改革開放以來(lái)我國(guó)行政文化的變遷與思考

作者簡(jiǎn)介：祝嘉悅（1986.11-），女，漢族，遼寧沈陽(yáng)人，文學(xué)學(xué)士，遼寧廣播電視廣告有限公司，研究方向：公共管理。

摘要：任何一種行政體制及其行政過(guò)程，都有一定的行政文化作支撐。改革開放以來(lái)，我國(guó)的行政管理模式不斷發(fā)生變化，從客觀行政環(huán)境的驅(qū)動(dòng)到主觀指向的變革，都在推動(dòng)著我國(guó)行政文化高層次進(jìn)行轉(zhuǎn)型。本文的研究對(duì)我國(guó)行政文化變遷特征進(jìn)行總體的研究綜述，探索了我國(guó)當(dāng)代行政文化革新的根本指向，這對(duì)于進(jìn)一步深化行政管理體制改革具有重要的理論價(jià)值。

關(guān)鍵詞：改革開放；行政文化；變遷；政府職能

黨的十八屆五中全會(huì)描繪了“中國(guó)發(fā)展新境界”，提出了“深化行政管理體制改革，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，持續(xù)推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)，提高政府效能”的具體要求。這個(gè)深化行政管理體制改革的過(guò)程，也是行政文化不斷創(chuàng)新發(fā)展的過(guò)程。行政文化作為現(xiàn)代行政管理之魂，是社會(huì)行政管理活動(dòng)在思想觀念領(lǐng)域中的具體表現(xiàn)。改革開放以來(lái)，我國(guó)政府進(jìn)行了多次行政體制改革，形成的同社會(huì)經(jīng)濟(jì)、政治制度相適應(yīng)的系統(tǒng)性行政文化，在維護(hù)行政管理體制、調(diào)節(jié)政府行為、規(guī)范管理活動(dòng)等方面曾發(fā)揮了重要作用。從這個(gè)角度講，行政體制改革不僅僅是行政組織結(jié)構(gòu)、機(jī)構(gòu)及管理方式的變革，更是行政意識(shí)、價(jià)值觀念等行政文化的更新。“十三五”期間，改革每前進(jìn)一步都是啃硬骨頭，都要涉及利益格局調(diào)整、突破利益藩籬，探索我國(guó)當(dāng)代行政文化革新的根本指向，不斷推進(jìn)理論創(chuàng)新、制度創(chuàng)新、文化創(chuàng)新，對(duì)于進(jìn)一步深化行政管理體制改革具有重要的理論價(jià)值。

1.行政文化及其對(duì)行政改革的影響

通常來(lái)說(shuō)，行政文化有其特定的文化內(nèi)涵，在行政活動(dòng)的實(shí)踐過(guò)程中，行政文化可以對(duì)于參與者或者決策者的行為產(chǎn)生一系列的影響，主要體現(xiàn)在對(duì)于行政觀念、行政理念、行政規(guī)范和行政道德的影響。從行政文化的性質(zhì)上來(lái)看，他不是主觀意識(shí)的產(chǎn)物，而是在社會(huì)特定的政治、經(jīng)濟(jì)環(huán)境的需求下形成發(fā)展起來(lái)的，是以社會(huì)文化背景的為依托的。在我國(guó)的學(xué)者的研究中，行政文化被氛圍廣義、狹義的定義。廣義的行政文化是在社會(huì)行政實(shí)踐活動(dòng)基礎(chǔ)上形成的行政思想觀念和行政意識(shí)形態(tài)，部分學(xué)者以文化觀的視角進(jìn)行分析，將行政組織機(jī)構(gòu)和物質(zhì)環(huán)境劃歸到行政文化的領(lǐng)域中。從狹義上來(lái)看，行政文化是指能夠分別反映行政實(shí)踐活動(dòng)的文化內(nèi)容，例如行政關(guān)系、行政意識(shí)、行政理念、行政價(jià)值形態(tài)、行政倫理道德和行政心理傾向等的統(tǒng)一體，有學(xué)者從主觀意識(shí)形態(tài)領(lǐng)域進(jìn)行分析，將狹義的行政文化界定為由行政意識(shí)、行政制度和行政心理三個(gè)基本要素構(gòu)成。伍朝暉（2007）認(rèn)為[1]，要從文化的本質(zhì)、特點(diǎn)入手，結(jié)合事物的發(fā)展變化來(lái)理解行政文化的內(nèi)涵，他將行政文化定義為人們?cè)诰唧w的行政行為活動(dòng)中所產(chǎn)生的，能夠體現(xiàn)行政實(shí)踐的意識(shí)內(nèi)容，行政文化應(yīng)該是客觀行政實(shí)踐在社會(huì)成員的心理作用上的一種積累，換言之是人們?cè)谝欢ㄉ鐣?huì)內(nèi)由學(xué)習(xí)向社會(huì)傳遞獲得的關(guān)于行政的態(tài)度、道德、思想、價(jià)值觀等觀念。對(duì)于行政文化內(nèi)涵性的把握具體要結(jié)合我國(guó)目前的社會(huì)實(shí)踐環(huán)境，國(guó)內(nèi)學(xué)政的研究成果更加傾向于對(duì)于精神層面上的解讀。

行政文化作為影響行政建設(shè)的“軟件因素”，制約并影響著我國(guó)行政改革發(fā)展進(jìn)程。國(guó)內(nèi)學(xué)者普遍認(rèn)為，作為政府生存和發(fā)展的核心，行政改革都是要依托于行政文化，行政文化對(duì)于行政格局的變化有非常大的影響。余蕊（2006）[2]認(rèn)為在行政變革的過(guò)程中，行政文化的創(chuàng)新需要形成和行政變革之間的相互作用力，在行政文化的引導(dǎo)下推動(dòng)社會(huì)性的行政變革；吳國(guó)斌（2003）[3]等認(rèn)為，在行政文化的形成和發(fā)生這一過(guò)程所體現(xiàn)的是高效與社會(huì)公平并重的價(jià)值理念、責(zé)任政府理念、公眾服務(wù)理念、參與民主理念以及學(xué)習(xí)型政府理念等，這些內(nèi)容能夠?yàn)榉?wù)型政府的打造提供豐富的理念支撐。劉志平（2003）[4]認(rèn)為行政文化內(nèi)容應(yīng)該注重精神層面的，體現(xiàn)在德治思想、法治思想、民本思想、民主思想和集體主義原則等內(nèi)容；張強(qiáng)（2002）[5]認(rèn)為，行政文化的建設(shè)應(yīng)該形成客觀的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于行政價(jià)值觀、現(xiàn)代行政意識(shí)、行政道德、培養(yǎng)和行政心理有較高的要求，要建立和行政文化相適應(yīng)的現(xiàn)代行政制度；陳靜（2005）[6]從文化戰(zhàn)略的角度進(jìn)行分析，對(duì)于行政文化的建設(shè)應(yīng)該形成創(chuàng)新的理念，以“中體西用論”和“綜合創(chuàng)新論”為我國(guó)行政文化戰(zhàn)略的創(chuàng)設(shè)主流的文化環(huán)境。由此，從目標(biāo)和方法的角度來(lái)討論行政文化的建設(shè)問(wèn)題，把確定創(chuàng)新型、服務(wù)型、效能型、廉潔型、職業(yè)型的行政文化作為基本目標(biāo)模式，以科學(xué)的方法來(lái)優(yōu)化行政文化的結(jié)構(gòu)與體系，促進(jìn)行政改革的持續(xù)深化。

2.改革開放以來(lái)我國(guó)行政文化的變遷

改革開放以來(lái)，我國(guó)的行政管理模式不斷發(fā)生變化，主要體現(xiàn)在以下六個(gè)方向的轉(zhuǎn)化。

2.1 由集權(quán)型向分權(quán)型轉(zhuǎn)化

我國(guó)傳統(tǒng)文化崇尚權(quán)威，其中根深蒂固的“大一統(tǒng)”思想、集權(quán)思想和特權(quán)思想，嚴(yán)重影響著行政改革的進(jìn)程，這種高度集中的權(quán)力觀念，導(dǎo)致政府機(jī)構(gòu)的臃腫、財(cái)政開支增大、官本位現(xiàn)象嚴(yán)重[7]。改革開放以來(lái)，隨著政府體制的改革，政府逐步由中央集權(quán)向地方分權(quán)轉(zhuǎn)變。在中央政府向地方政府放權(quán)的過(guò)程中，開始利用社會(huì)組織和第三部門的優(yōu)勢(shì)。

2.2 由全能型向參與型轉(zhuǎn)化

改革開放前，我國(guó)政府具有全能型特征，存在社會(huì)對(duì)政府約束力不足、政府職能結(jié)構(gòu)不合理以及權(quán)力過(guò)分集中等問(wèn)題。改革開放后，政府主導(dǎo)社會(huì)的格局發(fā)生轉(zhuǎn)變，改變?nèi)苄远幼⒅貐⑴c性。參與型行政文化不僅包括行政主體內(nèi)部一般行政人員對(duì)領(lǐng)導(dǎo)決策的影響，而且包括行政活動(dòng)的社會(huì)參與，政府鼓勵(lì)民眾參與政府決策。如，新聞發(fā)布會(huì)、市長(zhǎng)接待日以及電子政務(wù)等，方便民眾發(fā)表自己的意見和看法[8]。這些都表明，改革開放的發(fā)展使政府同市民關(guān)系發(fā)生一系列重大變革，政府權(quán)力正逐漸向市民、向社會(huì)轉(zhuǎn)移。

2.3 由領(lǐng)導(dǎo)型向服務(wù)型轉(zhuǎn)化

在計(jì)劃集權(quán)的體制下，領(lǐng)導(dǎo)者成為組織的化身，受單向、片面領(lǐng)導(dǎo)觀念的影響，種種官僚主義、家長(zhǎng)作風(fēng)以及特權(quán)現(xiàn)象屢禁不止，其行政文化趨于領(lǐng)導(dǎo)大眾。改革開放以來(lái)，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，社會(huì)本身成為社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的主體力量，官本位的基礎(chǔ)開始削弱，政府在不斷適應(yīng)社會(huì)的發(fā)展和變化，逐步滿足提供社會(huì)公共服務(wù)需求。近年來(lái)，受西方新公共服務(wù)理論影響，我國(guó)政府提出“建立服務(wù)型政府”，把服務(wù)于民、以人為本作為我國(guó)政府工作的根本宗旨[9]。特別是黨的群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)開展以來(lái)，“為民、務(wù)實(shí)、清廉”深入人心，行政人員的公仆意識(shí)持續(xù)增強(qiáng)。

2.4 由人治型向法治型轉(zhuǎn)化

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，政府依據(jù)行政權(quán)力關(guān)系、行政命令、等級(jí)職位安排等行政手段配置資源。人治的文化特征最為的明顯，而法治所起到的作用非常的微小。自改革開放之后，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展讓法治建設(shè)有了更多的機(jī)會(huì)。無(wú)論是行政人員還是民眾，都開始意識(shí)到法律的重要性，法治政府成為了現(xiàn)實(shí)社會(huì)發(fā)展的必然選擇，行政文化逐步偏向法治型文化。黨的十八屆五中全會(huì)提出，“十三五”時(shí)期，人民民主更加健全，法治政府基本建成，司法公信力明顯提高，這標(biāo)志著行政文化的法治建設(shè)也將更加完善。

2.5 由松散型向效能型轉(zhuǎn)化

改革開放和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)徹底暴露了舊行政文化的各種弊端，比如效能不高、形式主義、鋪張浪費(fèi)、弄虛作假等不正之風(fēng)。隨著改革開放的深入，這種松散低效的行政文化受到?jīng)_擊，效能、效益和效率開始成為民眾衡量行政文化的重要標(biāo)準(zhǔn)，也成為行政變革的努力方向。隨后，政府進(jìn)行了縮減編制，減裁冗員，提高效率和行政效能等一系列改革，把能否向社會(huì)提供高質(zhì)量的社會(huì)公共產(chǎn)品和高水平的公共服務(wù)作為政府績(jī)效的首要指標(biāo)，比如大部制改革等。從這個(gè)角度上講，行政文化呈現(xiàn)出向效能型轉(zhuǎn)化的大趨勢(shì)。

2.6 由封閉型向開放型轉(zhuǎn)化

在相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)期內(nèi)，行政總處于優(yōu)于民眾的地位。盡管民眾在政治上擁有一定權(quán)利，但在行政面前，只是消極的“被治者”，無(wú)法有效地參與到政治活動(dòng)當(dāng)中。改革開放以來(lái)，隨著網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)的迅猛發(fā)展以及電子化政府建設(shè)，政府與民眾之間的交流“單向性”向“雙向性”轉(zhuǎn)變，民眾的獨(dú)立、自主、平等、參與等民主意識(shí)被激發(fā)，開始通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)參與政府部門的各種討論，表達(dá)自己的意見與要求，并可通過(guò)信息網(wǎng)絡(luò)對(duì)行政過(guò)程與相關(guān)的行政人員實(shí)行有效的監(jiān)督。在經(jīng)濟(jì)全球化趨勢(shì)下，封閉式的行政文化已不再符合時(shí)代發(fā)展的需求，提倡民主、重視民生，都在體現(xiàn)著一種開放型的行政文化[10]。當(dāng)前，擴(kuò)大民眾對(duì)政府工作的有效參與已經(jīng)成為時(shí)代發(fā)展的必然要求，而建立起開放型的行政文化，實(shí)現(xiàn)政府與民眾間的良性互動(dòng)，有利于發(fā)揮民眾對(duì)政府權(quán)力的有效監(jiān)督，從而確保政府依法行政，糾治政府行為弊端。

3.對(duì)我國(guó)當(dāng)代行政文化革新的理性分析

隨著全面深化改革進(jìn)入深水區(qū)、攻堅(jiān)期，給行政文化革新帶來(lái)巨大挑戰(zhàn)。行政文化革新的實(shí)施要領(lǐng)和指導(dǎo)方向應(yīng)把握[11]：

（1）樹立行政文化革新意識(shí)。在整個(gè)行政系統(tǒng)內(nèi)大力推進(jìn)更新觀念工作，以現(xiàn)代行政管理的基本原理為指導(dǎo)，剔除唯上意識(shí)、崇權(quán)意識(shí)和本位意識(shí)。通過(guò)不間斷地更新觀念，強(qiáng)化革新意識(shí)、開放意識(shí)、民主意識(shí)、法制意識(shí)、效率和效能意識(shí)、競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)、形象意識(shí)和服務(wù)意識(shí)等。

（2）加強(qiáng)行政文化的理論研究。圍繞行政思想、行政價(jià)值觀和行政心理，探索行政文化建設(shè)與革新的有效途徑，并把具有鮮明時(shí)代特征的行政哲學(xué)和行政精神作為行政文化革新的出發(fā)點(diǎn)，以針對(duì)性的理論研究引導(dǎo)行政文化革新。

（3）加強(qiáng)規(guī)范性行政文化建設(shè)。建立健全反腐敗法、行政監(jiān)督法、政府公共關(guān)系法及行政人員任職考核辦法等法律法規(guī)，完善個(gè)人財(cái)產(chǎn)登記制度，以完善的法制建設(shè)推進(jìn)“法治政府基本建成”目標(biāo)的達(dá)成。

（4）把行政文化革新納入行政機(jī)關(guān)的管理職能。從中央到地方，逐步推開行政文化革新，制訂定性、定量相結(jié)合的行政文化革新考核測(cè)評(píng)辦法，規(guī)范其程序、內(nèi)容和方法等等，促進(jìn)行政文化更好地適應(yīng)行政體質(zhì)改革要求。

（5）注重在實(shí)踐中建設(shè)與革新。行政文化是個(gè)內(nèi)涵豐富的復(fù)合體，具有注重實(shí)踐講求實(shí)效的鮮明特點(diǎn)，而知識(shí)、信念等本身還不能構(gòu)成文化，只有通過(guò)實(shí)踐才能形成和體現(xiàn)行政文化。因此，在實(shí)踐中建設(shè)與革新行政文化是深化行政體制改革的有效途徑之一。

綜上所述，應(yīng)以現(xiàn)代科學(xué)行政的標(biāo)準(zhǔn)和發(fā)展趨勢(shì)為依據(jù)，進(jìn)行充分的理性分析以及合理組合與選擇，才能使行政文化革新穩(wěn)步推進(jìn)。

首先，要構(gòu)建以社會(huì)主義核心價(jià)值觀為關(guān)鍵點(diǎn)的主流行政文化。在當(dāng)前多元化的價(jià)值觀面前，一些行政人員受金錢至上、個(gè)人主義等腐朽思想侵蝕，對(duì)主流價(jià)值觀感到文化迷茫，出現(xiàn)理想信念偏差、勤政廉政意識(shí)淡化等狀況[12]。由此，必須構(gòu)建以社會(huì)主義核心價(jià)值觀為主導(dǎo)的主流行政文化，把其作為指引行政人員思想和行為的指南，強(qiáng)化人民利益高于一切的行政價(jià)值理念，永葆全心全意為人民服務(wù)這一根本宗旨，堅(jiān)持執(zhí)政為民、用權(quán)于民，正確看待和處理個(gè)人與群眾、政府與公眾的關(guān)系。同時(shí)，要堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，不怕揭短亮丑，敢于自揭傷疤、自我剖析，始終以思想領(lǐng)先踐行先進(jìn)性要求，以素質(zhì)領(lǐng)先樹立先進(jìn)性標(biāo)準(zhǔn)，以作風(fēng)領(lǐng)先展示先進(jìn)性形象，自覺鞏固和深化黨的群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)成果。

其次，正確處理現(xiàn)代行政文化與傳統(tǒng)行政文化的關(guān)系。一方面，認(rèn)真挖掘傳統(tǒng)行政文化的積極因素，汲取我國(guó)傳統(tǒng)行政文化的精華營(yíng)養(yǎng)，堅(jiān)持“一切從人民出發(fā)、一心為人民負(fù)責(zé)、一切以人民為重”，對(duì)照“三嚴(yán)三實(shí)”要求增強(qiáng)行政人員的廉潔從政意識(shí)，嚴(yán)格遵守中央“八項(xiàng)規(guī)定”，及時(shí)向組織“說(shuō)清楚”“交明白賬”，提高自身道德水準(zhǔn)。另一方面，要摒棄傳統(tǒng)文化中“官本位”“人治”“宗法意識(shí)”等封建糟粕，防止其對(duì)新型行政文化構(gòu)建的干擾和對(duì)行政人員的思想侵蝕，教育引導(dǎo)行政人員嚴(yán)格遵守政治紀(jì)律和政治規(guī)矩，積極創(chuàng)建符合我國(guó)國(guó)情、與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相一致、能整合傳統(tǒng)行政文化文明成果，并為行政人員和民眾所認(rèn)同的社會(huì)主義新型政治文化體系。

最后，要正確處理外來(lái)行政文化與我國(guó)行政文化的關(guān)系。西方行政文化在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下日趨成熟與完善，其現(xiàn)代化的管理經(jīng)驗(yàn)與先進(jìn)的行政文化理念，非常值得學(xué)習(xí)與借鑒。因此，要注重以開放的心態(tài)，積極吸收西方行政文化的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和成果，豐富和發(fā)展我國(guó)行政文化。同時(shí)，要立足于我國(guó)的基本國(guó)情與時(shí)代特點(diǎn)，既要反對(duì)全盤西化，抑制西方“個(gè)人主義”“享樂主義”“拜金主義”等腐朽思想對(duì)行政人員的影響，又要防止西方國(guó)家“西化”意識(shí)形態(tài)的滲透。

4.總結(jié)

行政文化與行政體制、政治體制如影相隨、相輔相成。改革開放以來(lái)，我國(guó)行政管理模式不斷發(fā)生變化，行政文化也朝著更高層次轉(zhuǎn)型。綜上所述，行政文化要堅(jiān)持以黨的十八大、十八屆三中和五中全會(huì)精神為指導(dǎo)，始終把握時(shí)代發(fā)展脈搏，緊緊圍繞全面深化改革、全面建成小康社會(huì)對(duì)政府管理創(chuàng)新提出的新要求展開研究。同時(shí)，在“深化行政管理體制改革”的大背景下，不斷推進(jìn)理論創(chuàng)新、制度創(chuàng)新、文化創(chuàng)新，理性和科學(xué)地對(duì)待民族傳統(tǒng)行政文化和當(dāng)代西方行政文化，不斷適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)制度變革。（作者單位：遼寧廣播電視廣告有限公司）

參考文獻(xiàn)：

[1]伍朝暉.新公共管理視野下的行政文化創(chuàng)新[J].云南行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2007（4）：75-77.

[2]余 蕊.行政文化創(chuàng)新——以行政變革為視角[J].前言，2006（4）：185-187.

[3]吳國(guó)斌，陳飛.電子政務(wù)：重構(gòu)行政文化理念[J].湘潭師范學(xué)院學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2003（5）：23-25.

[4]劉志平.論中國(guó)行政文化現(xiàn)代化的基本思路[J].甘肅行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2003（4）：115-117.

[5]張 強(qiáng).當(dāng)代中國(guó)行政文化變革的目標(biāo)型態(tài)及其實(shí)現(xiàn)途徑[J].華南師范大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2002（10）：9-13.

[6]陳 靜.論中國(guó)行政現(xiàn)代化的文化戰(zhàn)略[J].湖北行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2005（4）：94-96.

[7]安世民.論中國(guó)行政文化的革新[J].甘肅社會(huì)科學(xué)，2000（4）：47-48.

[8]王紅梅.論社會(huì)轉(zhuǎn)型期公共行政文化的重建[J].貴州社會(huì)科學(xué)，2007（11）：26-29.

[9]孔俊安.社會(huì)轉(zhuǎn)型期行政文化構(gòu)建面臨的挑戰(zhàn)與對(duì)策[J].理論學(xué)刊，2007（8）：105-106.

[10]葛鑫偉，萬(wàn)昌燁.當(dāng)代中國(guó)行政文化大轉(zhuǎn)型與政府職能的大轉(zhuǎn)變[J].廣西青年干部學(xué)院學(xué)報(bào)，2006（3）：67-69.

[11]廖中武.試論當(dāng)代中國(guó)行政文化的重構(gòu)[J].巢湖學(xué)院學(xué)報(bào)，2004（6）：26-29.

[12]顏佳華，楊志偉.近20年來(lái)我國(guó)行政文化研究的回顧與展望[J].湖南科技大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2007（10）：86-90.