法治化視角下基層信訪工作存在的問題及原因分析

冀風(fēng)宇

摘 ?要：信訪工作是構(gòu)建社會主義和諧社會的基礎(chǔ)性工作，是黨的群眾工作的重要組成部分，是最直接、最現(xiàn)實、最有效的群眾工作。無論是在我國歷史發(fā)展中還是在現(xiàn)實社會里，信訪在公民政治參與、訴求表達(dá)、糾紛解決和權(quán)利救濟等方面都承載著特殊的意義和作用。黨的十八屆四中全會提出了“推進國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的目標(biāo)”，基層信訪工作法治化建設(shè)已經(jīng)到了關(guān)鍵時期。筆者結(jié)合自身工作實際，對基層信訪工作目前存在的問題進行了歸納總結(jié)，并重點用法治的理念和方式分析了目前問題背后的深層次原因，以期對基層信訪工作走出困境提供有益借鑒。

關(guān)鍵詞：法治化 ?基層信訪工作 ?問題及原因

一、目前我國基層信訪工作存在的問題

1.基層信訪部門權(quán)力與責(zé)任失衡嚴(yán)重。信訪制度最初的設(shè)計目的是傳遞國家治理信息，本身并不負(fù)有處理實際問題的權(quán)力，它就像是一個“郵局”或“中轉(zhuǎn)站”，只是負(fù)責(zé)將信息轉(zhuǎn)達(dá)給有關(guān)職能部門，由職能部門依照法律政策做后續(xù)處理。因此，信訪部門承擔(dān)更多的是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、溝通聯(lián)系的工作，但現(xiàn)實當(dāng)中信訪人卻在很大程度上把信訪部門當(dāng)成了解決問題的責(zé)任主體，這樣勢必將信訪部門當(dāng)成了信訪群眾的對立面。在國家治理“無限責(zé)任政府”的扭曲大環(huán)境下，信訪涉及的事務(wù)變得無限度擴張，將基層信訪機構(gòu)推向疲于應(yīng)付的境地。

2.基層信訪部門錯位、越位現(xiàn)象嚴(yán)重。在很多群眾心中，社會生活中的任何問題都可以通過信訪來解決，地方黨委和政府都必須負(fù)責(zé)“兜底”。特別是有些上訪群眾過分夸大了信訪的權(quán)利救濟功能，認(rèn)為自己的權(quán)利受到侵害就必須通過信訪渠道來維護，甚至錯誤地將它凌駕于司法救濟之上，不講求法律依據(jù)只希望通過政治權(quán)威解決問題，這種重行政、弱司法的民眾思想導(dǎo)致了信訪渠道的擁堵和信訪功能的錯位越位。

3.信訪案件屬地化管理衍生了推諉問題。根據(jù)《信訪條例》第四條規(guī)定：信訪工作應(yīng)當(dāng)在各級人民政府領(lǐng)導(dǎo)下，堅持屬地管理、分級負(fù)責(zé)，誰主管、誰負(fù)責(zé)，依法、及時、就地解決問題與疏導(dǎo)教育相結(jié)合的原則。但是由于我國行政管理體制中條塊結(jié)合管理模式的缺陷沒有從根本上改變，所以在具體實踐中出現(xiàn)了“屬地政府與主管部門責(zé)任不清、區(qū)域間信訪信息不暢、信訪問題協(xié)調(diào)解決難度較大”等問題，特別是很多“三跨三分離”案件不能及時妥善得到處置。

4.剛性問責(zé)機制造成基層信訪干部壓力過大。長期以來，上級政府為了減少越級上訪特別是到北京上訪的數(shù)量，對越級上訪案件并不進行細(xì)致地甄別，不考慮信訪人反映的問題是否有道理、能否化解，而是一律要求基層政府“人要帶走、事要解決、限期化解”，否則就要通報批評;在信訪維穩(wěn)工作上簡單化下壓任務(wù)、責(zé)任下放，不考慮基層是否有能力承擔(dān)，所安排的任務(wù)在基層是否可行，很多工作要求完全與基層實際情況脫離，對基層干部造成很大影響。

二、基層信訪工作存在問題的原因分析

1.利益分化失衡是根本原因。隨著改革開放的不斷深入，中國社會劇烈變化、利益格局重新調(diào)整、社會階層重新劃分、貧富差距不斷擴大，由于發(fā)展動力和改革動力在不同地區(qū)、不同行業(yè)之間差別較大，不同階層的人們對改革或多或少地存有困惑、懷疑甚至是抵觸情緒，發(fā)展不平衡的矛盾日益凸顯，社會充斥著廣泛的不滿情緒，直接加劇了社會關(guān)系失衡，激化了社會矛盾。特別是進入21世紀(jì)以來，國有企業(yè)、集體企業(yè)改制遺留的職工待遇問題和城鎮(zhèn)化建設(shè)遺留的土地征占、回遷安置問題層出不窮，收入分配上的不均衡造成了利益分化失衡加劇，直接導(dǎo)致了階層沖突、網(wǎng)絡(luò)仇恨、群體性事件等社會沖突，這些因素恰恰是造成當(dāng)前基層信訪困境的根本原因。

2.傳統(tǒng)觀念的誤區(qū)和法治觀念的淡薄。信訪在我國有著悠久的歷史，“攔轎告狀”、“擊鼓鳴冤”都是古代信訪的生動體現(xiàn)，在中國老百姓心中，“青天大老爺”的情節(jié)根深蒂固，遇事找政府告狀、當(dāng)官的一定會給百姓做主的觀念深入人心，行政遠(yuǎn)遠(yuǎn)比司法更有權(quán)威，找政府遠(yuǎn)遠(yuǎn)比去法院更具實效。正是基于這樣的心態(tài)，群眾將信訪渠道作為表達(dá)自己意愿的首選途徑以及處理問題的最終方式也就在情理之中，有時即便對于法院已經(jīng)裁決生效的案例，對判決結(jié)果不服的一方依然希望通過信訪的方式借助政治權(quán)威來改變敗訴的現(xiàn)狀，造成了大量涉法涉訴案件無法解決。這種“信上不信下”、“信訪不信法”的觀念恰恰反映了傳統(tǒng)觀念的誤區(qū)和法治觀念的淡薄，從某種程度上加劇了信訪功能的錯位、越位。

3.信訪立法的缺失。2005年5月1日頒布的修訂后的《信訪條例》并不是全國人大通過立法程序頒布的國家法律，僅僅是國務(wù)院制定的行政法規(guī)，一部法律位階不高的行政法規(guī)對化解當(dāng)前嚴(yán)峻的信訪形勢作用有限。同時，行政管理色彩較濃，從中央到地方，都是用紅頭文件來規(guī)范信訪事項和程序，對信訪事件的處理也依賴于對政策文件的理解，缺少統(tǒng)一的規(guī)范和廣泛的適用性。在實際工作中，對《信訪條例》的執(zhí)行也存在很大的隨意性，通過對條例內(nèi)容進行分析可以發(fā)現(xiàn)，許多內(nèi)容往往是比較模糊，沒有明確地界定信訪機構(gòu)的權(quán)限、信訪工作所需要遵循的程序以及相應(yīng)的責(zé)任。

4.信訪制度設(shè)計存在問題。一是信訪訴求事項的多元化與信訪處理手段的單一化之間的矛盾越來越突出，信訪部門可以受理幾乎所有的問題，但最后幾乎所有的問題卻都不可能被它所解決。二是信訪職責(zé)與信訪權(quán)力之間的不對等造成惡性循環(huán)，屬地管理往往被異化成上級將信訪壓力轉(zhuǎn)嫁到基層，分級負(fù)責(zé)最后變成基層負(fù)責(zé)，權(quán)責(zé)錯位造成了基層信訪工作的惡性循環(huán)，維權(quán)與維穩(wěn)之間的矛盾使基層信訪部門左右為難。三是救濟成本與實際上的救濟代價之間存在嚴(yán)重反差，基層政府為求息事寧人和維護社會穩(wěn)定，在解決信訪事件時，往往不得已選擇運用法治以外的方式，甚至明顯違反規(guī)定的代價來滿足信訪人的非分要求，浪費了巨大的人力、物力、財力。四是終結(jié)機制不完善，《信訪條例》明確的三級復(fù)（查）核有關(guān)規(guī)定在實際中操作性不強，復(fù)查過程很長、效率很低，不具備權(quán)威性。

5.其他權(quán)利救濟渠道門檻高、不順暢。一是行政救濟體系作用不明顯，行政訴訟、行政復(fù)議、行政賠償、行政仲裁等救濟渠道普遍存在成本高、風(fēng)險高的問題，而且各行政救濟制度缺乏協(xié)調(diào)，各自為政，信訪制度與其他救濟制度之間的區(qū)別和銜接并不清晰。二是司法救濟體系運行不暢，談到司法救濟大多數(shù)群眾的第一反應(yīng)就是訴訟成本高昂、訴訟程序復(fù)雜、訴訟周期長、證據(jù)收集難、判決執(zhí)行難等等，這些問題都使當(dāng)事人對訴訟望而卻步。同時司法腐敗造成司法權(quán)威嚴(yán)重受損，不相信法律、不信任法院已經(jīng)成為一種大眾心理，法官的非職業(yè)化造成辦案不獨立，地方黨委和政府領(lǐng)導(dǎo)干預(yù)司法案件的情況屢有發(fā)生。