，并要從測算審批、預(yù)算管理、用途控制等多方面來監(jiān)督地方政府債務(wù)舉借情況，更好地對(duì)地方政府債務(wù)進(jìn)行治理。在治理的同時(shí)，還要理順政府與市場之間的關(guān)系。在當(dāng)前市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢(shì)下，政府的主要職責(zé)是彌補(bǔ)市場失靈，保障民生與穩(wěn)定社會(huì)。因此，中央政府和各級(jí)政府作為債務(wù)治理主體，需要調(diào)整自己在市場經(jīng)濟(jì)中的定位，將市場可以配置好的資源放開，降低政府因參與市場經(jīng)濟(jì)活動(dòng)而形成的債務(wù)負(fù)擔(dān)，調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，減少不必要的支出，提高政府運(yùn)行效率。

2.在治理路徑上，開正門堵旁路，賦予地方政府發(fā)債的權(quán)力。

從法律層面給予了地方政府正規(guī)融資的途徑，建立規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制。使地方政府具有發(fā)行政府債券的能力，將融資陽光化，不再依靠以往的融資平臺(tái)公司來舉借資金，并對(duì)建立科學(xué)規(guī)范的舉債融資機(jī)制提出了要求。未來融資平臺(tái)公司的政府融資職能將被剝離，融資平臺(tái)公司不得再新增政府債務(wù)，限制隱形債務(wù)的擴(kuò)張。地方政府應(yīng)建立規(guī)范的融資機(jī)制，并將地方政府債務(wù)按來源和用途的不同劃分為一般債務(wù)和專項(xiàng)債務(wù)，分別納入預(yù)算管理，規(guī)范操作。在賦予地方政府舉債權(quán)力的同時(shí)，可分地區(qū)設(shè)定地方政府是否可以發(fā)行債務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)地方政府債券的發(fā)行進(jìn)行嚴(yán)格審議，加強(qiáng)對(duì)地方政府的外在約束。

（二）中觀治理

1.明確地方政府債務(wù)舉借主體為省級(jí)政府，確定債務(wù)責(zé)任歸屬。

在新《預(yù)算法》出臺(tái)之前，地方政府不得發(fā)行地方債券，一般由中央政府代省級(jí)地方政府發(fā)行集合地方債，存在中央政府為地方政府債務(wù)兜底的可能。如今給予了省級(jí)政府發(fā)行債券的權(quán)力，市縣級(jí)政府由省級(jí)代理，將地方政府債務(wù)的聯(lián)系由中央到地方轉(zhuǎn)為省級(jí)到市縣級(jí)，使省級(jí)政府成為了市縣級(jí)政府的最后擔(dān)保人和償債人。該規(guī)定使地方政府的原來混亂的舉借主體及擔(dān)保關(guān)系得以明晰，明確了“借、用、還”主體和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)者，并且變?cè)瓉淼目h市級(jí)政府信用為省級(jí)政府信用，在置換地方政府債務(wù)時(shí)優(yōu)化了債務(wù)主體的信用資質(zhì)，有利于降低風(fēng)險(xiǎn)溢價(jià)，進(jìn)而降低地方政府的融資成本。而原來通過企業(yè)、平臺(tái)舉借的債務(wù)在未來只有兩條路可選：一是被政府納入預(yù)算，二是企業(yè)自負(fù)盈虧。短期而言，大量的城投債可能會(huì)被重新定價(jià)；而中長期來看，政府和企業(yè)界限的劃清，并限制政府對(duì)融資平臺(tái)公司的隱性擔(dān)保，這有利于減輕政府負(fù)擔(dān)，促進(jìn)企業(yè)以市場化方式經(jīng)營。

2.建立考核問責(zé)機(jī)制，改革政績觀，嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)紀(jì)律。

對(duì)于地方政府的趨利行為和投資沖動(dòng)所導(dǎo)致的發(fā)債行為，《意見》明確規(guī)定“把政府性債務(wù)作為一個(gè)硬指標(biāo)納入政績考核”，改變了原來重點(diǎn)以GDP為導(dǎo)向的政績觀。使地方政府在地區(qū)追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，會(huì)將地方政府債務(wù)規(guī)?？紤]在內(nèi)，避免其在晉升激勵(lì)機(jī)制、任期制、投資沖動(dòng)的驅(qū)使下盲目投資。另一方面，也要“嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)紀(jì)律”，在規(guī)定各項(xiàng)違法融資和違規(guī)使用債務(wù)資金的行為的制度框架下，對(duì)于包括脫離實(shí)際的過度舉債、違法違規(guī)的舉債或擔(dān)保、違規(guī)使用債務(wù)資金、惡意逃廢債務(wù)等行為要追究責(zé)任，建立相應(yīng)的懲罰機(jī)制?？偟膩碚f，要使地方官員在追求本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、舉借債務(wù)的同時(shí)，保持謹(jǐn)慎的態(tài)度和清醒的頭腦，避免過度舉債和違規(guī)擔(dān)保，合理、合法、合規(guī)地使用債務(wù)的資金，提高資金投入效率。

3.建立地方政府債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和應(yīng)急處置機(jī)制，嚴(yán)控地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

使地方政府清醒的認(rèn)識(shí)到，中央政府對(duì)地方政府債務(wù)實(shí)行不“兜底”、不救助的原則，地方政府對(duì)于其舉借的債務(wù)要負(fù)擔(dān)明確的償還責(zé)任。地方政府應(yīng)量力而行，制定債務(wù)的預(yù)警體系和應(yīng)急處理預(yù)案以備償還不力等情況。中央和地方切斷，地方和企業(yè)切斷，消除地方政府心理上認(rèn)為中央政府最終會(huì)兜底的想法，防范地方政府“有恃無恐”過度舉債的行為。在地方政府償債困難時(shí)，應(yīng)從“控制項(xiàng)目規(guī)模、壓縮公用經(jīng)費(fèi)、處置存量資產(chǎn)等方式”來償還債務(wù)，并及時(shí)上報(bào)，追究相關(guān)人員責(zé)任。在中央層面還要測算債務(wù)率、新增債務(wù)率、償債率、逾期債務(wù)率等指標(biāo)，評(píng)估各地區(qū)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，從宏觀規(guī)模上進(jìn)行管控治理。

（三）微觀治理

1.對(duì)地方政府債務(wù)進(jìn)行清理甄別后納入地方政府預(yù)算管理。

為將政府債務(wù)分門別類地納入全口徑預(yù)算管理，應(yīng)對(duì)地方政府債務(wù)進(jìn)行清理甄別工作，各級(jí)地方政府要按照先清理、后甄別的順序開展。對(duì)負(fù)有償還責(zé)任的存量債務(wù)進(jìn)行逐筆甄別，按其項(xiàng)目收益和計(jì)劃償債來源不同，分別甄別為企業(yè)債務(wù)、一般債務(wù)、專項(xiàng)債務(wù)等，并測算一般債務(wù)和專項(xiàng)債務(wù)的債務(wù)率，要求地方政府主動(dòng)控制債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)并承擔(dān)責(zé)任。對(duì)地方政府債務(wù)進(jìn)行清理甄別，既要摸清地方政府債務(wù)的底，將其結(jié)果作為審計(jì)署和財(cái)政部監(jiān)管統(tǒng)計(jì)的重要參考，又要規(guī)范地方政府對(duì)其存量債務(wù)的處理，合理制定今后各地區(qū)的債務(wù)發(fā)行額度，防止地方政府虛報(bào)虛增。

2.妥善解決存量債務(wù)，加強(qiáng)配套措施建設(shè)。

（1）借新還舊，置換存量債務(wù)。對(duì)于甄別之后納入到預(yù)算的存量債務(wù)，地方政府可以發(fā)行地方債券對(duì)其進(jìn)行置換，這樣能夠降低地方政府的利息，減輕政府財(cái)政壓力，優(yōu)化債務(wù)的期限結(jié)構(gòu)。在置換存量債務(wù)的同時(shí)，首先，應(yīng)與貨幣政策和財(cái)政政策相互協(xié)調(diào)配合，尤其是央行的調(diào)整法定存款準(zhǔn)備金率、降息降準(zhǔn)、或允許地方債納入國庫抵押品范圍等政策，必要時(shí)可以根據(jù)宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，在“微刺激”財(cái)政政策與“松緊適度”貨幣政策配合下增加流動(dòng)性，促進(jìn)債務(wù)置換順利進(jìn)行。其次，在預(yù)算硬約束的條件下，不斷增強(qiáng)地方政府對(duì)銀行的議價(jià)能力，配合以定向置換、規(guī)定利率上限等方式，在市場化的環(huán)境中糾正過去預(yù)算軟約束下地方政府債務(wù)融資成本較高的問題，降低地方政府負(fù)債利率。

（2）妥善償還存量債務(wù)，遵循市場規(guī)則，減少行政干預(yù)。如果項(xiàng)目收益較好，則繼續(xù)通過項(xiàng)目收入償還；如果有一定收益但不足還本付息的，由優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)注入，或者降低員工工資等方式提升收益來償還；如果沒有收益，地方政府履約進(jìn)行償還，償還困難時(shí)還可通過“處置政府資產(chǎn)償還債務(wù)”，并追究當(dāng)事人責(zé)任。

（3）確保在建項(xiàng)目后續(xù)融資。對(duì)于確實(shí)沒有其他建設(shè)資金來源的在建項(xiàng)目，《意見》和《辦法》都力推以政府與社會(huì)資本合作模式、地方政府債券或PPP模式推進(jìn)。在未來在建項(xiàng)目融資方面，可以優(yōu)先推行PPP模式，以政府引導(dǎo)帶動(dòng)社會(huì)資本服務(wù)大眾。轉(zhuǎn)變地方政府債務(wù)的還款資金來源，適當(dāng)降低中央政府資金和轉(zhuǎn)移支付占比，促進(jìn)地方政府吸收民間資金，以企業(yè)化的方式經(jīng)營。

（4）改革我國現(xiàn)行政府會(huì)計(jì)制度，引入權(quán)責(zé)發(fā)生制，建立針對(duì)地方政府債務(wù)的報(bào)告和公開制度。編制包括政府資產(chǎn)負(fù)債表、現(xiàn)金流量表等全面反映政府資金情況的綜合財(cái)務(wù)報(bào)告。并且，各級(jí)地方政府應(yīng)將政府資金使用情況、債務(wù)舉借和償還情況等以財(cái)務(wù)報(bào)告的形式定期向社會(huì)公眾公開，接受社會(huì)監(jiān)督，以廣泛的公眾和社會(huì)參與來更好地治理地方政府債務(wù)。（作者單位：北京工商大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院）

參考文獻(xiàn)：

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