北京市不動產登記檔案工作現狀分析及對策初探

賴俊峰 穆曉菊 陳衛(wèi)東

摘要：本文以課題研究成果為基礎，系統(tǒng)地介紹了北京市不動產登記檔案工作概況和存在的問題，并簡要地說明了下一階段開展集約化管理的工作思路，以期為全面了解北京市不動產登記檔案工作現狀，分析存在問題，提出工作思路和建議。

關鍵詞：不動產登記檔案分析

在當前國家積極推進不動產統(tǒng)一登記制度的大背景下，2014年北京市不動產登記檔案機構結合有關課題研究，對全市各類不動產登記檔案工作的管理機制、制度建設、館藏、館庫建設和查詢利用情況開展了深入細致的調研，掌握了大量真實的第一手資料，為全面了解北京市不動產登記檔案工作現狀，分析存在問題，提出下一階段的工作思路和建議提供了依據?，F將有關情況整理成文，與各界同行交流。

一、工作概況

（一）管理機制概況

目前，北京市不動產登記主要涉及房屋、土地、林權、農村土地承包經營權等四項，分別由不同的登記部門負責，相應的檔案也由各部門檔案機構管理（如圖1所示），且個部門之間互不隸屬。

北京市房屋登記檔案工作歷經多次調整，2006年統(tǒng)一的業(yè)務登記信息系統(tǒng)啟動后，初步形成了市、區(qū)兩級分級管理方式。市級房屋權屬登記事務中心負責起草、制定全市房屋登記檔案工作規(guī)范標準，監(jiān)督、指導區(qū)縣房屋登記檔案工作，并負責接待全國各地公檢法機關依身份信息查詢全市范圍房屋登記信息工作。在區(qū)縣級房屋權屬登記事務中心里，11個區(qū)縣設有檔案科或檔案中心，其他的區(qū)縣則只配有人數不等的專兼職檔案人員，分別負責屬地房屋登記檔案管理及屬地范圍內的查詢服務。市級房屋權屬登記事務中心檔案機構與區(qū)縣相關機構之間屬于業(yè)務監(jiān)督、指導關系，并不負責人、財、物的管理。目前市區(qū)縣級房屋權屬登記事務中心專兼職檔案人員共計141人，且單位人員編制、財政撥款方式各有不同。

北京市土地登記檔案工作近年來實現了市、區(qū)兩級垂直管理機制。市級土地權屬登記中心在制定全市規(guī)范標準，監(jiān)督、指導區(qū)縣相應機構的工作之外，也對區(qū)縣采用的信息系統(tǒng)建設、人員編制等直接進行規(guī)范管理。區(qū)縣級土地權屬登記中心設有專職或兼職檔案人員，負責管理登記部門形成的土地登記檔案，并對市級管理機構和區(qū)縣登記部門負責，現有專兼職檔案人員22人。

北京市林權登記和農村土地承包經營權登記工作處于試點階段，檔案數量較少，林權登記檔案460余卷，專兼職檔案人員14人，農村土地承包經營權檔案僅60余卷，由兼職檔案人員代管，均尚未形成完善的管理機制。

（二）制度建設和工作流程

總體來看，北京市各類不動產登記檔案工作制度自成體系，在歸檔范圍、標準、編目規(guī)則、查詢利用等方面各具特色，發(fā)展水平也不一致。

房屋登記部門先后印發(fā)了《北京市房屋登記檔案管理暫行辦法（京建發(fā)[2010]595號）》、《北京市房屋登記檔案鑒定銷毀管理暫行辦法（京建發(fā)[2013]520號）》等規(guī)范性文件，分別明確了紙質、電子檔案的收集、整理、保管工作標準和要求，以及操作流程、保管期限等內容。全市土地登記檔案工作則主要沿用國土資源部2008年頒布的《土地登記辦法》及相關工作規(guī)范。同時也會參考北京市園林局、市農委與市檔案局合發(fā)的工作指導意見。

全市各類不動產登記檔案工作大多遵循《中華人民共和國檔案法》及相關專業(yè)檔案工作規(guī)范要求，實行統(tǒng)一歸檔，辦結業(yè)務后，移交給檔案人員完成整理、編目、數字化、入庫等工作。在具體歸檔操作上，各區(qū)縣由于實際情況和業(yè)務類型的不同而有所不同。例如，部分業(yè)務量大的區(qū)縣，其數字化掃描工作主要采用外包方式，委托專業(yè)公司協(xié)助完成；另一部分區(qū)縣則自行完成。有的區(qū)縣在受理后即時掃描，辦結業(yè)務后再合并歸檔；有的則在業(yè)務辦結后一并歸檔。有的區(qū)縣檔案編目按業(yè)務辦結順序排列；有的按坐落地址排列。

（三）館藏與館庫情況

北京市不動產登記館藏檔案和館庫主要以房屋和土地登記檔案為主，其中房屋登記檔案年均新增的檔案約80萬卷，這與近年來房地產市場活躍程度相符。據統(tǒng)計截至2014年底，全市18個房屋登記機構其館藏累計達979萬卷。為應對館藏激增的情況，各區(qū)縣近年改造及新增了9處庫房，現有庫房分散在24處，面積累計達14362平方米（其中含租用的7處庫房，共計共7247平方米）。目前，全市土地登記檔案總量42萬余卷，館庫18處，面積達5898平方米（含租用的3260平方米）。林權和農村土地承包經營權檔案因館藏量較少，沒有獨立庫房。

（四）查詢利用服務

目前，北京市各類登記檔案查詢主要依據有《房屋權屬登記信息查詢暫行辦法》、《房地產登記技術規(guī)程》、《土地登記資料公開查詢辦法》等規(guī)范性文件。近年來，北京市房屋和土地登記均已實現窗口查詢，全市房屋登記查詢窗口36個，應本市公檢法、紀檢監(jiān)察、地稅等部門要求，北京市住房城鄉(xiāng)建設委（市房屋權屬登記事務中心歸市住建委管理）還先后為市高級法院、市高級檢察院、市公安局、市紀律檢查委員會等開通了遠程查詢權限，有關部門使用鑰匙盤登錄查詢系統(tǒng)后即可查詢部分信息，極大提高了查詢效率。據統(tǒng)計，北京市房屋權屬登記部門2014年接待查詢19.81萬人次，查詢總量43.26萬卷次，出具查詢結果告知單42938份。

二、存在的問題

（一）管理機制松散不一，影響工作落實和效率

本市土地登記檔案工作實行垂直管理，而房屋、林權、農村土地承包經營權檔案工作采取分散式管理模式，即市級檔案機構負責監(jiān)督、指導，區(qū)縣級檔案機構負責實體檔案的歸檔。從機構編制來看，有的區(qū)縣是參照公務員管理方式，有的是全額撥款事業(yè)編的管理方式，有的則屬于臨時內設機構。這種管理方式存在兩大弊端，一是各區(qū)縣、各類檔案管理機構人員編制、資金撥款方式不同，標準不統(tǒng)一，又缺少制約機制，影響工作的落實。二是各區(qū)縣、各類檔案工作發(fā)展不均衡，存在職責、層級不明，交叉管理的情況，影響工作效率。

（二）制度建設水平參差不齊，標準、口徑不同

多年來，各類、各級不動產登記檔案部門出臺多項規(guī)章、制度，但大多內容龐雜，專業(yè)術語也不盡相同，部分檔案操作規(guī)范、標準及時限要求大相徑庭；有的直接延用上級有關文件規(guī)定，有的只是形成工作口徑；有些內容訂立不科學，有的甚至違反檔案基本操作規(guī)律，這些問題大大降低了登記檔案工作的公信力和權威性，影響各類數據資源整合和查詢共享，進而影響登記部門的形象。

（三）館藏、庫房資源配置不均，庫容緊張

從全市館藏、庫房資源來看，截至2014年底，全市不動產登記檔案庫房面積達20620平方米，館藏突破1000萬卷。相較而言，房屋和土地登記檔案館藏、庫房占比較大，各區(qū)縣、各類檔案庫房大多建成年代久遠，沒有集中庫房，且?guī)烊葺^小，加之近年來館藏激增，不少區(qū)縣只好臨時租用（占總面積的51%）庫房?？梢哉f，目前各類檔案分散存放于多處，部分臨時庫房不符合國家相關建設標準，安全隱患嚴重，而且已近飽和，遠不能滿足需要。

（四）查詢服務水平不高，歷史數據仍在整合

受管理機制不同，歷史數據仍在整合等因素影響，本市各級、各類不動產登記檔案查詢水平不一，落后于先進省市，且自動化程度不高，部分還需要人工輔助查詢，尚未全面實現遠程異地查詢和自助查詢。同時查詢依據、查詢口徑不一致，查詢人員的素質和窗口設置的不一致，使得查詢的便利性受到極大的影響，進而導致無法滿足社會各界日益增長的查詢需求。

三、對策

北京市不動產登記檔案機構課題組針對上述問題，提出了集約化管理思路，通過“要素投入的集中”和“要素組合的優(yōu)化”理順登記管理思路，統(tǒng)一標準，促進現有各類資源的優(yōu)化整合，推動全市不動產登記檔案工作水平的全面提高。因課題組關于集約化管理思路另有專文呈現，本文僅就重點內容進行闡述。

首先，理順登記管理思路，構建市、區(qū)兩級協(xié)調發(fā)展機制，設立市級不動產登記檔案管理機構，統(tǒng)籌規(guī)劃，科學管理，開展業(yè)務監(jiān)督、指導，督促各項工作落實。同時健全和優(yōu)化現有區(qū)縣級檔案機構，就近服務，方便群眾，與市級機構各盡其責，形成互補，共同進步。

其次，根據不動產登記工作和檔案工作特點，統(tǒng)一各類檔案工作和信息化標準，合理運用二維碼、云計算等現代技術，引入先進管理理念，梳理各項檔案業(yè)務流程，與業(yè)務系統(tǒng)步調一致，簡化程序，形成高效的流水線歸檔機制，提高歸檔工作的效率和質量。

再次，兼顧市、區(qū)兩級現有的各類資源，統(tǒng)籌規(guī)劃，合理配置、優(yōu)化館藏、人力、物力資源，集中建設現代化、高標準的庫房，使其成為全市不動產登記檔案工作的保管基地、數字化處理中心和查詢中心，緩解各區(qū)縣現有庫容壓力，降低運行成本，完善運營管理。

最后，加強歷史檔案數據整合，建立統(tǒng)一的不動產登記檔案信息系統(tǒng)平臺，分類、分層次向公眾提供查詢服務，逐步實現網絡自助查詢和遠程調閱，疏解窗口查詢量，為社會各界提供優(yōu)質、便捷的信息服務。

隨著不動產登記工作的不斷深入，不動產登記檔案工作已不再是單一的入庫保管，而日益成為不動產登記工作的基礎保障，特別是向社會各界提供信息服務方面發(fā)揮著越來越重要的作用。為此我們將進一步做好調研工作，積極開展理論研究，推動本市不動產登記檔案工作水平全面提高。