鄉(xiāng)村數(shù)字治理:何以可能與何以提升
——基于4個典型案例的分析

陳麗琴,張新政

(海南大學(xué) 公共管理學(xué)院,?？?70228)

黨的二十大報告提出,加快建設(shè)數(shù)字中國、加快發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟(1)習(xí)近平:《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家而團結(jié)奮斗——在中國共產(chǎn)黨第二十次全國代表大會上的報告》,北京:人民出版社,2022年,第31頁。和數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)是全面實行鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要內(nèi)容和重要方向,也是鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要舉措和重要途徑?？梢哉f,鄉(xiāng)村數(shù)字治理既是建設(shè)數(shù)字中國和數(shù)字鄉(xiāng)村的客觀需求,也是促進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化、推進鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型、提升鄉(xiāng)村治理能力的現(xiàn)實需求。為了促進鄉(xiāng)村數(shù)字建設(shè)和彌合城鄉(xiāng)“數(shù)字鴻溝”,國家近年來高度重視數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)發(fā)展,出臺了一系列政策文件,數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)發(fā)展的政策支持體系正在建立。

數(shù)字鄉(xiāng)村發(fā)展中的鄉(xiāng)村數(shù)字治理也成為學(xué)界熱議的話題,圍繞鄉(xiāng)村治理和數(shù)字技術(shù)在鄉(xiāng)村治理中的運用,主要展開了四個方面的研究。一是鄉(xiāng)村數(shù)字治理的內(nèi)涵,主要是從數(shù)字技術(shù)不斷嵌入鄉(xiāng)村治理情境過程(2)芮國強、胡雯:《從“數(shù)字嵌入”到“數(shù)字包容”:鄉(xiāng)村治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的進路反思》,《南昌大學(xué)學(xué)報(人文社會科學(xué)版)》2023年第5期。、創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理新模式從而提高鄉(xiāng)村治理能力(3)沈費偉、陳曉玲:《保持鄉(xiāng)村性:實現(xiàn)數(shù)字鄉(xiāng)村治理特色的理論闡述》,《電子政務(wù)》2021年第3期。、重構(gòu)鄉(xiāng)村治理新體系(4)劉俊祥、曾森:《中國鄉(xiāng)村數(shù)字治理的智理屬性、頂層設(shè)計與探索實踐》,《蘭州大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2020年第1期。以及構(gòu)建鄉(xiāng)村治理共同體(5)沈費偉、袁歡:《大數(shù)據(jù)時代的數(shù)字鄉(xiāng)村治理:實踐邏輯與優(yōu)化策略》,《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟問題》2020年第10期。等角度對鄉(xiāng)村數(shù)字治理進行界定。二是鄉(xiāng)村數(shù)字治理的作用,主要關(guān)注鄉(xiāng)村數(shù)字治理在提升農(nóng)民數(shù)字素養(yǎng)(6)丁波:《數(shù)字賦能還是數(shù)字負(fù)擔(dān):數(shù)字鄉(xiāng)村治理的實踐邏輯及治理反思》,《電子政務(wù)》2022年第8期。、促進鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化(7)王鑫、于秀琴、朱婧:《數(shù)字治理視角下縣級政府治理現(xiàn)代化的評估體系研究》,《中國行政管理》2019年第12期。以及提高鄉(xiāng)村治理精準(zhǔn)性和有效性等方面的作用(8)時永航:《新時代鄉(xiāng)村治理數(shù)字化發(fā)展策略研究》,《領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)論壇》2022年第5期。。三是鄉(xiāng)村數(shù)字治理存在的問題,主要包括在技術(shù)治理角度存在多元主體協(xié)同困境(9)劉萬余、梅立潤:《數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè):理由證成與困境預(yù)判》,《大連干部學(xué)刊》2019年第10期。、數(shù)字信息獲取渠道不夠暢通(10)馮獻、李瑾、崔凱:《鄉(xiāng)村治理數(shù)字化:現(xiàn)狀、需求與對策研究》,《電子政務(wù)》2020年第6期。、鄉(xiāng)村傳統(tǒng)思維束縛(11)張春華:《大數(shù)據(jù)時代的鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型與創(chuàng)新》,《重慶社會科學(xué)》2017年第6期。、價值認(rèn)同缺失和集體行動衰敗(12)王海穩(wěn)、吳波:《鄉(xiāng)村數(shù)字治理的現(xiàn)實困境與路徑優(yōu)化研究》,《杭州電子科技大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2021年第6期。,以及法律缺失、人才短缺、技術(shù)不足的困境和難題(13)譚九生、任蓉:《大數(shù)據(jù)嵌入鄉(xiāng)村治理的路徑創(chuàng)新》,《吉首大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2017年第6期。。四是鄉(xiāng)村數(shù)字治理優(yōu)化的路徑,主要是從鄉(xiāng)村治理主體協(xié)同(14)崔元培、魏子鯤、薛慶林:《“十四五”時期鄉(xiāng)村數(shù)字化治理創(chuàng)新邏輯與取向》,《寧夏社會科學(xué)》2022年第1期。、鄉(xiāng)村數(shù)字治理中的數(shù)字監(jiān)管(15)李利文:《鄉(xiāng)村綜合整治中的數(shù)字監(jiān)管:以D村經(jīng)驗為例》,《電子政務(wù)》2020年第12期。以及鄉(xiāng)村數(shù)字治理建設(shè)機制構(gòu)建(16)沈費偉、諸靖文:《鄉(xiāng)村“技術(shù)治理”的運行邏輯與績效提升研究》,《電子政務(wù)》2020年第5期。等方面進行了探討。

國內(nèi)關(guān)于鄉(xiāng)村數(shù)字治理的研究取得了較為豐碩的成果,為鄉(xiāng)村數(shù)字治理實踐提供了理論指導(dǎo),但仍然存在著可以擴展的空間,如已有研究多是從理論以及政策的視角來探討鄉(xiāng)村數(shù)字治理,而較少將鄉(xiāng)村數(shù)字治理和中國具體實踐案例結(jié)合進行深度剖析,中國數(shù)字鄉(xiāng)村現(xiàn)實場景的呈現(xiàn)不夠豐富。鑒于此,本文試圖基于鄉(xiāng)村數(shù)字治理的實踐基礎(chǔ),選取國內(nèi)鄉(xiāng)村數(shù)字治理的4個案例進行比較研究,從實踐場景的描繪中分析鄉(xiāng)村數(shù)字治理取得的成效以及存在的困境,進而提出鄉(xiāng)村數(shù)字治理的優(yōu)化路徑。

一、何以可能:鄉(xiāng)村數(shù)字治理的實踐基礎(chǔ)

互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計算以及人工智能的迅速發(fā)展為數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)以及鄉(xiāng)村數(shù)字治理的實踐提供了技術(shù)支撐。國家對數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)的政策支持、數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)以及鄉(xiāng)村振興對數(shù)字治理的服務(wù)需求共同構(gòu)成了鄉(xiāng)村數(shù)字治理的實踐基礎(chǔ)。

(一) 國家政策和鄉(xiāng)村數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為鄉(xiāng)村數(shù)字治理提供了軟硬件支持

鄉(xiāng)村數(shù)字治理的實施離不開國家政策的大力支持。政府財政資金的供給和人才支持以及鄉(xiāng)村數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施的不斷完善,三者相輔相成,缺一不可,不斷優(yōu)化鄉(xiāng)村數(shù)字治理格局和治理體系,提高鄉(xiāng)村數(shù)字治理能力,共同助力數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè),推動鄉(xiāng)村數(shù)字治理發(fā)展。

1.國家政策支撐。隨著數(shù)字中國以及鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施,國家出臺了一系列政策和文件來支撐鄉(xiāng)村數(shù)字治理的發(fā)展。如《數(shù)字鄉(xiāng)村發(fā)展戰(zhàn)略綱要》明確提出,著力發(fā)揮信息化在推進鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化中的基礎(chǔ)支撐作用,繁榮發(fā)展鄉(xiāng)村網(wǎng)絡(luò)文化,構(gòu)建鄉(xiāng)村數(shù)字治理新體系(17)中共中央辦公廳 國務(wù)院辦公廳:《數(shù)字鄉(xiāng)村發(fā)展戰(zhàn)略綱要》,https://www.gov.cn/zhengce/2019-05/16/content_5392269.htm。;《數(shù)字鄉(xiāng)村發(fā)展行動計劃(2022—2025年)》也強調(diào),“著力提高鄉(xiāng)村數(shù)字化治理效能”(18)《數(shù)字鄉(xiāng)村發(fā)展行動計劃(2022—2025年)》,http://www.cac.gov.cn/2022-01/25/c_1644713315749608.htm。。政策文件的發(fā)布為數(shù)字鄉(xiāng)村的建設(shè)和鄉(xiāng)村數(shù)字治理的推行提供了政策上的支撐。在國家層面,通過出臺關(guān)于農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化、完善鄉(xiāng)村數(shù)字治理體系的各項制度,對鄉(xiāng)村數(shù)字治理的內(nèi)容進行了頂層設(shè)計和統(tǒng)籌安排,積極推動鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型,探索數(shù)字鄉(xiāng)村發(fā)展的新模式,推動鄉(xiāng)村治理體系的建立和完善。在地方層面,不同省、市、縣、鄉(xiāng)也同樣對鄉(xiāng)村數(shù)字治理的發(fā)展進行了因地制宜的制度安排。可以說,政策層面對數(shù)字技術(shù)在鄉(xiāng)村治理中的運用通過整體規(guī)劃、資源統(tǒng)籌等保障措施,形成了中央到地方、省市到縣鄉(xiāng)再到村級組織跨地區(qū)、多部門的數(shù)字治理支撐體系(19)李曉夏、趙秀鳳、張?zhí)烊?《數(shù)字鄉(xiāng)村治理:實踐基礎(chǔ)、關(guān)鍵問題與優(yōu)化策略》,《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟》2022年第2期。。

2.財政資金供給和人才支持。習(xí)近平總書記強調(diào),“鄉(xiāng)村振興是黨和國家的大戰(zhàn)略,要加大真金白銀的投入。要健全投入保障制度,創(chuàng)新投融資機制,拓寬資金籌集渠道,加快形成財政優(yōu)先保障、金融重點傾斜、社會積極參與的多元投入格局”(20)習(xí)近平:《論“三農(nóng)”工作》,北京:中央文獻出版社,2022年,第264頁。。鄉(xiāng)村數(shù)字治理的實施離不開財政資金的支持。黨和政府要堅持把農(nóng)業(yè)農(nóng)村作為財政優(yōu)先保障和金融優(yōu)先服務(wù)領(lǐng)域,通過加大一般預(yù)算投入、暢通金融服務(wù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村通道以及擴寬社會資本進入農(nóng)業(yè)農(nóng)村通道,為鄉(xiāng)村振興特別是鄉(xiāng)村數(shù)字治理提供資金支持。同時,鄉(xiāng)村數(shù)字治理也需要加強鄉(xiāng)村人才隊伍建設(shè),實施鄉(xiāng)村振興人才支持計劃。一是通過外部引入,鼓勵各領(lǐng)域人才到基層一線服務(wù)。二是通過內(nèi)部培養(yǎng),發(fā)展面向鄉(xiāng)村振興的職業(yè)人才教育,特別是要培養(yǎng)符合數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展和數(shù)字治理所急需的本土人才,為鄉(xiāng)村振興和數(shù)字治理提供智力支撐。

3.數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)加強。鄉(xiāng)村數(shù)字治理是一項復(fù)雜、綜合的事業(yè),需要有完善的基礎(chǔ)設(shè)施來支撐,否則在鄉(xiāng)村開展數(shù)字治理只能是無本之木。近年來,大數(shù)據(jù)、云計算以及互聯(lián)網(wǎng)等現(xiàn)代數(shù)字技術(shù)發(fā)展迅速,并與人們的日常生活緊密聯(lián)系。農(nóng)村地區(qū)互聯(lián)網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)全面強化,我國現(xiàn)有行政村已實現(xiàn)“村村通寬帶”,農(nóng)村地區(qū)網(wǎng)民規(guī)模達3.08億,占整體網(wǎng)民的28.9%,農(nóng)村地區(qū)互聯(lián)網(wǎng)普及率達61.9%;截至2022年12月,全國農(nóng)村寬帶用戶總數(shù)達1.76億戶,全年凈增1826萬戶,較上年增長11.8%,與城鎮(zhèn)寬帶用戶增速相比高2.5%(21)《CNNIC:第51次中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展?fàn)顩r統(tǒng)計報告》,http://www.199it.com/archives/1573087.html。。農(nóng)村網(wǎng)民用戶的增多、各種數(shù)字化信息技術(shù)的應(yīng)用以及農(nóng)村地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施的不斷普及和完善使得鄉(xiāng)村數(shù)字治理成為了可能。

(二)鄉(xiāng)村振興和治理現(xiàn)代化的需要為鄉(xiāng)村數(shù)字治理提供了需求動力

除了國家政策、政府財政資金等硬件支撐之外,鄉(xiāng)村振興對數(shù)字服務(wù)的現(xiàn)實需求、鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化、治理能力和水平的提高、共享數(shù)字紅利的現(xiàn)實需要等都催生著數(shù)字治理的發(fā)展和壯大,呼喚著數(shù)字治理時代的到來。

1.鄉(xiāng)村振興的需要。鄉(xiāng)村振興需要數(shù)字技術(shù),是因為數(shù)字技術(shù)能夠促進鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的發(fā)展、提升村民參與村治的熱情、拓寬村民參與公共事務(wù)的渠道進而激發(fā)鄉(xiāng)村的內(nèi)生性動能。一是鄉(xiāng)村數(shù)字治理的目標(biāo)就是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化,助推鄉(xiāng)村振興和縮小城鄉(xiāng)差距,最終實現(xiàn)共同富裕。數(shù)字技術(shù)的出現(xiàn)和應(yīng)用可以整合村民的需求和利益,通過運用數(shù)字和信息技術(shù)來推動農(nóng)業(yè)生產(chǎn)數(shù)字化轉(zhuǎn)型,促進數(shù)字經(jīng)濟與農(nóng)村經(jīng)濟不斷融合,逐步探索鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型的路徑,將數(shù)字技術(shù)融入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、銷售的各個環(huán)節(jié),從而助力鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展,實現(xiàn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)興旺,提高農(nóng)民收入水平。二是傳統(tǒng)的公共服務(wù)提供方式滿足不了村民多樣化的需求,需要通過公共服務(wù)流程再造創(chuàng)新公共服務(wù)提供方式,通過運用數(shù)字技術(shù)搭建智慧云平臺,推動“互聯(lián)網(wǎng)+社區(qū)”向農(nóng)村延伸,提高村級綜合服務(wù)信息化水平,進一步提高鄉(xiāng)村治理的智能化水平。三是將數(shù)字技術(shù)融入鄉(xiāng)村治理,創(chuàng)新基層鄉(xiāng)村治理方式,更好發(fā)揮村民在鄉(xiāng)村治理中的主體作用。通過建立村民微信聊天群、村務(wù)App等,可以擴寬村民參與基層村務(wù)治理的渠道,完善村民自治的形式,豐富自治的內(nèi)容和推動村民自治的有序開展。

2.治理現(xiàn)代化的需要。鄉(xiāng)村數(shù)字治理是新時期黨和國家治國理政的重大課題,對于鄉(xiāng)村治理能力和治理水平的提高、實現(xiàn)治理能力和治理水平的現(xiàn)代化具有重要推動作用。一是數(shù)字技術(shù)的應(yīng)用改變了公共服務(wù)的供給方式,更好地實現(xiàn)了公共服務(wù)事項“一站式”辦理。通過建立數(shù)字治理云平臺,實現(xiàn)網(wǎng)上辦、碼上辦,讓村民少跑腿,數(shù)據(jù)多跑路,提高了鄉(xiāng)村數(shù)字治理能力水平。二是信息和數(shù)字技術(shù)的應(yīng)用提高了鄉(xiāng)村治理的時效性和精準(zhǔn)性,拓展了鄉(xiāng)村治理的寬度,提升了鄉(xiāng)村治理的溫度,增大了治理參與的力度,帶來了村民在數(shù)字治理中收獲的廣度。三是數(shù)字技術(shù)推動基層治理智能化升級,村干部通過運用數(shù)字技術(shù)能將村務(wù)更好地進行責(zé)任細(xì)化,及時發(fā)現(xiàn)存在的風(fēng)險和問題,促進村莊公共事務(wù)治理效率的提高。

3.共享數(shù)字紅利的需要。數(shù)字技術(shù)融入鄉(xiāng)村,能為農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展提供助力,也使村民能享受到數(shù)字技術(shù)發(fā)展所帶來的紅利。一是智慧物流能加速農(nóng)產(chǎn)品流入市場,促進物聯(lián)網(wǎng)、云平臺在鄉(xiāng)村落地,提高村民收入水平。二是數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展能擴寬鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)鏈和助力產(chǎn)業(yè)智能化升級,為農(nóng)副產(chǎn)品從田間地頭走向千家萬戶鋪設(shè)了一條“快車道”。三是各種云教育的發(fā)展,能為村民接受繼續(xù)教育提供方便。四是“數(shù)字+黨建”“互聯(lián)網(wǎng)+黨建”的發(fā)展和網(wǎng)絡(luò)數(shù)字化治理云平臺的建設(shè),能夠提高鄉(xiāng)村公共服務(wù)供給能力和鄉(xiāng)村治理水平,讓村民享受技術(shù)治理所帶來的數(shù)字紅利。

二、以何展現(xiàn):鄉(xiāng)村數(shù)字治理實踐中的成效與問題

在《數(shù)字鄉(xiāng)村發(fā)展戰(zhàn)略綱要》的指導(dǎo)下,中央網(wǎng)信辦等7部門2020年聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于開展國家數(shù)字鄉(xiāng)村試點工作的通知》,標(biāo)志著國家數(shù)字鄉(xiāng)村試點工作正式開始。數(shù)字鄉(xiāng)村試點要求提升鄉(xiāng)村數(shù)字化治理效能,包括推進農(nóng)村黨建和村務(wù)管理智慧化、提升鄉(xiāng)村社會治理數(shù)字化水平、推進鄉(xiāng)村應(yīng)急管理智慧化。在這一總體要求下,各地開展了豐富多彩的數(shù)字鄉(xiāng)村試點工作,形成了鄉(xiāng)村數(shù)字治理的不同特色。因此,本文將通過上海市H鎮(zhèn)、浙江省X縣、云南省K市和青海省H市4個地方作為案例對我國鄉(xiāng)村數(shù)字治理實踐進行呈現(xiàn)。其中,上海市H鎮(zhèn)和浙江省X縣入選了第4批全國鄉(xiāng)村治理典型案例,可作為經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)鄉(xiāng)村數(shù)字治理的代表;云南省K市和青海省H市因受到社會關(guān)注較多,被官方媒體以及當(dāng)?shù)孛襟w當(dāng)作鄉(xiāng)村數(shù)字治理典型報道,可作為經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)鄉(xiāng)村數(shù)字治理的代表。

(一)“黨建+政策+數(shù)字技術(shù)+村民”:鄉(xiāng)村數(shù)字治理初見成效

數(shù)字鄉(xiāng)村既是鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略方向,也是建設(shè)數(shù)字中國的重要內(nèi)容。近幾年,在國家政策和當(dāng)?shù)卣拇罅χС窒?4個案例因地制宜加速探索鄉(xiāng)村數(shù)字治理模式,努力構(gòu)建鄉(xiāng)村數(shù)字治理新體系,構(gòu)建了以“黨建+政策+數(shù)字技術(shù)+村民”的協(xié)同治理路徑,提升了村民的獲得感、幸福感和安全感,鄉(xiāng)村數(shù)字治理取得初步成效。

1.黨建引領(lǐng)鄉(xiāng)村數(shù)字治理。黨建引領(lǐng)是推進鄉(xiāng)村數(shù)字治理有序開展的重要保障,推動了治理主體的多元參與,形成了鄉(xiāng)村數(shù)字治理的多方合力。鄉(xiāng)村通過運用數(shù)字技術(shù),將基層黨建和鄉(xiāng)村治理有機結(jié)合起來,提高基層黨組織運轉(zhuǎn)和工作的效率,提升鄉(xiāng)村數(shù)字治理服務(wù)水平。4個案例在黨建引領(lǐng)鄉(xiāng)村數(shù)字治理過程中存在一些共性。一是重視黨建在鄉(xiāng)村治理中的引領(lǐng)功能,將鄉(xiāng)村數(shù)字治理與基層黨建緊密結(jié)合,充分發(fā)揮黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的作用。二是在云端建立黨支部,通過線上和線下兩方面加強對黨員的管理以及對鄉(xiāng)村治理的指導(dǎo)。三是將鄉(xiāng)村的黨員更好地凝聚起來,充分發(fā)揮黨員在鄉(xiāng)村治理中的模范帶頭作用,提高為民服務(wù)能力。例如,上海市H鎮(zhèn)用黨建云平臺將黨組織和黨員串聯(lián)起來,將線下的黨員管理工作通過數(shù)字技術(shù)搬到線上,使黨建工作更加便捷,提高了基層黨組織工作效率,也健全和完善了鎮(zhèn)村兩級鄉(xiāng)村治理工作領(lǐng)導(dǎo)小組以及聯(lián)席會議制度。浙江省X縣縣委指導(dǎo)鄉(xiāng)村治理工作開展,村黨支部書記提請召開線上、線下“村民說事”會議以及建立分級問題處置機制。云南省K市以云計算、大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)為基礎(chǔ),建立黨建工作云平臺,推進黨組織建設(shè)全覆蓋,實現(xiàn)黨建措施的智慧生成和對黨建各方面工作的高效管理。同時,在55個村推行數(shù)字治理平臺“大崗位制”和“頭雁領(lǐng)航群燕齊飛”工程,組建“支部班子+后備干部+第一書記”的高質(zhì)量人才隊伍。青海省H市通過構(gòu)建“綜治中心+網(wǎng)格員+App”反饋機制,發(fā)揮黨建聯(lián)盟引領(lǐng)鄉(xiāng)村治理功能,將黨建聯(lián)盟和數(shù)字化鄉(xiāng)村建設(shè)融合起來,為鄉(xiāng)村基層治理注入“智慧基因”。

2.政府對鄉(xiāng)村數(shù)字治理的重視與支持程度增加。鄉(xiāng)村治理“善治”目標(biāo)的實現(xiàn)離不開政策支持和制度保障,需要政府進行統(tǒng)籌和推廣。4個案例的鄉(xiāng)村數(shù)字治理推動主體都是當(dāng)?shù)馗骷壵?。上海市H鎮(zhèn)由鎮(zhèn)委、鎮(zhèn)政府主導(dǎo),通過健全和完善鎮(zhèn)、村兩級鄉(xiāng)村數(shù)字治理工作領(lǐng)導(dǎo)小組和聯(lián)席會議制度,組建了各村鄉(xiāng)村數(shù)字治理推進專項小組,確保責(zé)任到組,形成“鎮(zhèn)—村—組”三級聯(lián)動保障機制,統(tǒng)籌推進鄉(xiāng)村數(shù)字治理工作。浙江省X縣鄉(xiāng)村數(shù)字治理由縣委縣政府牽頭在全縣18個鎮(zhèn)36個行政村推廣,創(chuàng)新了部門運營機制,推動信息和數(shù)據(jù)共享。同時,通過將村民所關(guān)注的各重大事項分類錄入系統(tǒng),確保政府了解村民的各項需求,方便“對癥下藥”。云南省K市加強黨對鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村各類組織和工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。青海省H市政府建立數(shù)字鄉(xiāng)村平臺,有效整合和盤活各項資源,提高了鄉(xiāng)村治理的效率。

3.數(shù)字技術(shù)廣泛應(yīng)用到鄉(xiāng)村治理中。在實踐中,將數(shù)字技術(shù)融入鄉(xiāng)村治理,成為創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理方式和提高鄉(xiāng)村治理能力的重要抓手。4個案例均體現(xiàn)出數(shù)字賦能鄉(xiāng)村治理各方面的情況。上海市H鎮(zhèn)靈活運用數(shù)字技術(shù),探索鄉(xiāng)村治理智能化。通過運用數(shù)字技術(shù)為村民實時提供便民服務(wù)。浙江省X縣加大數(shù)字應(yīng)用投入,建立線上“村民說事”平臺,擴寬村民參與議事途徑,實現(xiàn)村級事務(wù)一網(wǎng)通辦。村民動動手指就可參與,提高村民參與的便捷性和可操作性。云南省K市通過運用數(shù)字技術(shù)搭建村務(wù)App,方便村民在線上參與村規(guī)民約以及村民自治章程的修訂和完善,確保將村民生活以及鄉(xiāng)村治理的方方面面納入App中來,做到治理有章可依,有法可循。青海省H市通過運用數(shù)字技術(shù)建立數(shù)字鄉(xiāng)村平臺,將村里大大小小與村民生活息息相關(guān)的事務(wù)全部整合到平臺中去,包括平安建設(shè)、綜合治理等。

4.村民的積極支持與配合。在鄉(xiāng)村數(shù)字治理過程中,村民不僅是鄉(xiāng)村治理的服務(wù)對象和目標(biāo)人群,也是重要的參與者和推動者。4個案例的鄉(xiāng)村數(shù)字治理發(fā)展,不僅通過借助數(shù)字技術(shù)擴寬了村民參與鄉(xiāng)村治理的渠道,也得到了村民的積極支持與配合。村民主動依托數(shù)字技術(shù)充分表達自己的訴求,通過各種數(shù)字平臺積極為村莊治理獻言獻策。政府的引導(dǎo)和村民的配合,形成了黨組織、政府、村民在內(nèi)的多元治理主體在數(shù)字治理發(fā)展中的良性互動。上海市H鎮(zhèn)通過數(shù)字賦能打造智慧積分平臺,有效推動了村民參與鄉(xiāng)村治理的熱情和積極性。浙江市X縣搭建“線上+線下”村民說事平臺,圍繞“說、議、辦、評”4個環(huán)節(jié),建立鄉(xiāng)村治理體系標(biāo)準(zhǔn),推動管理制度規(guī)范化,提高了“村民說事”的透明度和規(guī)范性。云南省K市以及青海省H市通過網(wǎng)格化治理模式,實現(xiàn)“一個網(wǎng)格事務(wù)通管”,做到了小事不出“格”,大事不出“網(wǎng)”,村民大小事務(wù)樂于在“網(wǎng)格”中解決,提高了村治的溫度與“質(zhì)感”。

(二)軟件制度缺位與硬件基礎(chǔ)薄弱:鄉(xiāng)村數(shù)字治理發(fā)展的障礙

地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展程度不同,所擁有的數(shù)字資源稟賦、數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施等客觀因素也不同,村民對數(shù)字技術(shù)的接受程度、對數(shù)字服務(wù)的需求也因此而存在差異?，F(xiàn)實中,這幾種因素共同導(dǎo)致了部分地區(qū)鄉(xiāng)村數(shù)字治理發(fā)展還存在一些障礙。

1.數(shù)據(jù)共享開放和風(fēng)險防范能力有待提高。數(shù)據(jù)資源的共享開放是打通不同部門和系統(tǒng)的壁壘,促進數(shù)據(jù)流轉(zhuǎn)的重要手段。然而在現(xiàn)實生活中,由于缺乏統(tǒng)一的數(shù)據(jù)采集標(biāo)準(zhǔn),數(shù)據(jù)易出現(xiàn)重復(fù)采集現(xiàn)象,導(dǎo)致數(shù)據(jù)來源不一、數(shù)據(jù)質(zhì)量層次不齊,增加數(shù)據(jù)處理的難度,同時各數(shù)據(jù)處理部門存在信息孤島現(xiàn)象,數(shù)據(jù)資源在部門之間的流通不夠通暢。除此之外,鄉(xiāng)村數(shù)字治理面臨多方面的風(fēng)險,特別是隱私安全風(fēng)險。在鄉(xiāng)村數(shù)字治理中數(shù)據(jù)的存儲和處理可能會涉及村民姓名、身份證號、聯(lián)系方式、家庭收入以及資產(chǎn)等個人隱私信息。由于這些數(shù)據(jù)存在樣本量大、敏感性高、聚集性強等突出特點,極易成為隱私數(shù)據(jù)泄露的高發(fā)地,甚至引發(fā)低息貸款詐騙、新型電信網(wǎng)絡(luò)詐騙等,從而給村民帶來人身和經(jīng)濟風(fēng)險。同時,由于鄉(xiāng)村治理數(shù)據(jù)涉及數(shù)據(jù)提供方、收集方、處理方、管理方、使用方等多種角色,數(shù)據(jù)的責(zé)權(quán)歸屬仍未有明確標(biāo)準(zhǔn),這也導(dǎo)致防范數(shù)據(jù)風(fēng)險中的各環(huán)節(jié)銜接不暢。

2.鄉(xiāng)村數(shù)字治理體系需進一步完善。鄉(xiāng)村數(shù)字治理涉及到一系列觀念、制度、技術(shù)的融合,是一個系統(tǒng)性工程。但在實踐中,鄉(xiāng)村數(shù)字治理缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃,數(shù)字治理規(guī)則不夠完善,沒有形成數(shù)字治理體系,主要表現(xiàn)在村務(wù)數(shù)字治理的內(nèi)容、數(shù)字治理中各部門的協(xié)同、“線上+線下”治理的有效結(jié)合、村民主體能動性在數(shù)字治理中的發(fā)揮等問題都沒有進行宏觀統(tǒng)籌和微觀協(xié)同。從4個案例看,發(fā)達地區(qū)和不發(fā)達地區(qū)的鄉(xiāng)村數(shù)字治理實踐都還存在著數(shù)字治理碎片化、表面化的問題,沒有形成線上數(shù)據(jù)共享、治理流程再造和業(yè)務(wù)協(xié)同、“線上+線下”治理整合的局面,也沒有形成系統(tǒng)化、集成化的數(shù)字治理體系。

3.村民數(shù)字能力素養(yǎng)仍須提升。鄉(xiāng)村數(shù)字治理不僅依賴數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施、資金來源及治理配套措施的支撐,更依賴能夠發(fā)揮主觀能動作用的人的支持。村民是鄉(xiāng)村數(shù)字治理的主體,但部分村民仍沿襲著傳統(tǒng)治理思維,導(dǎo)致數(shù)字技術(shù)在鄉(xiāng)村事務(wù)運用以及村民交流中極為有限。同時,由于村民文化教育以及思想觀念的不同,對信息化和鄉(xiāng)村數(shù)字化的認(rèn)知和接受程度也不同。從主觀上來講,村民的數(shù)字化接受程度、對數(shù)字服務(wù)需求的渴望程度以及依托數(shù)字技術(shù)的服務(wù)流程,直接影響著各地鄉(xiāng)村數(shù)字治理模式的選擇,進而導(dǎo)致鄉(xiāng)村數(shù)字治理發(fā)展程度的差異。云南省K市和青海省H市村民思想觀念相對保守,對信息技術(shù)和數(shù)字治理接受程度不高,對數(shù)字化的理解還浮于表面,數(shù)字化發(fā)展意識還不強。同時,村民數(shù)字能力素養(yǎng)還有待提升,如不能熟練運用村務(wù)治理App平臺,這都影響了鄉(xiāng)村數(shù)字治理的效果。

4.數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施等硬件建設(shè)亟需加強。黨的二十大報告指出,要“優(yōu)化基礎(chǔ)設(shè)施布局、結(jié)構(gòu)、功能和系統(tǒng)集成,構(gòu)建現(xiàn)代化基礎(chǔ)設(shè)施體系”(22)習(xí)近平:《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家而團結(jié)奮斗——在中國共產(chǎn)黨第二十次全國代表大會上的報告》,北京:人民出版社,2022年,第30頁。。近些年,伴隨著脫貧攻堅任務(wù)取得決定性勝利、鄉(xiāng)村振興全面推進,國家對鄉(xiāng)村數(shù)字治理的大力支持,出臺了很多相關(guān)的政策和文件,鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)得到進一步發(fā)展。但相比于經(jīng)濟發(fā)達地區(qū),經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)數(shù)字治理所需要的資金不足,其數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和應(yīng)用條件還達不到鄉(xiāng)村數(shù)字治理的要求,鄉(xiāng)村數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不論是在數(shù)量上還是技術(shù)上都需要進一步完善和提高。例如,云南省K市和青海省H市資金來源渠道單一且不足,造成了其數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相對比較薄弱,其數(shù)字治理的硬軟件配套設(shè)施也不夠健全,導(dǎo)致數(shù)字技術(shù)發(fā)展客觀環(huán)境差,數(shù)字技術(shù)更新速度慢,數(shù)據(jù)開放程度不夠,也影響了鄉(xiāng)村數(shù)字治理的能力和水平。

三、何以提升:優(yōu)化鄉(xiāng)村數(shù)字治理的路徑

鄉(xiāng)村治理是國家治理的基礎(chǔ),將數(shù)字技術(shù)融入鄉(xiāng)村治理是提高鄉(xiāng)村治理能力的重要手段。上述4個案例的鄉(xiāng)村數(shù)字治理實踐可以說是全國鄉(xiāng)村數(shù)字治理的一個縮影,折射了鄉(xiāng)村數(shù)字治理存在的一些共同困境和因經(jīng)濟欠發(fā)達所帶來的特別困境。因此,鄉(xiāng)村數(shù)字治理在實踐中還需要進一步優(yōu)化。

(一)完善相關(guān)法律,提高數(shù)據(jù)開放和風(fēng)險防范能力

數(shù)據(jù)的共享和開放是確保數(shù)據(jù)要素有序流通、打破數(shù)字孤島、釋放數(shù)字紅利、挖掘數(shù)據(jù)要素價值的重要手段,通過完善相關(guān)法律,防范化解各種風(fēng)險,推動各類數(shù)據(jù)的良性互動和融合應(yīng)用。一是在數(shù)據(jù)采集方面,制定統(tǒng)一的采集標(biāo)準(zhǔn)和采集體系,推動數(shù)據(jù)要素供給調(diào)整優(yōu)化,提高數(shù)據(jù)供給的數(shù)量和質(zhì)量。同時對鄉(xiāng)村的數(shù)據(jù)進行分類儲存,各部門按照統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)采集并儲存,實現(xiàn)鄉(xiāng)村數(shù)據(jù)在各個部門之間暢通無阻,解決部門之間的信息孤島,建立數(shù)據(jù)可流通體系,增強數(shù)據(jù)的可用、可信以及可流通性。二是在數(shù)據(jù)管理方面,要建立完備的數(shù)據(jù)庫對采集到的海量數(shù)據(jù)進行整理和儲存,同時設(shè)置專門的管理人員對數(shù)據(jù)庫進行管理,確保數(shù)據(jù)的更新實時有效。三是在數(shù)據(jù)利用方面,降低村民獲取數(shù)據(jù)的門檻,增強數(shù)據(jù)要素共享性、普惠性,形成依法規(guī)范、共同參與、各取所需、共享紅利的發(fā)展模式。四是建立數(shù)據(jù)安全保障機制。強化數(shù)據(jù)安全保障體系建設(shè),將安全貫穿數(shù)據(jù)收集、存儲、利用的全過程。劃定監(jiān)管底線和紅線,加強數(shù)據(jù)分類管理,管放結(jié)合,根據(jù)數(shù)據(jù)類型分別進行儲存,并按照重要程度進行數(shù)據(jù)風(fēng)險程度劃分,防止出現(xiàn)數(shù)據(jù)泄露,在數(shù)據(jù)開放和數(shù)據(jù)安全之間找到一個平衡點,確保數(shù)據(jù)的安全和有效。同時,實施數(shù)據(jù)流通全過程動態(tài)管理,積極有效地防范和化解重大數(shù)據(jù)風(fēng)險。五是完善相關(guān)法律法規(guī),依托《數(shù)據(jù)安全法》,結(jié)合全國鄉(xiāng)村數(shù)字治理的現(xiàn)實情況,出臺相關(guān)數(shù)據(jù)開放、保護和使用的法律,解決在鄉(xiāng)村實施數(shù)字治理過程中可能發(fā)生的各類問題,為數(shù)字技術(shù)融入鄉(xiāng)村治理提供法律保障,明確數(shù)據(jù)在采集、儲存、管理等方面的法律責(zé)任,提高數(shù)據(jù)的安全性和質(zhì)量以及數(shù)據(jù)公開的透明度。

(二)完善數(shù)字治理規(guī)則,健全鄉(xiāng)村數(shù)字治理體系

數(shù)字治理是數(shù)字要素和治理要素的有機結(jié)合。在治理層面,鄉(xiāng)村數(shù)字治理是通過數(shù)字信息技術(shù)的運用,擴寬村民的參與渠道,將村民納入鄉(xiāng)村治理中,形成多元主體參與、治理增效的良治形態(tài)。數(shù)字治理規(guī)則是對具體數(shù)字治理內(nèi)容的呈現(xiàn),其完善可從多方面著手。一是利用數(shù)字技術(shù),大力推行“數(shù)字化+黨建”,通過建立黨建云平臺、黨政信息平臺等,實現(xiàn)對入黨積極分子、預(yù)備黨員、黨員的管理,發(fā)揮黨在引導(dǎo)村民參與的積極作用。二是運用數(shù)字技術(shù)推行“互聯(lián)網(wǎng)+村務(wù)”,通過建立村務(wù)App、微信聊天群等,及時向村民推行村務(wù)信息,擴寬村民參與鄉(xiāng)村治理的方式和途徑,調(diào)動村民參與村集體事務(wù)的熱情和積極性,鼓勵村民建言獻策。三是以現(xiàn)代信息技術(shù)為支撐,開發(fā)鄉(xiāng)村應(yīng)急管理智能化系統(tǒng),通過對數(shù)字信息的監(jiān)管和研判,發(fā)揮其應(yīng)急和預(yù)警功能,及時發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理潛在問題,并針對問題做出相應(yīng)的決策。四是數(shù)字技術(shù)的發(fā)展推動各地探索適合本地發(fā)展的鄉(xiāng)村治理模式,加深社會綜合治理的智能化和精細(xì)化,逐步完善鄉(xiāng)村治理模式,打造基層治理“一張網(wǎng)”,不斷提升鄉(xiāng)村治理實效。

促進鄉(xiāng)村數(shù)字治理的發(fā)展,不僅要完善數(shù)字治理規(guī)則,還需健全鄉(xiāng)村數(shù)字治理體系。一要轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理觀念,重視數(shù)字技術(shù)在鄉(xiāng)村治理中的作用,利用數(shù)字信息技術(shù)改變鄉(xiāng)村治理方式。二要繼續(xù)完善自治、法治、德治“三治融合”的鄉(xiāng)村治理方式,充分運用智治手段將數(shù)字技術(shù)融入鄉(xiāng)村治理,促進鄉(xiāng)村治理的智治。三要構(gòu)建政府、平臺、企業(yè)、社會組織和公眾多元協(xié)同的治理格局,通過完善法律法規(guī)和規(guī)則制度提升鄉(xiāng)村數(shù)字化治理能力。四是要優(yōu)化監(jiān)督和考評機制,建立科學(xué)合理的考核標(biāo)準(zhǔn),將數(shù)字指標(biāo)與當(dāng)?shù)氐膶嶋H情況緊密結(jié)合起來,保證鄉(xiāng)村數(shù)字治理的實效性。

(三)轉(zhuǎn)變思維觀念,提高數(shù)字能力素養(yǎng)

鄉(xiāng)村數(shù)字治理不同于傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村治理,它是政府、市場、公民以及其他多元主體運用現(xiàn)代信息技術(shù)手段開展的參與、互動與合作的治理過程。數(shù)字治理能夠更好地處理村級公共管理事務(wù),擴寬村民參與途徑,加快數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)的發(fā)展步伐,做到治理有效和經(jīng)濟發(fā)展“換道超車”。因此,鄉(xiāng)村數(shù)字治理的開展,一是需要各方主體轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村治理觀念,重視數(shù)字技術(shù)在鄉(xiāng)村治理中的作用。對政府來說,不僅要借助數(shù)字技術(shù),健全民情監(jiān)測與民意搜集機制,準(zhǔn)確搜集村民的現(xiàn)實訴求,保障村民的話語表達;也要搭建各種平臺,擴寬村民參與鄉(xiāng)村治理途徑和渠道,及時回應(yīng)村民差異化的現(xiàn)實訴求,實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理方式的數(shù)字化轉(zhuǎn)變。二是政府需要采取措施提高村民的數(shù)字能力素養(yǎng)。政府要明確角色定位,推動形成以政府為主導(dǎo)、教育機構(gòu)為主體、社會力量為輔助的多主體數(shù)字素養(yǎng)培育體系,以鄉(xiāng)村村民作為數(shù)字素養(yǎng)提升的對象,制定培育目標(biāo),提高村民的數(shù)據(jù)資源收集、鑒別和使用能力。還要通過數(shù)字下鄉(xiāng)、數(shù)字理論與政策宣講等活動,提高村民主動學(xué)習(xí)的積極性。同時,也要積極發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)的作用,通過開設(shè)云課堂提升村民利用數(shù)字云平臺參與鄉(xiāng)村治理的能力。

(四)完善數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),縮小數(shù)字鴻溝

鄉(xiāng)村的數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施是實現(xiàn)鄉(xiāng)村數(shù)字治理的重要基礎(chǔ),也是推動數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)和鄉(xiāng)村振興的重要途徑。一是加快對鄉(xiāng)村貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施的投入,夯實數(shù)字基礎(chǔ),著力提升鄉(xiāng)村“新基建”的發(fā)展速度。以原有的數(shù)字技術(shù)為支撐,在現(xiàn)有的鄉(xiāng)村數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施的基礎(chǔ)上,加大對鄉(xiāng)村地區(qū)互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計算等相關(guān)數(shù)字技術(shù)的覆蓋面,加強光纖網(wǎng)絡(luò)、移動寬帶等基礎(chǔ)服務(wù),布局農(nóng)業(yè)物聯(lián)網(wǎng)、智慧物流、人工智能等新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),同時也要加快對數(shù)字技術(shù)的開發(fā)和應(yīng)用,強化新基建在農(nóng)村領(lǐng)域的普及應(yīng)用,將鄉(xiāng)村的數(shù)字化場域打造成集約、高效、綠色、智能的鄉(xiāng)村未來數(shù)字化體系(23)李曉夏、趙秀鳳、張?zhí)烊?《數(shù)字鄉(xiāng)村治理:實踐基礎(chǔ)、關(guān)鍵問題與優(yōu)化策略》,《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟》2022年第2期。。二是鼓勵社會上的多元主體參與鄉(xiāng)村及偏遠(yuǎn)地區(qū)的信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),擴充數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施的資金來源。加快鄉(xiāng)村大數(shù)據(jù)與綜合信息服務(wù)平臺建設(shè),開發(fā)適應(yīng)鄉(xiāng)村治理的信息終端和應(yīng)用軟件,擴展村民數(shù)據(jù)獲取途徑,不斷提升鄉(xiāng)村地區(qū)數(shù)據(jù)獲取和共享水平。三是加大對村民數(shù)字素養(yǎng)的培育,政府要優(yōu)化數(shù)字教育資源公共品供給,建立數(shù)字教育資源公共服務(wù)平臺,為村民提供數(shù)字教育服務(wù),從而提高其數(shù)字素養(yǎng)。四是利用數(shù)字技術(shù)發(fā)展的勢頭,完善鄉(xiāng)村數(shù)字服務(wù)體系,打造更為完備的數(shù)字公共服務(wù)供給機制,提高鄉(xiāng)村治理能力和水平,滿足村民差異化需求,實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理的“善治”。