公務(wù)消費(fèi)行為及其制度規(guī)范研究

楊禮

摘要：公務(wù)消費(fèi)的合理存在有助于公務(wù)活動開展和促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)的良性發(fā)展，但過度的使用將帶來嚴(yán)重的社會危害。公務(wù)消費(fèi)包含了公款接待、公車使用、職務(wù)消費(fèi)等系列財政資金的使用行為?；趶?fù)雜的原因，每種消費(fèi)模式都有其面臨的執(zhí)行困難。為此，從制度本身以及圍繞該行為周邊的制度設(shè)計的完善成為了規(guī)范公務(wù)消費(fèi)行為對策的有效路徑。

關(guān)鍵詞：公務(wù)消費(fèi)；公務(wù)接待；公車使用；職務(wù)消費(fèi)

一、公務(wù)消費(fèi)的內(nèi)涵解讀

（一）公務(wù)消費(fèi)的概念

公務(wù)消費(fèi)是指國家公職人員，為開展工作，履行職務(wù)，保證工作任務(wù)順利完成而由國家承擔(dān)的相應(yīng)支出費(fèi)用而產(chǎn)生行政成本的消費(fèi)行為的總和。具體形式主要包括：機(jī)關(guān)組織公款接待、領(lǐng)導(dǎo)干部公務(wù)用車、工作人員職務(wù)消費(fèi)等行為①。

首先，公務(wù)消費(fèi)是對公共資源的支配使用，具有公共性。公務(wù)消費(fèi)本質(zhì)是職務(wù)消費(fèi)，是行政機(jī)關(guān)及其工作人員開展工作、履行公共職務(wù)過程中產(chǎn)生的。公務(wù)消費(fèi)來源于國家預(yù)算資金，作為國家有權(quán)力監(jiān)督公共資金的使用，使其依法按照預(yù)算執(zhí)行。另外一方面、財政資金根本來源是納稅人的稅款，公民作為公務(wù)消費(fèi)資金的提供者和服務(wù)的對象，對于公務(wù)消費(fèi)有當(dāng)然的監(jiān)督權(quán)和知情權(quán)。

其次，公務(wù)消費(fèi)與社會發(fā)展一致，具有協(xié)同性。經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，不同的經(jīng)濟(jì)、文化和社會發(fā)展水平?jīng)Q定了公務(wù)消費(fèi)的水平、類型、范圍。隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，社會化程度越高，公職機(jī)關(guān)的消費(fèi)不斷由自發(fā)提供向市場和社會組織提供轉(zhuǎn)變，更多的公務(wù)消費(fèi)通過向社會組織購買來實(shí)現(xiàn)?？傮w而言，公務(wù)消費(fèi)與社會發(fā)展具有協(xié)同一致性。

最后，公務(wù)消費(fèi)對利益存有自發(fā)擴(kuò)張的可能，具有尋租性。公務(wù)消費(fèi)的主體是公權(quán)力行使者，公務(wù)消費(fèi)必然與職權(quán)相連。公權(quán)力有天然的擴(kuò)張的本能，在我國當(dāng)前還缺乏對權(quán)力的有效監(jiān)督和制約，尤其處于轉(zhuǎn)型時期。失去監(jiān)督制約的權(quán)力，在私欲的支配下，必然會產(chǎn)生過度公務(wù)消費(fèi)，使得公務(wù)消費(fèi)成為滿足個人私欲的工具。

（二）公務(wù)消費(fèi)的行為表現(xiàn)

1.公務(wù)接待費(fèi)。關(guān)于公務(wù)接待的定義在我國并沒有統(tǒng)一的認(rèn)識，通常認(rèn)為公務(wù)接待是指履行公職的行政機(jī)關(guān)及習(xí)慣從事公共行政的單位使用公共財政資金，與其他履行公職來訪的單位或公務(wù)人員于工作需要產(chǎn)生的接待。

2.公務(wù)用車購置及運(yùn)行費(fèi)。2013年我國公務(wù)用車消費(fèi)高達(dá)43.99億元，要規(guī)范公務(wù)用車消費(fèi)必須首先對公務(wù)用車概念作出明確界定。公務(wù)用車，通常是指從事公共行政的單位因公務(wù)活動需要使用財政資金購置、使用、運(yùn)行的車輛?！饵h政機(jī)關(guān)公務(wù)用車選用車型目錄管理細(xì)則》第二條規(guī)定，“本細(xì)則所稱公務(wù)用車，是指黨政機(jī)關(guān)用于履行公務(wù)的機(jī)動車輛，分為一般公務(wù)用車和執(zhí)法執(zhí)勤用車”。一般公務(wù)用車是指用于辦理公務(wù)、機(jī)要通信、處置突發(fā)事件等公務(wù)活動的機(jī)動車輛。執(zhí)法執(zhí)勤用車是指用于辦案、監(jiān)察、稽查、稅務(wù)征管等執(zhí)法執(zhí)勤公務(wù)的專用機(jī)動車輛。黨政機(jī)關(guān)用車中的“領(lǐng)導(dǎo)干部用車”、“特種專業(yè)技術(shù)用車”和“其它用車”并不包含其中。

3.因公出國（境）費(fèi)。因公出國出境，是指受公務(wù)單位派遣，以執(zhí)行公務(wù)為目的，出訪時間、出訪國家（地區(qū)）、出訪路線等均有嚴(yán)格規(guī)定的非個人支出費(fèi)用的出國（境）活動。2013年我國因公出國出境費(fèi)用為21.36億元。

（三）過度公務(wù)消費(fèi)的危害

首先，過度的公務(wù)消費(fèi)影響了我黨長期以來樹立的政治權(quán)威。公眾對于國家公職人員因公務(wù)消費(fèi)獲利的不滿，是一些地方干群關(guān)系、官民關(guān)系緊張的重要原因?，F(xiàn)代民主政治產(chǎn)生于公民的信任和委托，國家與公民是委托代理的關(guān)系，過度職務(wù)消費(fèi)作為非正常的公務(wù)行為，其泛濫和流行必將侵蝕我們黨的肌體，削弱黨的領(lǐng)導(dǎo)能力，動搖黨的執(zhí)政地位。

其次，公務(wù)消費(fèi)行為的隨意性導(dǎo)致財政資金嚴(yán)重浪費(fèi)。職務(wù)消費(fèi)是政府必要的成本，但是過度消費(fèi)作為政府成本是不合理的。從1978年到2007年，我國公務(wù)消費(fèi)支出增加了143倍。三公消費(fèi)的急劇增加，直接導(dǎo)致了我國的行政管理經(jīng)費(fèi)畸形膨脹，造成了極大的財政資金浪費(fèi)。

第三，缺乏監(jiān)督的公務(wù)消費(fèi)成為了權(quán)力尋租，貪污腐敗的根源。職務(wù)消費(fèi)與權(quán)力使用密切結(jié)合，過度的公務(wù)消費(fèi)會導(dǎo)致權(quán)力尋租。我國處于行政體制和經(jīng)濟(jì)體制改革轉(zhuǎn)軌過程之中，部門壟斷利益大量存在，各個地區(qū)部門權(quán)力和待遇差別較大。作為掌握公共權(quán)力的公職部門，在職務(wù)消費(fèi)中由于監(jiān)督的缺乏，利用執(zhí)行公務(wù)之便行個人消費(fèi)之門大量存在，并以公務(wù)消費(fèi)為手段，謀取個人私利。

二、公務(wù)消費(fèi)的現(xiàn)狀與成因

（一）公務(wù)消費(fèi)的現(xiàn)狀

2011年，全國人大常委會辦公廳研究室特約研究員王錫鋅在《新聞1+1》節(jié)目中透露：我國三公經(jīng)費(fèi)開支一年高達(dá)9000億，雖然數(shù)字不什么準(zhǔn)確，但是也從側(cè)面反映了我國公務(wù)消費(fèi)數(shù)額驚人，急需規(guī)范。

1.公務(wù)接待的現(xiàn)狀。國家行政機(jī)關(guān)公務(wù)接待費(fèi)只能占當(dāng)年公用經(jīng)費(fèi)預(yù)算的2%，從1986年到2005年，我國人均負(fù)擔(dān)的公務(wù)管理費(fèi)用增加了23倍，同期GDP增加了16倍，每年的公款吃喝高達(dá)上千億元。

2.公車使用的現(xiàn)狀總體歸納起來，我國現(xiàn)行公車使用存在有以下幾個問題：一是財政負(fù)擔(dān)沉重。每輛公車從司機(jī)、維修保養(yǎng)到過路過橋費(fèi)用都遠(yuǎn)超社會服務(wù)車輛費(fèi)用，而且很多單位還通過假維修的方式為個人或者部門謀取私利，大大增加了財政負(fù)擔(dān)。二是超標(biāo)準(zhǔn)配車。根據(jù)《黨政機(jī)關(guān)公務(wù)用車選用車型目錄管理細(xì)則》。的規(guī)定一般公務(wù)用車和執(zhí)法執(zhí)勤用車發(fā)動機(jī)排氣量不超過1.8升，價格不超過18萬元，但實(shí)際是公務(wù)用車上雙超標(biāo)現(xiàn)象非常普遍。三是公車私用現(xiàn)象普遍。公車私用，實(shí)際是一種腐敗行為，一方面為公權(quán)力使用者滋生了腐敗的條件，另外一方面嚴(yán)重破壞了公務(wù)機(jī)構(gòu)的廉潔公正。而且一旦發(fā)生交通事故和意外，極容易引起社會公共事件，從法律責(zé)任上有時候也難以區(qū)分責(zé)任，特別是領(lǐng)導(dǎo)干部的公車私用更是如此。

3.職務(wù)消費(fèi)的現(xiàn)狀。

首先，職務(wù)消費(fèi)呈現(xiàn)出外表合理化的趨勢。職務(wù)消費(fèi)存在本身有合理性，隨著公務(wù)范圍的擴(kuò)大，對外交往的增加，在制度缺失的背景下，職務(wù)消費(fèi)會因?yàn)榻缍ǖ哪：鴮?dǎo)致和私人消費(fèi)的混合，使得過度消費(fèi)有時候披上合法化的外衣。其次，職務(wù)消費(fèi)呈現(xiàn)擴(kuò)大化趨勢。由于概念制度缺乏精確的規(guī)范和定義，使得在公務(wù)消費(fèi)領(lǐng)域消費(fèi)的會計科目不明晰，消費(fèi)的種類、名目和數(shù)量也逐年擴(kuò)大。

（二）過度公務(wù)消費(fèi)的成因

1.公務(wù)接待問題產(chǎn)生的原因

首先，國內(nèi)現(xiàn)行財政管理體制存在缺陷。財務(wù)預(yù)算和審核制度是解決公務(wù)接待問題的重要手段。國內(nèi)在預(yù)算上存在著賬外預(yù)算，體制外循環(huán)資金，為公務(wù)接待提供了部分資金來源，預(yù)算執(zhí)行不嚴(yán)格，接待費(fèi)用超預(yù)算也沒有法律責(zé)任，導(dǎo)致公職人員視預(yù)算為兒戲。財務(wù)審核報賬把關(guān)不嚴(yán)，對于票據(jù)只進(jìn)行形式審查，只要有一支筆簽字就報賬，不嚴(yán)格執(zhí)行財經(jīng)紀(jì)律也導(dǎo)致公務(wù)接待問題頻頻。

其次，制度缺失。過往的公務(wù)接待對于接待標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定和執(zhí)行存在巨大的漏洞，使得公務(wù)機(jī)關(guān)在接待中可以肆意妄為。公務(wù)接待原因，目的、程序、標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)管制度失范，導(dǎo)致了公務(wù)機(jī)構(gòu)對公務(wù)接待浪費(fèi)、和中飽私囊現(xiàn)象見慣不驚，成為撈取部門福利和個人私利的工具。

第三，公務(wù)接待“禮尚往來”文化糟粕的影響。我國在公務(wù)機(jī)關(guān)接待之間，長期奉行你來我往禮尚往來的公務(wù)接待思維，認(rèn)為不接待來訪單位就是缺失禮儀，而且往往是不超標(biāo)接待一條龍服務(wù)好對方感覺就丟了面子。這種世俗文化與現(xiàn)代行政管理思想格格不入，卻長期影響著我國公務(wù)人員的接待思維。

2.公務(wù)用車問題凸顯的根源

現(xiàn)行機(jī)關(guān)公務(wù)用車存在的主要問題之所以比較嚴(yán)重，有多方面方面原因，一個是制度缺失，從中央到地方長期缺乏對于公務(wù)用車的制度，同時對于如何保障正常的公務(wù)用車也沒有及時在資金補(bǔ)償和車輛安排上作出制度安排是導(dǎo)致公務(wù)用車問題長期存在的制度原因。二是公務(wù)人員的面子思想影響。中國傳統(tǒng)是學(xué)而優(yōu)則仕思維，公務(wù)員掌握著國家公權(quán)力，社會地位上在中國階層中處于金字塔頂端，車輛的多少，豪華程度，是否配車成為了公務(wù)人員彰顯社會地位的手段，有車才有地位，才有面子。在公務(wù)預(yù)算控制不嚴(yán)格的背景下，用公共資金購買車輛，超標(biāo)準(zhǔn)配車就成為了公務(wù)員的常態(tài)現(xiàn)象。三是部分公務(wù)員享樂思想嚴(yán)重。部分公務(wù)員和公務(wù)機(jī)關(guān)置黨和國家的規(guī)定不顧，一心為了自己享受，不該配車也要買車，或者突破國家標(biāo)準(zhǔn)超標(biāo)配車，貪圖享受，忘記了人民公仆的本色。

3.職務(wù)消費(fèi)問題產(chǎn)生的原因

其一，職務(wù)消費(fèi)行為缺少剛性預(yù)算約束。長期以來，我國的財政體制落后，重預(yù)算，輕約束。職務(wù)消費(fèi)行為缺少預(yù)算制度的約束，對于下達(dá)的預(yù)算隨意調(diào)整，通常采取的是實(shí)報實(shí)銷的形式，長期由預(yù)算外資金負(fù)責(zé)支出。這些資金雖然也有些約束，但是預(yù)算管控不嚴(yán)，制度形同虛設(shè)，沒有發(fā)揮出制度的剛性約束作用。

其二，對領(lǐng)導(dǎo)的監(jiān)督流于形式。在我國，長領(lǐng)導(dǎo)干部一言堂、家長制的現(xiàn)象很普遍。什么事情都需要“一把手”拍板決定。而且領(lǐng)導(dǎo)通常還具有監(jiān)督是不信任我，是對我工作的障礙這種錯誤觀念，對于來自下級和群眾的監(jiān)督乃至紀(jì)委監(jiān)督都懷有抵觸心理。無法真正從制度上落實(shí)對黨政正職的監(jiān)督，是職務(wù)消費(fèi)屢禁不止的重要原因。

其三，人事制度不規(guī)范，冗員不斷增加。按照《2009年中國人權(quán)事業(yè)的進(jìn)展》白皮書可查的數(shù)據(jù)，我國公務(wù)員在2010年就達(dá)到了3000萬，官民比達(dá)到了1：45左右。而且有調(diào)查指出，中國官和吏的比例為1：0.84，遠(yuǎn)高于其他國家。官員數(shù)量的增加，用于養(yǎng)活官員的資金就多，同時職務(wù)消費(fèi)也會增加。官與吏的比例也導(dǎo)致在職務(wù)消費(fèi)中用于官員的消費(fèi)金額大大增加，造成國家資金的浪費(fèi)。

三、公務(wù)消費(fèi)行為規(guī)制的對策建議

（一）公務(wù)接待問題的解決

第一，實(shí)行公務(wù)接待貨幣化改革，共有產(chǎn)權(quán)的個人化分解減少消費(fèi)主體的外部性行為。實(shí)行公務(wù)接待預(yù)算化管理，明確公務(wù)接待預(yù)算科目金額，嚴(yán)格預(yù)算執(zhí)行和監(jiān)督，特別是明文規(guī)定公務(wù)接待標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)禁超標(biāo)超預(yù)算接待。通過消費(fèi)的貨幣化，標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化建設(shè)，既保護(hù)官員利益，同時也符合廉潔行政的國際潮流。

第二，構(gòu)建公務(wù)接待相關(guān)的法規(guī)體系。一是從保護(hù)社會財產(chǎn)角度看，專家建議設(shè)立“揮霍浪費(fèi)罪”；二是建立公務(wù)接待的標(biāo)準(zhǔn)、流程等程序制度。三是建立和加強(qiáng)公務(wù)接待監(jiān)督制度。四是建立和完善違法公務(wù)接待的法律責(zé)任制度。

第三，轉(zhuǎn)變思想觀念，樹立“適度消費(fèi)”的倫理觀念?！斑m度消費(fèi)”的倫理觀，要求我們樹立勤儉節(jié)約的觀念，破除禮尚往來的世俗接待觀。讓節(jié)約型、環(huán)保型的理念貫徹于經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的各個層面，成為公務(wù)機(jī)關(guān)的主流消費(fèi)文化。各級政府機(jī)關(guān)及公務(wù)人員應(yīng)率先垂范、領(lǐng)導(dǎo)干部要帶頭廉潔自律，在公務(wù)接待上絕不越雷池一步，嚴(yán)格遵守中央八項(xiàng)規(guī)定成為日常的思想警示。

（二）公車使用制度的改革建議

首先，從用車配備上著手，省部級以上高級領(lǐng)導(dǎo)干部維持現(xiàn)行公務(wù)用車管理制度基本不變，地市（司局）級領(lǐng)導(dǎo)干部及其以下公務(wù)員全面實(shí)行公務(wù)用車貨幣化改革。目前全國從中央到地方已經(jīng)開始實(shí)行公車補(bǔ)貼制度，當(dāng)然制度落實(shí)后是否能夠良性運(yùn)行，一方面起到杜絕公車?yán)速M(fèi)，同時又能夠滿足公務(wù)活動的需要，還需要實(shí)踐的檢驗(yàn)。

其次，實(shí)行公務(wù)用車社會化、市場化解決的途徑。公務(wù)用車補(bǔ)貼后，公務(wù)員私家車必然增加，需要大力發(fā)展公共交通來緩解社會交通的壓力。同時，公務(wù)用車的減少，需要公務(wù)機(jī)關(guān)通過向社會購買服務(wù)的方式來彌補(bǔ)公務(wù)用車的不足，必然要采取市場化的方式來解決這一問題。

第三，進(jìn)一步深化財政改革，全面推行部門預(yù)算，完善政府采購制度。實(shí)行留用公務(wù)車統(tǒng)一政府采購、統(tǒng)一定點(diǎn)保險、統(tǒng)一定點(diǎn)維修、統(tǒng)一定點(diǎn)加油等制度，以降低行政成本。

最后，加強(qiáng)紀(jì)檢監(jiān)察力度。做到事前嚴(yán)格把關(guān)，事中嚴(yán)格程序，事后嚴(yán)格監(jiān)督。對于違反黨政機(jī)關(guān)車輛配備使用規(guī)定，擅自購置和使用公務(wù)用車的行為，超標(biāo)配備的車輛予以收繳封存，并嚴(yán)肅追究當(dāng)事人和有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任。

（三）過度職務(wù)消費(fèi)的行為規(guī)制對策

首先，完善公務(wù)員工資制度，逐步提高公務(wù)員的工資水平。我國現(xiàn)階段公務(wù)員名義工資水平相對偏低。我們在杜絕公務(wù)員過度職務(wù)消費(fèi)的同時，必須提高公務(wù)員的正當(dāng)?shù)墓べY福利待遇，要讓公務(wù)員能夠憑自己的收入在社會上能夠體面的生活。通過工資制度改革，發(fā)揮物質(zhì)上的激勵作用，免除公務(wù)員基本消費(fèi)的后顧之憂。

第二，健全財政剛性預(yù)算制度。財政是國家的生命線，要把我國的軟預(yù)算轉(zhuǎn)變?yōu)閯傂灶A(yù)算，只有嚴(yán)格的預(yù)算制度及其執(zhí)行才能有效廉潔的使用好公共財政資金，才能使得公共資金的使用真正符合人民群眾的根本利益。在預(yù)算制度對職務(wù)消費(fèi)約束上，必須將一切收入納入預(yù)算，杜絕預(yù)算外資金為職務(wù)消費(fèi)提供資金來源。同時將預(yù)算結(jié)果置于審計監(jiān)督之下，讓預(yù)算在陽光下運(yùn)行，使得職務(wù)消費(fèi)能夠在監(jiān)督下良性運(yùn)行。

第三，加強(qiáng)法制建設(shè)，推行政務(wù)公開。以法律形式規(guī)范職務(wù)消費(fèi)，是有效調(diào)節(jié)和管理職務(wù)消費(fèi)的主要內(nèi)容。從法律上明確規(guī)定職務(wù)消費(fèi)的主體、范圍、形式、數(shù)量、監(jiān)督、獎勵和處罰等，做到有法可依。同時，職務(wù)消費(fèi)改革是政務(wù)公開內(nèi)容的重要組成部分，定期公開職務(wù)消費(fèi)，為監(jiān)督主體和社會公眾提供了有據(jù)可查的監(jiān)督依據(jù)。（作者單位：重慶市沙坪壩區(qū)檢察院）

注解：

① 本文認(rèn)為，公務(wù)消費(fèi)的存在是必要而合理的，但是過度或違規(guī)的公務(wù)消費(fèi)則是要否定的，需要透過制度來進(jìn)行規(guī)范。

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