我國現(xiàn)行農(nóng)業(yè)稅收制度改革問題及對策分析

趙燕燕

摘要：在我國城鄉(xiāng)一體化進程中農(nóng)業(yè)稅收制度改革的成功與否相當重要，農(nóng)業(yè)稅收制度改革應當秉承著以人民的利益為主，兼顧效益與公平。農(nóng)業(yè)稅制改革應重在減輕廣大勞動人民的生產(chǎn)負擔，從城鄉(xiāng)不統(tǒng)一的二元稅制著手，在逐步的改革中破解農(nóng)業(yè)稅制改革帶來的新問題。

關鍵詞：“三農(nóng)”問題；稅制改革；農(nóng)業(yè)稅

“三農(nóng)“問題由來已久，在我國社會主義現(xiàn)代化建設進程中占有重要作用，農(nóng)村的問題解決不好，國家經(jīng)濟發(fā)展的總體水平就提不高，國民經(jīng)濟發(fā)展就得不到充分的發(fā)展。

一、農(nóng)村稅費改革從啟動到全面推進

（一）改革開放以來農(nóng)村稅費改革的歷程

從2000年3月開始，中共中央決定從安徽全省開始進行農(nóng)村稅費改革，除此之外，中央還規(guī)定其他各省可以自主選擇部分縣（市）來作為試點。此次農(nóng)村稅費改革針對農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅的政策調(diào)整，另外對于行政事業(yè)性收費和政府性的基金等全部取消，對村提留征收的使用辦法等進行重點改革。

《關于做好2002年擴大農(nóng)村稅費改革試點工作的通知》是于2002年3月頒布的，在原先幾個試點城市的基礎上增加了16個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市），通過兩年的試驗，將農(nóng)村稅制改革在全國鋪開，確保在規(guī)模宏大的改革背后，農(nóng)民依然能感受到負擔的減輕，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構和村級組織等工作都能正常運行，不至于收到稅制改革的影響，最重要的是在農(nóng)村義務教育經(jīng)費問題上必須確保正常發(fā)放。

2003年3月，《關于全面推進農(nóng)村稅費改革試點工作的意見》頒布，進一步完善農(nóng)村稅費改革的相關制度和相關措施。同年9月，在《意見》的基礎之上又頒布了《關于進一步加強農(nóng)村稅費改革試點工作的同志》從“意見”到“通知”，中央要求各級機構必須做到“三個不準”，落實“四項制度”。[1]

2004年2月，《中共中央國務院關于促進農(nóng)民增加收入若干政策的意見》公布，此《意見》對農(nóng)業(yè)稅的稅率提出了新要求，并提出了除煙葉外的所有農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅。三月份，十屆人大二次會議召開，溫家寶總理在做政府工作報告時宣告，我國農(nóng)業(yè)稅的稅率將逐年降低并爭取在五年之內(nèi)取消農(nóng)業(yè)稅，力求廣大農(nóng)民徹底減輕農(nóng)業(yè)稅負擔。

2005年12月29日，廢除《農(nóng)業(yè)稅條例》的提法在全國人大常委會上通過，并宣布從2006年1月1日開始生效?！吨腥A人民共和國農(nóng)業(yè)稅條例》自2006年1月1日起廢止，結束了我國農(nóng)民上交農(nóng)業(yè)稅的時代，農(nóng)業(yè)稅費改革雖然告一段咯，卻將我國的農(nóng)村社會改革推上了一個新臺階。

（二）農(nóng)村稅制改革取得的成果

首先，農(nóng)業(yè)稅取消為農(nóng)民帶來了實惠，促進了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，是我國農(nóng)業(yè)不至于被荒廢掉。長期的城鄉(xiāng)二元體制結構阻礙了農(nóng)村發(fā)展，農(nóng)民享受不到改革開放的巨大成果，城鄉(xiāng)居民間出現(xiàn)差距，并且越來越大。在農(nóng)村，農(nóng)民主要靠種地增加收入，農(nóng)民增收困難一部分原因是因為農(nóng)業(yè)上各種稅費的附加，從農(nóng)業(yè)稅制改革的進程上來看，國家對“三農(nóng)”問題的重視逐年加大，農(nóng)民享受到越來越多的優(yōu)惠政策。直到農(nóng)業(yè)稅的終止，廣大農(nóng)民真切地享受到了國家對農(nóng)村的扶持，享受到了實實在在的實惠，“零負擔”的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)不僅保護了廣大農(nóng)民群眾的利益，也很好地促進農(nóng)民的生產(chǎn)積極性。

其次，農(nóng)業(yè)稅制改革的實施為我國各領域改革的深化走了重要的一步，社會矛盾在一定程度上得到緩解，并且抑制了城鄉(xiāng)差距的擴大。

此外，逐年的農(nóng)村稅制改革為全面推進農(nóng)村社會改革打下堅實的基礎。農(nóng)業(yè)稅的取消為廣大農(nóng)民群眾帶來了實實在在的好處，從一定程度上凝聚了廣大勞動人民改革好的社會意識，使他們在改革的深化中能夠積極配合，為國家在農(nóng)村社會改革上掃清了一些思想上的障礙。當然我國農(nóng)業(yè)稅制改革的路程還很遠，問題也很多，萬不可掉以輕心，使得農(nóng)業(yè)稅制改革半途而廢。

二、我國現(xiàn)行農(nóng)業(yè)稅費制度改革中主要問題探析

減輕農(nóng)民負擔、增加農(nóng)民收入、促進農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展是我國進行農(nóng)村社會改革深化的最終目的，但是隨著改革的不斷深化，出現(xiàn)問題時在所難免的。最不可避免的就是造成農(nóng)業(yè)稅收管理上的“真空”，因為農(nóng)業(yè)稅雖然取消了，但是在其他與農(nóng)業(yè)稅相關聯(lián)的制度改革上卻不可能全部緊跟，只有盡可能地將各項配套改革積極推進[2]。另外，取消農(nóng)業(yè)稅是政府通過稅收政策對農(nóng)業(yè)進行保護的方式，是對農(nóng)業(yè)扶持和優(yōu)待。但從近十年來稅收政策調(diào)整與執(zhí)行的實踐結果來看，這種農(nóng)業(yè)稅收管理思想“一邊倒”、政策“一刀切”的做法給農(nóng)村、農(nóng)民和農(nóng)業(yè)的經(jīng)濟及社會管理還是帶來了新問題。

首先是將農(nóng)業(yè)稅這個基層財政的重要來源取消了而導致基層財政困難。國家財政收入的主要來源就是征收稅，農(nóng)業(yè)稅的取消給國家財政帶來了一定影響，特別是當?shù)刎斦?。一方面在各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)上，政府的財政更多的就是靠征收的農(nóng)業(yè)稅維持，取消了農(nóng)業(yè)稅等于斷了政府財政收入；另一方面，基層政府財政跟不上就必然影響農(nóng)村各項公共服務的落實[3]。

其次，稅制改革很大程度上限制了稅制體系公平作用的發(fā)揮，現(xiàn)代稅收的首要原則必須是公平的原則，特別是在收入分配上的公平作用。目前國家推行的農(nóng)業(yè)稅收政策中，雖然絕大部分是為農(nóng)民切身利益考慮，比如“免征”和“暫緩征收”等字眼，其實都不可否認是從城鄉(xiāng)稅制不統(tǒng)一的背景下衍生出來的，說到底還是城鄉(xiāng)之間的差別對待[3]。理論上看來，“城鄉(xiāng)二元稅制”就與稅收制度的普遍性原則相違背，城鄉(xiāng)居民在稅收上有了差別對待，稅收體系就無法談及公平問題。

最后稅制改革使政府喪失對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的導向作用。農(nóng)業(yè)稅的取消引出了其他配套改革的不適應，農(nóng)業(yè)稅收管理的真空狀態(tài)使得政府對農(nóng)民農(nóng)業(yè)上的收入不能運用稅收政策來進行合理的調(diào)節(jié)。一般情況下，農(nóng)業(yè)特產(chǎn)品的收入要比正常糧食作物的收益高太多，廣大農(nóng)民為求增收和利益獲取就更愿意去生產(chǎn)種植農(nóng)業(yè)特產(chǎn)作物。這就很容易造成糧食生產(chǎn)的不穩(wěn)定，同時由于農(nóng)民盲目的種植還會造成一定的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)格局混亂現(xiàn)象。我們應該看到，農(nóng)業(yè)稅的征收其實在一定程度上是能幫助政府對農(nóng)村的經(jīng)濟行為進行適當?shù)囊龑У模寝r(nóng)業(yè)稅的取消就使政府喪失了這一重要作用。

三、對我國現(xiàn)行農(nóng)業(yè)稅費制度改革的幾點意見及建議

（一）稅制改革不能單獨進行，需要其他配套改革同時啟動

農(nóng)村稅制改革是一項系統(tǒng)的工程，改革試點中涌現(xiàn)的問題明確要求與農(nóng)業(yè)稅制改革相關聯(lián)的一系列制度改革必須同時進行。有資料顯示，農(nóng)村稅制改革中遇到的問題很大部分是由于縣鄉(xiāng)政府結構的不合理造成的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級的財政設置不合理，人員過多，編制問題等等都成為農(nóng)村稅制改革的絆腳石。另外，除了鄉(xiāng)鎮(zhèn)上，村級基層組織也存在這種情況，針對村級基層組織我們同樣要講多余的進行合并，人員多的要適當進行壓縮，不僅從財政上節(jié)約了成本，還減少了相應的管理環(huán)節(jié)。[4]

（二）考慮農(nóng)民利益的同時兼顧稅收

我國目前的農(nóng)業(yè)稅制改革需要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的稅收制度，從根本上保證農(nóng)民減負，當然還要兼顧基層政府的財政收入，不能保障農(nóng)民利益的同時出現(xiàn)財政空檔和管理漏洞，那樣就得不償失了。新時期我們必須通過改革和完善現(xiàn)行農(nóng)稅制度中存在的缺陷和不足，國家在一定程度上將政策向農(nóng)村傾斜，適當對農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)給予特殊的稅收優(yōu)惠政策減輕農(nóng)民稅收負擔。

（三）稅收制度規(guī)范化與農(nóng)業(yè)特殊性相結合

從2006年起，農(nóng)業(yè)稅的取消將推進國家城鄉(xiāng)稅制一體化的進行。當前，國家進行農(nóng)業(yè)稅制改革的深化首先要做到在既有的工商稅制框架內(nèi)設計有關農(nóng)村的稅收制度體系，逐步實現(xiàn)中國稅制的規(guī)范化和現(xiàn)代化。城鄉(xiāng)稅制要實現(xiàn)一體化，就要在初步消除二元制結構的前提下，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟得到充分發(fā)展才能推行，農(nóng)村范圍稅收的征收和管理問題必將會隨著中國農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展逐步得到解決。

（四）公平稅負與區(qū)別對待相結合

從前文的分析中我們可以看到，稅負不平衡的現(xiàn)象充斥在城鄉(xiāng)居民之間，城鄉(xiāng)二元制結構下不同行業(yè)和不用的納稅人都有著稅負上的不公平對待。稅負不平衡的最主要原因就是城鄉(xiāng)發(fā)展的不平衡，因為城市和農(nóng)村的發(fā)展不同步，居民收入的差距對稅負的要求必然不一樣，城鄉(xiāng)間必然不適合同一種稅收體系。目前國家在稅收制度改革的深化上，已然開始重視城鄉(xiāng)差距，將統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制作為首要任務，投保者便可得到3000美元作為賠償。作為旅游業(yè)大國，美國景點眾多，觀光天氣保險應運而生。眾所周知，許多日本人在假期赴夏威夷觀光，每年數(shù)量超過百萬人次，然而有時遭遇的連綿陰雨天氣令人掃興，經(jīng)常導致游客全天被困在賓館里無法出行觀光。這樣的不利天氣既影響了出游興致，又無端增加了旅行費用。針對這種市場，美國的一家保險公司與一家日本旅行社合作開發(fā)了一種觀光天氣保險，以去夏威夷觀光的日本游客為對象，保險責任如下：根據(jù)當?shù)貧庀缶值挠行в涗?，如果從上?0點到下午5點連續(xù)下雨以致影響游客觀光，則保險公司每天向投保人退還1.5萬日元；若在夏威夷停留期間全部是雨天，則向投保人賠償全部旅行費用。該項業(yè)務推出后很受歡迎，保險公司和旅行社的生意都越來越火，可謂雙贏之舉。

（四）我國天氣保險的發(fā)展現(xiàn)狀及發(fā)展前景

我國地域廣闊，不同地區(qū)間的天氣狀況差異較大，天氣風險給許多地區(qū)、行業(yè)造成了巨大的經(jīng)濟損失。如果最終能在我國成功發(fā)展并完善天氣保險業(yè)務，將大大緩解企業(yè)、農(nóng)業(yè)所面臨的天氣風險問題。但時至今日，天氣保險在我國還屬于新鮮事物。由于我國保險業(yè)起步晚、起點低，大眾保險意識不強，且保險法律法規(guī)體系的確立也相對較晚，在天氣保險的發(fā)展上自然大大落后于國外水平。

不過我國對于天氣保險的初步嘗試已經(jīng)收到了良好的效果。中國保監(jiān)會于2007年8月公布《關于做好保險業(yè)應對全球變暖引發(fā)極端天氣氣候事件有關事項的通知》，鼓勵各大保險公司開發(fā)天氣災害指數(shù)保險。在文件指導下，河南、安徽等省在開展氣象保險服務的進程中，按市場機制將氣象臺、保險公司、科研所三家有機聯(lián)合起來，組建應用氣象保險服務實體，并以股份制運營，消除或減少了氣象服務用戶因天氣預報不能實現(xiàn)“百分百準確”而可能對其造成損失的顧慮。

2014年夏天，新生的眾安保險面對個人推出“37度高溫險”，在五月中旬至六月初短短的售賣期中，迅速熱銷20多萬份，覆蓋全國30座城市。雖然由于上海等地在7、8月遭遇十幾年來的最涼爽夏天，高溫險的理賠率并不高，但作為國內(nèi)首只面向個人的氣象指數(shù)保險，“37度高溫險”的熱銷在一定程度上折射出了普通大眾對于天氣保險產(chǎn)品的巨大潛在需求。

盡管有一些成功先例，但從目前狀況來看，我國天氣保險產(chǎn)品種類仍較為單一，銷售形式仍較為簡單，尚不能滿足市場需求。同時，我國天氣保險銷售僅限于開辦了天氣保險的少數(shù)幾家農(nóng)業(yè)保險公司，覆蓋范圍狹窄，相比其他國家天氣保險形式多樣化的銷售差距很大。

天氣保險與天氣預報結合緊密，而我國的數(shù)值天氣預報模式與世界先進水平的差距較大。另外我國的氣象歷史數(shù)據(jù)相對匱乏，這也為費率的厘定提出了一定挑戰(zhàn)。對比早在70年前就對英國各地區(qū)降水量進行記錄分析的英國保險公司，我們的起步確實較晚。

此外，我國天氣保險的銷售模式還有待提高。相比于國外靈活的銷售模式，目前我國的天氣保險銷售基本僅限于已初步開辦天氣保險的少數(shù)幾家農(nóng)業(yè)保險公司，覆蓋范圍比較狹窄，天氣保險銷售形式的多樣性差距很大。

另一方面，我國的全民投保意識仍然相對薄弱，這無疑大大阻礙了相應險種的購買力。通過查閱保監(jiān)會統(tǒng)計數(shù)據(jù)我們可以發(fā)現(xiàn)，與2008年初雪災造成的直接損失相比，其保險理賠金額僅占3.3%。保險業(yè)內(nèi)專家一針見血地指出，這從側(cè)面折射出當前中國保險業(yè)的一大現(xiàn)狀——投保率低下。國內(nèi)各大企業(yè)、廣大民眾風險意識不足，投保意愿不強，相當多的企業(yè)和個人還不能自覺地運用保險這種行之有效的風險轉(zhuǎn)移手段來防災減損，這也是制約天氣保險這一新險種在我國發(fā)展的重要因素。

雖然以上幾點都是制約我國天氣保險蓬勃發(fā)展的因素，但鑒于我國已基本具備開發(fā)天氣保險的技術基礎和初步市場需求，未來的發(fā)展前景依然光明。開發(fā)天氣保險是大勢所趨，能不能抓住中國天氣保險潛在的巨大市場，關鍵在于能否妥善應對以上所述的諸多制約因素。

首先，要通過積極宣傳和正確引導提高全民投保意識，從保險密度和保險深度兩方面做起，逐漸縮小我國同國際平均水平的差距，促進保險行業(yè)健康、快速發(fā)展，營造良好的社會購險氛圍，提升民眾保險購買力，以投保率的提升作為開展天氣保險的重要群眾基礎保證。

其次，要進一步完善氣象數(shù)據(jù)記錄體系，進而為準確的天氣保險費率厘定打下堅實的數(shù)據(jù)基礎。

再次，要拓展更多的銷售模式，增強保險企業(yè)的營銷能力，擴大天氣保險的覆蓋范圍，在摸索中探尋中國特色天氣保險的正確發(fā)展道路。

雖然目前國內(nèi)的天氣保險水平與國外先進水平仍有不小差距，但相信假以時日，天氣保險在我國的發(fā)展道路終將越走越平坦。讓我們?yōu)閯?chuàng)造良好的國內(nèi)保險環(huán)境而共同努力。（作者單位：遼寧大學）