實(shí)現(xiàn)地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理規(guī)范化的探討

馬翠霞 劉增來(lái)

[摘 要]地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理，是指在確保地方國(guó)庫(kù)資金安全完整和財(cái)政支出需要的前提下，對(duì)地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金進(jìn)行有效的管理運(yùn)作，以實(shí)現(xiàn)地方國(guó)庫(kù)閑置現(xiàn)金余額最小化、投資收益最大化的一系列財(cái)政資金管理活動(dòng)。文章闡述地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理的現(xiàn)狀，分析制約地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理的因素及操作中的風(fēng)險(xiǎn)，并按照新修訂的預(yù)算法，就如何規(guī)范地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理提出對(duì)策與建議。

[關(guān)鍵詞]現(xiàn)金管理；地方國(guó)庫(kù)；現(xiàn)金流預(yù)測(cè)；銀行資金流動(dòng)性

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1 制約地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理的因素

1 1 財(cái)政專戶過(guò)多，財(cái)政資金庫(kù)外循環(huán)

國(guó)家為支持地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、改善民生，每年下達(dá)大量的專項(xiàng)資金，財(cái)政部門為便于掌控各項(xiàng)專項(xiàng)資金使用用途、進(jìn)度，在商業(yè)銀行開(kāi)立了大量的專用賬戶，同時(shí)為平衡金融機(jī)構(gòu)間關(guān)系，將專項(xiàng)資金細(xì)化分撥到各專用賬戶中。一個(gè)地市級(jí)財(cái)政部門在商業(yè)銀行開(kāi)立的財(cái)政專戶少則十幾個(gè)，多則幾十個(gè)，各商業(yè)銀行通過(guò)這些專戶達(dá)到了分割占有財(cái)政資金的目的，形成財(cái)政資金“藩鎮(zhèn)割據(jù)”局面，造成財(cái)政資金的庫(kù)外循環(huán)，影響了國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理使用。

1 2 財(cái)政國(guó)庫(kù)管理體制不完善，尚未建立真正意義的單一賬戶制度

按照完全意義的國(guó)庫(kù)單一賬戶制度的要求，所有的政府財(cái)政性資金集中在一家銀行的賬戶上，全部財(cái)政收入由納稅人直接繳入該賬戶，全部財(cái)政支出由該賬戶直接支付給商品或勞務(wù)供應(yīng)商。而目前的國(guó)庫(kù)單一賬戶制度規(guī)定，在資金收納方面只有預(yù)算內(nèi)資金進(jìn)入單一賬戶系統(tǒng)，而預(yù)算外資金和其他基金存入財(cái)政開(kāi)立在商業(yè)銀行的各類賬戶。在財(cái)政支出方面預(yù)算部門提出申請(qǐng)財(cái)政審核后，預(yù)算內(nèi)資金由國(guó)庫(kù)單一賬戶支付，預(yù)算外資金不通過(guò)國(guó)庫(kù)，而是由開(kāi)戶的商業(yè)銀行支付。這種制度安排，在收支兩個(gè)方面都無(wú)法做到國(guó)庫(kù)的集中管理，與完全的集中收付管理相去甚遠(yuǎn)，客觀上為財(cái)政部門開(kāi)立專戶存款賬戶留下了“伏筆”，為財(cái)政資金分流到專戶留有余地。非真正意義上的國(guó)庫(kù)單一賬戶制度客觀上制約了國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理的規(guī)范操作。

1 3 國(guó)庫(kù)現(xiàn)金流預(yù)測(cè)的科學(xué)性、準(zhǔn)確性有待提高

國(guó)庫(kù)現(xiàn)金流預(yù)測(cè)是國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理的基礎(chǔ)，是實(shí)現(xiàn)精確的國(guó)庫(kù)現(xiàn)金流入量、國(guó)庫(kù)現(xiàn)金流出量和國(guó)庫(kù)現(xiàn)金余額的預(yù)測(cè)。目前此項(xiàng)工作部分開(kāi)展且僅限于對(duì)國(guó)庫(kù)收支、國(guó)庫(kù)庫(kù)存的預(yù)測(cè)，預(yù)測(cè)結(jié)果不能全面反映國(guó)庫(kù)現(xiàn)金流的整體情況。一是預(yù)測(cè)手段單一，預(yù)測(cè)時(shí)間和方法存在局限。開(kāi)展國(guó)庫(kù)現(xiàn)金流預(yù)測(cè)的國(guó)庫(kù)，只采用單一模型進(jìn)行預(yù)測(cè)，對(duì)預(yù)測(cè)對(duì)象的了解僅限于表面，沒(méi)有將定量分析與定性分析相結(jié)合，導(dǎo)致預(yù)測(cè)誤差隨著預(yù)測(cè)對(duì)象規(guī)模的擴(kuò)大而增加，不能取得令人滿意的預(yù)測(cè)效果，難以全面地揭示研究對(duì)象的發(fā)展變化規(guī)律。二是預(yù)測(cè)機(jī)制欠完善。國(guó)庫(kù)現(xiàn)金流變動(dòng)受多種因素影響，具有不確定性，需要人民銀行國(guó)庫(kù)和財(cái)政部門相互配合，共同建立數(shù)據(jù)共享機(jī)制和國(guó)庫(kù)現(xiàn)金流預(yù)測(cè)機(jī)制，而目前的預(yù)測(cè)工作隨意性較大，缺乏約束。三是預(yù)測(cè)人員能力不足。國(guó)庫(kù)現(xiàn)金流預(yù)測(cè)工作沒(méi)有固定的模式可以照搬，必須結(jié)合當(dāng)?shù)鼐唧w情況，根據(jù)實(shí)時(shí)變化，調(diào)整預(yù)測(cè)方法，對(duì)工作人員的能力要求很高。由于基層預(yù)測(cè)人員年紀(jì)偏大、學(xué)歷較低、計(jì)量知識(shí)掌握不夠等原因，難以勝任預(yù)測(cè)工作。

1 4 國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理的金融市場(chǎng)操作工具缺乏

目前地方金融市場(chǎng)產(chǎn)品結(jié)構(gòu)相對(duì)單一，金融市場(chǎng)中符合國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理的操作工具較少，僅有定期存款一項(xiàng)，操作工具的單一性制約了地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理的開(kāi)展，不利于全面把控地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理操作的安全性、流動(dòng)性和收益性原則。

2 地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理操作中的風(fēng)險(xiǎn)

2 1 銀行資金流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)

第一，銀行占?jí)簢?guó)庫(kù)資金形成流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)。一是占?jí)悍嵌愂杖胭Y金。目前，代收商業(yè)銀行按照財(cái)政部門指令，將非稅收入繳入國(guó)庫(kù)，如土地出讓金總價(jià)款、各職能部門罰沒(méi)收入等，一般在季末或半年末才集中繳入國(guó)庫(kù)，而且非稅收入的收繳采用集中匯繳方式，人工方式傳遞紙質(zhì)票據(jù)，入庫(kù)一般需要7～15天，在一定程度上占?jí)毫朔嵌愂杖胭Y金。二是占?jí)贺?cái)政集中支付退回資金。代理銀行違反預(yù)算單位基本存款賬戶與預(yù)算單位零余額賬戶合并使用分賬核算的要求，預(yù)算單位退回財(cái)政集中支付資金不能及時(shí)劃回國(guó)庫(kù)，造成財(cái)政資金沉淀于代理銀行。

第二，銀行市場(chǎng)營(yíng)銷帶來(lái)的流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)。數(shù)額巨大、用途穩(wěn)定的財(cái)政資金是各家銀行開(kāi)展?fàn)I銷的重點(diǎn)對(duì)象，商業(yè)銀行可利用這部分資金進(jìn)行放貸、投資等獲得穩(wěn)定的收益。既然將資金存放在商業(yè)銀行，就不可避免地面臨商業(yè)銀行經(jīng)營(yíng)中的各種風(fēng)險(xiǎn)，特別是在利率完全市場(chǎng)化后，商業(yè)銀行為追求利潤(rùn)最大化而將資金大量投放誘發(fā)的流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)。

2 2 操作模式工具取向的選擇性風(fēng)險(xiǎn)

隨著互聯(lián)網(wǎng)金融的不斷發(fā)展，國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理操作面臨新金融創(chuàng)新產(chǎn)品的競(jìng)爭(zhēng)誘惑，如何規(guī)避操作工具及操作模式的選擇性風(fēng)險(xiǎn)成為國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理的重大課題。目前，中央國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理通過(guò)商業(yè)銀行定期存款、買回國(guó)債、國(guó)債回購(gòu)、逆回購(gòu)等方式進(jìn)行，其中國(guó)債回購(gòu)和逆回購(gòu)要求客觀條件較高，操作較復(fù)雜，只選擇過(guò)商業(yè)銀行定期存款和買回國(guó)債這兩種操作方式，無(wú)論選取哪種投資工具，都蘊(yùn)含著一定的風(fēng)險(xiǎn)。

2 3 國(guó)庫(kù)資金流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)

一是國(guó)庫(kù)庫(kù)存余額變動(dòng)較大。由于財(cái)政支付數(shù)額的不確定性，造成國(guó)庫(kù)余額變動(dòng)較大，且沒(méi)有規(guī)律性。二是預(yù)算編制不科學(xué)。預(yù)算執(zhí)行彈性大，導(dǎo)致財(cái)政超收超支，且財(cái)政支出的隨意性較大，國(guó)庫(kù)現(xiàn)金支出很難與現(xiàn)金收入相匹配。隨著國(guó)庫(kù)集中收付制度改革的深入、財(cái)政專戶清理整頓力度的加大，國(guó)庫(kù)庫(kù)存余額會(huì)繼續(xù)高位攀升。

3 規(guī)范地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理的建議

建立健全地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理制度，有利于深化和完善國(guó)庫(kù)集中收付制度改革，規(guī)范地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理行為，提高財(cái)政資金使用效益，確保財(cái)政資金安全。

3 1 充分調(diào)研，精心測(cè)算，積極穩(wěn)妥地開(kāi)展地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理

各級(jí)地方政府財(cái)政部門與人民銀行當(dāng)?shù)胤种C(jī)構(gòu)應(yīng)密切配合，結(jié)合當(dāng)?shù)刎?cái)政、金融生態(tài)環(huán)境，充分調(diào)研開(kāi)展國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理操作的可行性，科學(xué)測(cè)算當(dāng)?shù)貒?guó)庫(kù)現(xiàn)金流，及時(shí)總結(jié)推廣試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，確保政府財(cái)政資金保值增值。

3 2 建立地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理的規(guī)范化運(yùn)作機(jī)制，明確各方相關(guān)職責(zé)

開(kāi)展地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理操作，是財(cái)政國(guó)庫(kù)資金管理中的一項(xiàng)重大決策，也是政府有關(guān)部門、有關(guān)單位利益關(guān)系的節(jié)點(diǎn)和關(guān)注的焦點(diǎn)。一是建立政府牽頭、財(cái)政測(cè)算提出需求、人行具體操作、商業(yè)銀行積極參與的規(guī)范化運(yùn)作機(jī)制，制定具體可行的實(shí)施方案，明確各方權(quán)限、職責(zé)，密切各方聯(lián)系，做到既有分工又有合作，共同做好國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理工作。二是建立招投標(biāo)平臺(tái)，鼓勵(lì)各參與銀行進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)，規(guī)范運(yùn)作，從而確保國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理操作規(guī)范有序運(yùn)作。

3 3 加速推進(jìn)國(guó)庫(kù)單一賬戶制度改革

積極推進(jìn)國(guó)庫(kù)集中支付改革、非稅收入收繳改革、稅收收入收繳改革、公務(wù)卡改革等，逐步實(shí)現(xiàn)所有預(yù)算單位和所有財(cái)政資金的全覆蓋，實(shí)現(xiàn)所有財(cái)政收支都通過(guò)國(guó)庫(kù)單一賬戶統(tǒng)一辦理。

3 4 加快建立國(guó)庫(kù)現(xiàn)金流量預(yù)測(cè)系統(tǒng)

一是進(jìn)一步完善“3T”系統(tǒng)功能，建立國(guó)庫(kù)現(xiàn)金流量數(shù)據(jù)庫(kù)和國(guó)庫(kù)現(xiàn)金流量預(yù)測(cè)系統(tǒng)，將常用的定量分析數(shù)據(jù)預(yù)測(cè)模型融入到系統(tǒng)中去，實(shí)現(xiàn)國(guó)庫(kù)現(xiàn)金流量歷史數(shù)據(jù)、相關(guān)經(jīng)濟(jì)金融數(shù)據(jù)、收支分類計(jì)劃等數(shù)據(jù)集中收集，國(guó)庫(kù)現(xiàn)金流量實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)及分類動(dòng)態(tài)預(yù)測(cè)，同時(shí)實(shí)現(xiàn)與財(cái)政部門聯(lián)網(wǎng)，為財(cái)政部門提供及時(shí)準(zhǔn)確的財(cái)政庫(kù)存資金流量預(yù)警信息，為國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理規(guī)范操作提供數(shù)據(jù)支撐。二是建立由政府財(cái)政預(yù)算管理部門、支付部門、人行國(guó)庫(kù)部門專業(yè)人員參加的國(guó)庫(kù)現(xiàn)金流量預(yù)測(cè)專業(yè)化團(tuán)隊(duì)，提高國(guó)庫(kù)現(xiàn)金流量預(yù)測(cè)的科學(xué)性。

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